市场经济条件下行政合同若干问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,条件下论文,若干问题论文,市场经济论文,合同论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政合同又称行政契约，是指行政机关之间，或者行政机关与公民、法人和其他组织之间为实现国家行政管理的特定目标而依法达成的协议。它作为行政管理的手段之一，早在十八世纪，就被大陆法系和英美法系的各个国家，在立法和司法实践中予以确立，这之后行政合同大量存在于国家的行政活动中，成为政府对社会、对经济管理的重要的、法定的手段。
在我国，随着经济体制改革的不断深入，以及政府对社会、对经济等各方面管理职能的扩大和加强，单纯以行政命令的形式解决行政问题的作法，已显得过于单一、僵化，因此，行政合同作为一种新的行政管理手段逐渐被认识和运用。但是，在相当长时期里，受计划经济条件下一体化、单向化、单纯行政化、行政制裁化的行政体制的局限，行政合同未能得到广泛的适用。很显然，在目前我国行政体制正从计划经济的行政体制向社会主义市场经济的行政体制过渡时期，行政合同这一新的行政管理手段，一方面必须有所强化和发展。另一方面，必须具有与市场经济相适应的新的内涵。本文试图对社会主义市场经济条件下行政合同的功能、法律原则以及范畴问题谈些粗浅的认识。
一、社会主义市场经济条件下行政合同之功能
关于行政合同的功能问题，理论界一直均以行政合同中双方当事人地位不平等，行政机关在行政合同中享有优先权为理论基础，认为行政合同具有管理功能、杜绝功能、弹性行政功能、国家保护功能。然而，市场经济对传统的政府职能和权利行使提出了强有力的挑战，从而使作为行政手段之一的行政合同，不能仅限于传统功能，必须以新的功能取而代之。笔其认为市场经济条件下行政合同的功能主要有：
（一）合致功能。行政合同这种行政行为，区别于行政命令、行政制裁等行政行为的显著特征，在于它是在行政机关和管理相对一方当事人具有共同的、一致的意思表示时刻行为才能成立，即既有行政性质、又有合同性质。但是，在计划经济体制下，给行政合同的行政性质所赋予的内涵，使行政合同的行政性质与合同性质难以统一，始终是一对矛盾体。一方面，承认行政合同的成立取决于双方的意愿；另一方面，又强调为实现国家的行政管理目的，相对人必须与行政主体签订合同。行政合同的行政性与合同性不相统一，其结果是行政强制功能替代行政合致功能。市场经济条件下，在这方面我们所要解决的重要问题，就是使行政合同的行政性与合同性相统一，充分发挥行政合同的合致功能，也就是说，行政合同所调整的行政内容，所期望达到的行政目的，必须是合同双方——行政主体和管理相对一方当事人共同认同的内容和追求的目标。行政合同行为也必须以自愿为主导原则，即相对一方当事人自愿履行政府要求的职责、自愿承担社会责任，是否与行政主体签订行政合同，取决于行政相对人的意愿，行政主体不能以行政命令强迫的形式要求他人象履行义务一样签定行政合同。同样，行政主体依自己的意愿选择较为合适的相对人而与之签定合同，行政合同对双方当事人的约束都是以事先同意为前提条件。这种法律属性使行政合同的行政性与合同性能够达到统一。行政合同合致功能的实现，使行政合同关系中原有的“地位不平等”、及行政机关的优先权内容将有大的改变。
（二）协调功能。市场经济条件下的社会特征是以竞争为基础的，公平合理的竞争机制是市场经济据以存在和完善的条件。政府作为社会事务的管理者，要允许和鼓励竞争，但必须有效协调各利益集团间的矛盾和冲突，使全社会和谐发展。行政合同是竞争机制下协调各团体、各企事业单位和不同利益集团间冲突的有效手段，自然而然地发挥协调功能。对于竞争，甚至激烈的竞争，不能用行政强制手段，只能用“看不见的手”，行政合同实际就是这只看不见的手的表现形式。如果说合致功能使管理主体和管理对象一致起来的话，那么，协调功能则使复杂的管理对象在公平合理的竞争中化敌为友，协调统一。
（三）激励功能。行政管理的重要目的之一，在于调动起管理相对一方当事人的积极性，使公民、法人和其它社会组织积极参与社会活动，参与市场经济。政府调动相对人积极性的手段不外乎两种：一是用强制、制裁等国家强力使相对人就范；另一是用说服、鼓励、物质奖励、精神鼓励等手段使其对行政机关信任和具有信心，从而自觉守法，热情投入各种社会活动。强制、制裁作为行政管理的手段之一固然必要，且不可或缺，但在市场经济下，激励手段更为有效和合理。再者，社会主义制度下没有激烈的社会冲突和对立，激励的社会效果有时极为显著。行政合同由于具有契约的性质，其几乎没有棍棒的恐怖性，肯定了说服、自愿等调动积极性的手段。并且，行政合同赋予了相对人广泛的权利，使合同参与非行政机关一方体会到了尊严感和社会责任感，所以更有利于其实现自身的社会价值。行政合同的激励功能是我国目前其它激励手段不可取代和无可比拟的，尽管其激励功能是间接实现的。
（四）效率功能。市场经济是效益经济与效率经济的统一。其效率属性不仅只体现在经济方面，还体现在政府行政管理方面，要求行政管理效率化、信息化。可见，提高行政管理效率是目前政府职能转变的实质，而行政效率与高度的政府责任心有着千丝万缕的联系。行政合同之所以具有效率功能，在于它以法律的形式，行政规范的形式规定了政府的行政责任和管理相对一方当事人对政府和对社会的责任，尤其行政主体不能置合同内容和责任于不顾任意处置。行政合同一旦订立，双方都必须遵守，这种双方权利义务的明确性，可以避免推诱塞责，杜绝不负责任的官僚主义。规范和效率化是行政管理中相辅相成的两个方面，严格的规范可以提高效率，而效率必须以规范为后盾。行政合同能够达到首先使行政主体的行为和管理相对人的行为法律规范化进而使其效率化。
二、市场经济条件下行政合同的基本原则
行政合同的基本原则是行政合同基本理论的重要组成部分。学术界对此众说纷纭，其中普遍认可的是“不对等原则”，即在合同订立上，行政机关有决定权，并可设定权利和义务；在合同撤销上，行政机关得以单方面意思表示而为撤销，利害关系人不得以撤销权相对抗；在合同解除上，行政机关对其与企业和其它当事人签订的合同，可以根据国家行政管理的需要，依法加以变更或解除；在法律保护上，双方不对等。笔者认为，目前关于行政合同基本原则的理论及表述与市场经济和政府职能转变存在较大的不一致。政府职能转变旨在强化政府的宏观调控职能、服务职能、统筹职能、合理运转职能等，这些职能的实质在于使政府的管理有限化、间接化，正如中共十四大报告指出的：市场经济下，“政府的职能，主要是统筹规划、掌握政策，信息引导、组织协调、提供服务和检查监督”。国家关于政府职能转变的精神自然而然地成为了行政法制完善和发展的政策指南，无疑也是行政合同的理论和实践的指南。很显然，行政合同被赋予了公平、竞争，对等，效能等新的含义。以上表明了，市场经济下行政合同的法律基本原则将发生变化，笔者以为下述诸原则是最基本的：
第一，公共利益原则。它是指行政主体出于公共利益的需要，保留和享有在行政合同履行过程中的某些特权，亦即行政主体有合同履行的监督、指挥权，有权根据公共利益的需要，单方变更相对人权利、义务的范围、合同标的，单方解除合同的权利，以及对违反合同的相对人的制裁权。这项原则已普遍为世界各国确认为行政合同法制原则。我国理论和实践也普遍认可这一原则。我国理论和实践也普遍认可这一原则。但近年来，也有人提出取消该项原则，认为该原则的执行使行政合同行为与其它具体或抽象的行政行为难以划分，容易导致行政主体滥用权利，与政府职能转变的精神不相符合。笔者认为，该项原则应当保留，因为行政合同具有行政的性质，是行政主体为完成管理国家的目标而签订的，如果订立的行政合同在履行过程中，发现存在妨害公共利益的因素仍然继续履行，这必然导致国家利益受损害，其后果是行政合同结果与行政合同管理目标相违背。因此，不能一味地以“市场经济”为理，片面地否定公共利益原则。但是，也该看到，对公共利益的适用不能象过去那样，无条件、无限制，这就需要以法律的形式严格地加以规范。
第二，对等原则。行政合同尽管不同于经济合同、民事合同和商事合同，但其仍不失为合同的一种，具有其它合同所具有的共性，符合合同的本质特征。合同一产生就与自愿、平等、对应结下了不解之缘，行政合同亦不可背离合同的原始意义，亦有强调合同双方当事人地位平等、当事人平等的遵守合同中权利和义务的内容，同等的享受权利，同等的履行合同规定的义务，当然，行政合同与民事合同或其它合同相比，亦有它的特殊性，即在合同范畴，合同订立标准的确立上，国家或作为国家代表的行政机构有决定权。如果说行政合同具有单方面性的话，亦在于此。而合同订立以后的变更义务履行、撤销等行为一般不能视为单方面行为。只有具备法律规定的公共利益需要可作为特殊解释，而且当出现公共利益需要之后，还必须体现当事人的经济利益平衡，即行政主体根据公共利益的需要，单方作出的变更或解除行政合同或由于行政主体的其他行为，导致行政合同不能履行，给对方当事人造成了损失，行政主体应当对由此而引起的损失或损害予以补偿或赔偿，以恢复对方当事人的经济利益平衡。
第三，信守原则。受计划经济的影响，长期以来，“不对等原则”一直占据着主导地位，以对等原则相联系的信守原则始终未能作为行政合同的原则确定下来。笔者认为，在市场经济下应对信守原则给予足够的重视。因为市场经济下，无论政府行为还是公民的活动都较前有较大的自主性、选择性和广泛性，若无良好的合同意识，无必要的合同原则，极有可能走向事物的另一面。如果信守成为全社会的一项合同意识，成为被行政机关和管理相对人普遍接受的原则，它将为市场经济创造良好的环境。行政合同由于与行政目标，国家利益密不可分，故其履行的质量直接关系到行政管理和国家的方针政策执行，无论哪一方违约或不及时履行合同，都会对国家利益和社会利益造成极大损害。而民事、经济、商事合同即使一方没有按合同规定履行也只影响双方当事人，而不会直接损害国家利益。所以，发达国家的行政合同制度都把信守、忠实履行等作为一项重要原则。该原则体现在行政机关方面就是依法行政原则的具体体，要求行政机关积极主动承担合同的内容，履行合同中的各项义务，不能以权谋私，以行政权利撤销、撕毁合同；体现在管理相对人方面则是宪法中公民守法原则的具体化，不能享有多于合同的权利，更不必履行多于合同的义务，不能对行政机关有依赖心理。
第四，竞争原则。行政合同中当事人一方总是行政机关，没有行政机关的参加行政合同不可能成立和存在。相对的另一方当事人往往是两个以上，甚至若干个，是不特定的。市场经济下，跨部门、跨地区、跨行业竞争机制日益形成并高速发展，国家要打破地区、部门分割和封锁，建立起完善平等、竞争、规则、健全的全国统一市场。行政机关在签订行政合同时应把竞争作为一项原则，鼓励合同对方当事人间公平、合理的竞争。如在筹备签订公共工程承揽合同时，就可采用招标办法，以众多投标人中的最高额者为合同的另一方当事人。竞争原则是市场经济下行政合同的新原则，以前的行政合同大多不强调这一原则，以行政命令成立合同者为多，地方保护主义、行业保护主义也由此产生。行政机关一方面要鼓励签订行政合同时的竞争，再者要为竞争创造良好的社会环境，制止违法经营和不正当竞争。
三、市场经济下行政合同的主要类型
随着市场经济的发展，多种经济成份的并存，多元化经济利益的存在和其它各种复杂的政治、经济、社会、文化因素的影响，使得行政合同所涉及的领域发生了较大的变化，主要表现在行政管理的面越来越宽，可以签订行政合同的管理事项越来越多，因而行政合同的具体类型也就越来越多。笔者认为，在市场经济条件下行政合同有以下主要类型：
（1）行政执行合同。 这类行政合同通常是为了贯彻执行行政机关的某一决定，或实现行政目的的某一方面，由上级行政机关与下级行政机关，或由行政机关与公民或组织签订的行政协议。在执行性行政合同中，行政机关规定应由相对人负责执行和实施的各项具体任务，并负责评定、检查、监督；相对人认为自己符合同规定的条件，能如期如约完成，与行政机关签订协议后，负责实现合同规定的目标。这类合同中，行政机关的义务主要是根据合同的规定提供执行合同的条件，并对完成合同的相对人依照合同规定给予适当的奖励等。因此，虽然合同反映的是一种行政管理关系，但合同双方的当事人却同样地受合同的约束。
（2）行政协作合同。 这类行政合同通常是为共同管理某一方面的行政事务。合作执行上级行政机关布置的特定任务，由两个或两个以上地位相同，性质相同的行政机关联合签订的。在这类合同中，合同的内容以当事人协商达成一致的意思表示为基础。合同双方当事人既不存在领导与被领导的关系，也不存在管理与被管理关系，所以，合同的内容一般不能通过行政命令、行政决定等单方面的行政行为加以调整，而是以当事人双方共同的管理目标为内容，双方协商达成的一致意见表示为基础。合同的订立、变更、终止须经双方当事人达成协议，任何一方不得因自己利益受损失或执行上的困难而中止或解除合同。例如，跨省、市、自治区之间所签订的对道路交通管理、资源保护、环境卫生、经济技术合作，人才交流等方面所达成的协议。
（3）行政委托合同。为有效地调动社会各种力量， 协助行政机关开展行政管理活动，行政机关可将一些微观行政活动交由行政性组织完成，可以通过签订委托合同的方式授予其权利并使之承担义务。在委托合同中，受委托人中只能以委托人的名义进行行政活动。受委托人在委托权限范围内所作出的行为效果均由委托人承担。
（4）经营承包合同。 这类合同通常是行政机关经济管理方面不用行政命令，而是运用承包、责任制等形式贯彻执行国家计划，实现行政管理而与有关企事业单位的承包管理或经营者签订的行政协议。这类合同的内容虽然是有关经济方面的管理工作，然而，它们是国家与企业，或者是乡政府与专业户签订的合同，反映的是纵向的行政性经济关系，具有行政法律关系的性质，调整行政机关与承包人之间的纵向管理关系。并且以合同双方相互之间存在隶属关系为前提条件，这种隶属关系本来与合同关系相背离，通过订立合同的方式使本来不平等的关系转化为在一定范围内的相对平等的关系，因此，此类合同既不是一般的民事合同，也不同于经济合同，而只能属于行政合同的范畴。
（5）行政承揽合同。 这类合同是指国家行政机关为了完成某项公共设施，由它作为定做人而与建筑单位所签订的承揽协议。它与关系承揽合同的区别在于：其一，定做方必须是国家行政机关；其二，合同的目的必须是为了完成某项公共设施的建设，而不是为了满足自己的需要。
（6）土地征收合同。我国土地的所有权除国家行使绝大部分外， 集体也有一定的权力，这是我国宪法明文规定的。宪法虽然规定了国家可根据需要征收、征用土地，但不能因此得出结论，政府行政机关对集体土地的占有是绝对的。国家对集体所有土地的征收仍应以行政合同的形式进行。
（7）行政贷款合同。 这类合同是政府财政部门为了实现对资金的合理投放、使用，增加财政收入的目标，而与受援单位所签订的贷款协议。
此外，还有一些新近出现的房地使用合同。政府与企业间签订的租赁经营合同、减亏承包协议，行政协助金合同、行政招聘合同等等。
以上所列举的各种行政合同，并未包罗我国现有的行政合同的全部，而且还应当看到，在经济体制改革和政治体制改革过程中，由于政府管理社会的方式正在从单纯的行政手段向行政手段和法律手段相结合的方面发展，因此，作为正在发展中的我国行政合同，其范畴必将不断扩大，产生新的行政合同类型。
标签：行政合同论文; 市场经济论文; 行政管理论文; 行政主体论文; 合同管理论文; 社会管理论文; 法律论文; 经济学论文;