借鉴德国金融监管立法经验完善我国金融监管法律体系——赴德培训考察印象与启示，本文主要内容关键词为：金融监管论文,德国论文,法律体系论文,启示论文,印象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年7月28日至8月16日，笔者随人总行条法司组团赴德国进行了为期20天的“银行监管立法”培训。这次培训，是1998年人总行外派培训计划项目之一，其目的是学习德国银行监管立法经验，以提高我国金融监管立法水平。培训采取授课和实地考察相结合的方式进行。欧洲中央银行、德意志联邦银行（中央银行）、德国联邦金融监管局、德国GIESSEN大学分别就德国银行监管法律框架、联邦金融监管局的组织结构、银行监管的理论依据、联邦德国银行监管体系及银行监管、欧盟和欧洲经济共同体外的外国银行的监管等内容作了介绍。与此同时，培训团对德国最大的两家商业银行（德意志银行和巴伐利亚抵押银行）和法兰克福股票交易所进行了实地考察，并就银行风险管理体系、银行内部管理制度、德国股票市场等与三家金融机构进行了交流和探讨。
这次培训收获很大，印象很深。笔者认为德国完备的银行监管法律体系和监管立法的经验，对我国的金融立法工作很有借鉴意义，为进一步完善我国的金融监管法律体系提供了有益的参考素材。
一、德国银行监管的法律体系和银行监管的特点
德国银行监管法律体系，是以《德国基本法》、《宪法》、《商法》和《民法》为依据，以《金融法》、《联邦银行法》为核心，以《抵押银行法》、《投资银行法》、《证券交易法》、《提高公司业务透明度法》、《防止内幕交易法》、《公司法》、《破产法》等系列监管法律为基础，以及欧盟统一的对欧共体国家银行监管的法律和《巴塞尔银行监管委员会有效银行监管的核心原则》等规定构成德国银行监管法律体系。同时，不断地以修正案和发布新的法律加以充实和完善，使银行监管部门在实行监管时，有明确的法律依据，避免监管的随意性，并以法律的强制性确立金融监管部门的权威性。
德国银行业一直实行兼业银行制度，银行除了经营传统银行业务外，还兼营保险、证券、投资等非银行业务。多数专家认为，银行实行兼业经营，可以互相弥补亏损，分散风险，确保银行的稳定发展。德国目前共有商业银行（包括公营银行、私营银行和信用合作银行）3870家，其中兼业银行有3446家，占89%，而专业银行只有404家，占11%。银行的兼营业务与银行业务分开，单独核算。政府对其监管也分别由不同的部门实行。如对保险业和证券业的日常监管，由联邦保险监管局和联邦证券监管委员会来实行。
德国银行监管的主要特点是：
1、分工明确、互相协作的金融监管组织体系
德国金融监管部门有：联邦金融监管局，负责对银行和非银行金融机构（保险、证券除外）的监管；联邦保险监管局，负责对保险机构和保险业务的监管；联邦证券监管委员会，负责对证券机构和证券业务的监管。它们均隶属于财政部。此外，德意志联邦银行（中央银行）、州中央银行协助联邦金融监管局实行监管。联邦金融监管局、联邦保险监管局、联邦证券监管委员会和中央银行既明确分工，又互相配合，构成了德国完备的多层次的金融监管体系。
根据法律规定，德意志联邦银行（中央银行），主要负责制定和执行货币政策，保持币值的稳定。此外，还负有部分监管职责。其监管重点是银行资产的流动性；监管的方法主要是各商业银行向中央银行定期报送日常业务信息，如报表、数据等，由中央银行及时把日常信息数据反馈给联邦金融监管局。此外，中央银行还向联邦金融监管局提供业务上的咨询。
联邦金融监管局主要负责金融机构的市场准入、市场退出和日常监管，联邦监管局在各州没有分支机构，对金融机构的日常监管主要是通过对央行提供有关报表进行分析，重点是对商业银行的年度报告、资产负债表进行分析，一般不直接对银行进行现场检查。当对报表分析发现问题时，中央银行和金融监管局均可聘请社会审计机构对有问题的金融机构进行审计，必要时，联邦金融监管局还可直接派人进行特殊审计。根据检查结果，进行处罚。按照《金融法》，主要采取以下处罚措施：一是对董事会成员予以警告、罚款直至撤职，并有权解散董事会。二是根据情节轻重，采取罚款、不允许银行当年分红、停止银行部分业务等处罚措施。必要时，采取派驻员制度，由监管局派出人员，进驻银行进行现场监管，银行董事会的重大决策，需经派驻员的同意，派驻员对金融监管局负责。三是对问题特别严重的，可以吊销执照或关闭。对金融衍生工具的监管采取直接现场监管的形式。
2、健全完善的银行内部控制制度
长期以来，德国非常重视银行的内控机制的建立，为了防范经营风险，各银行均都建立健全了内部控制体系和有关制度，主要是建立内部审计机构、风险管理机构和证券监察机构。
A、内部审计机构。各银行一般均设有内部审计部，通过内部稽核，及时发现问题。银行所有权人可以监督经理人，以此实施有效的监管，防范经营风险。
B、风险管理机构。银行建立了一套有效的风险管理机制，银行董事会、市场风险管理部、各业务部门、审计部门都分别对风险负有明确的职责。
董事会负责整个银行的风险管理，确定风险及其上限。银行每天通过数学计算的方法确定风险的大小，如超过了规定的风险上限，董事会将马上采取措施降低风险。
市场风险管理部是银行专门负责风险管理的职能部门，负责制定衡量市场风险的指标，对各业务部门进行检查、监督，随时提供风险信息。同时，建立一些数字模型来预测和计算风险。通过进行量的分析到质的定性，提出降低风险的措施，及时向董事会报告。
各业务部门要预测本部门业务范围内的风险上限，定时进行检查，发现风险及时采取措施，并向风险管理部报告。内部审计部门则通过每天计算风险情况，对当时风险所处的状态报告有关部门和董事会。
C、证券监察部。德国1995年实施《证券交易法》，并成立了联邦证券监管委员会。为了配合实施《证券交易法》和联邦证券监管委员会的有效监管，各银行都依法成立了证券监察部，具体负责对本银行证券经营业务活动的监督。
3、分类管理、区别对待的监管机制
德国是一个外国银行较多的国家，据统计，在德国的外国银行金融机构有281家，其中分行69家（欧共体国家55家）、支行32家、代表处180家。对外国银行金融机构的监管，德国实行国民待遇原则，监管分为宽松、较松、很严三类。一般来说，对欧共体国家实行宽松的监管。由于欧盟有统一的金融监管法律，对这些国家在德的银行机构的监管等同于德国本国的银行机构进行监管，德国监管部门只在非常有限的业务上进行监管，其他主要是由其本国负责监管。对美国、日本等国在德国的银行机构，实行较松的监管。德国金融监管部门主要是按照与这些国家签定的有关合同和协议来进行监管并享受某些优惠政策，部分方面受其本国银行监管部门的监管，如自由资本、大的贷款规定等。对欧盟和欧共体以外的其他国家在德国的银行机构，则实行很严格的监管。这些国家的银行机构除了在开业时要接受严格的审查外，平时还要经常接受德国金融监管部门的检查、审计。只有完全按德国内有关法律，如《公司法》成立，作为独立法人机构，才能按国民待遇进行监管，否则，只能作为国外金融机构，按国别来进行监管。
4、谨慎的金融机构市场退出制度
德国银行金融机构的市场退出，是区分不同性质的银行，采取不同的退出方式：对公营（国有）银行一般不适用破产的规定。对私营（股份制）银行先由联邦金融监管局实行关闭。关闭后，如有其他金融机构接收的，不走破产程序。如无人接收的，通过破产程序。对信用合作银行一般由信用合作银行同业协会组织接管或兼并。银行的破产申请、关闭，由联邦监管局提出或决定。
对银行金融机构的市场退出，德国始终持十分谨慎的态度，金融监管局一般不采取关闭的措施。因为，一旦作出关闭决定，对社会影响较大。因此，德国银行极少破产。对有风险的银行一般采取请求其他银行给予帮助的办法。尽可能予以挽救，减少银行关闭或破产的可能性。
根据《金融法》的规定，只有当银行出现三种情况时，金融监管局才可吊销银行的许可证，实行银行关闭：①不能支付到期存款；②管理的财产出现危险，无法解决时；③颁发许可证一年未开展业务，许可证自动失效。
银行关闭后其债务的清偿主要是根据银行性质的不同，采取不同方式偿还：对私营银行，由存款保险公司负责偿付，并以其股份承担有限责任；对公营银行，其债务由国家偿付；信用合作银行，则由信用合作银行同业协会和存款保险公司组织偿还债务。
只有当因某种原因导致银行的连锁倒闭，出现大范围的银行风险，仅靠存款保险公司难以保证存款的支付时，为了全局利益，中央银行作为最后贷款人可以给予支持，以挽救银行，防止其出现大范围的金融危机。
二、几点启示与建议
（一）完备、严格的金融法律制度体系是加强金融监管的前提和保障。
以法律为准绳进行金融监管，把全部金融活动都纳入法律范畴，制定一套严格缜密的金融法律制度体系，这是德国金融监管的显著特点。近年来，我国适应改革开放和建立社会主义市场经济体制，金融立法取得了很大的进展，相继颁布了一系列金融法律法规，对维护金融健康运行起到了积极作用。但是金融法律还有待进一步完善，执行法律的配套措施还需跟上，金融法与其他法之间的衔接应进一步协调。建议进一步完善金融法律体系及配套措施，加强金融法律、法规、规章的编纂和汇总工作，在借鉴国外监管经验时，应充分考虑其社会背景、经济基础、法律环境、公民素质等因素，结合中国的国情，研究法律实施的可行性；对已制定的金融法律制度，应保持其相对稳定，体现法律的严肃性。同时，根据经济形势的变化适时进行修改和完善，以增强法律适应的针对性和可操作性。
（二）良好的执法环境是确保金融法律制度实施的基础。
德国金融监管的成功，一方面在于它完备严格的法律制度；另一方面还在于它的良好执法环境。法律已渗入到人们生活中的各个方面，全民的法律意识，行业间的密切配合，金融监督的社会化等，都成为德国实施依法有效监管的坚实基础。从我国金融监管的现状看，严格的讲不完全是法律不健全的问题，根本原因在于缺乏一个良好的执法环境。目前我国颁布的现行有效的金融法律、法规、规章已有124件，基本覆盖了金融领域的各个方面，成为金融监管的法律依据。但由于缺乏良好的执法环境，使金融法律的执行难度加大。社会上金融法律意识比较淡薄，政府部门干预金融，地方保护主义作祟，行业配合不协调等，成为我国金融执法真正的难点。因此，建议进一步加强金融法律法规的学习和宣传，增强全民的法律意识和法制观念，努力创造一个良好的执法氛围，使金融监管的主体、监管的对象及社会的各个部门都自觉遵守金融法律，以确保金融法律制度的实行。
（三）落实内控制度，强化社会审计职能，加强金融机构的预防性监管。
德国的金融监管是从金融机构的市场准入入手的，未经监管当局批准，任何机构不得经营金融业务，同时，对金融机构的业务范围、经营计划、内控制度等都以法律的形式加以明确规定。若违反，监管当局有权依法处罚和制裁，直至吊销营业执照。我国目前正面临金融改革，整个银行体制正处于转轨定型时期，由于金融法制的不完善，社会金融“三乱”的冲击以及一些金融机构本身的违法违规经营，导致了金融风险的增大。建议加强对金融机构的预防性监管，防止和杜绝不合格的机构和经营管理人员进入金融领域，从事金融业务。这方面的监管主要应包括：机构设立、开业审批要考虑经济发展需要、业务规模、最低资本金数量、资本金构成、管理人员素质等因素；要明确规定银行的现金比率和流动资产比率；严格规定和限制银行业务范围，惩处违规经营等，并以相应的立法形式予以确认。同时，针对金融机构众多和中央银行监管力量不足的情况，建立和完善审计法律制度，强化社会中介组织金融审计的职能，使金融监督审计社会化，以强化中央银行宏观调控职能和避免人民银行在监管过程中过多的对金融机构的直接干预。
（四）建立和完善存款保险制度，防范和化解金融风险。
保护存款者利益和维护金融稳定的立法宗旨是德国金融立法的一大特点。在市场经济条件下各种风险是客观存在的，金融机构因经营不善导致破产倒闭的情况难以避免。目前我国金融机构不良资产比例较高，有的已出现严重的支付困难。由于国家银行负债的一半以上是公众储蓄存款，为了保护存款人的利益，建立存款保险制度对于我国显得尤为迫切和重要。实行存款保险制度不仅可以保护存款人的利益，提高银行的吸储能力和负债的安全性，又可以对金融机构实施有效的监管，并能聚集巨额的保险基金，在出现风险时，对金融机构实施救助，把损失或危害降到最低限度。建议尽快建立适应我国国情的存款保险制度，可先试点后全面铺开，重点是股份制银行、地方商业银行和城乡信用合作社。
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