我国科技决策智库建设情况分析
——基于政府功能定位的视角
康 捷，袁 永，王子丹
(广东省科技创新监测研究中心, 广东广州 510033)
摘要： 基于政府在科技决策智库建设中的功能，构建“制度供给”“资金支持”“人才队伍建设”“活动平台搭建”“需求带动”五位一体的分析框架，对近年来我国政府支持科技决策智库建设情况进行分析，并提出若干对策建议。
关键词： 科技决策智库；功能定位；对策建议
近年来习近平总书记在重大场合多次强调要加快建立科技咨询支撑行政决策的科技决策机制和建设高水平科技智库。2015年1月，《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确提出要建设顶尖的科技创新智库。2017年2月，《国家科技决策咨询制度建设方案》强调建设国家科技决策咨询制度，为智库建设发展营造良好环境。科技决策智库主要对接政府，在科技战略和政策的决策咨询作用日益凸显，逐渐上升到战略发展的高度。因此本文从科技决策智库内涵出发，结合政府在智库建设中的五种角色，分析我国政府在科技决策智库建设情况，以期为建设高水平的科技决策智库提供一定的支撑。
1科技决策智库相关理论
随着政府的不断重视，科技智库逐渐从幕后走向台前。关于科技智库的研究很多，但对于科技决策智库的研究几乎没有，在CNKI中以“科技决策智库”为主题进行检索，筛选出23篇文献(检索时间为2018年6月20日)，而主要研究对象都是科技智库或新型智库，未对科技决策智库作详细的定义。本文认为科技决策智库是聚焦科技战略和政策，为政府机构提供宏观科技决策咨询的新型智库，是国家科技战略与政策科学决策的重要支撑，能有效促进信息传播、科技交流、推动全球创新合作。科技决策智库从科学技术的角度出发提供专业咨询意见，服务科技创新战略和政策决策，在科技事业规划布局等方面发挥重大作用。国际科技形势正处于“颠覆性突破”的前夜，以科技竞争为重点的国际竞争更加激烈，国内科技形势复杂多变，科技决策智库在新时代下急政府之所急，想政府之所想，为科技工作建言献策。根据上述内涵界定，科技决策智库既不同于科技智库，也不同于新型智库，主要体现在科技决策智库专门为政府提供科技战略和政策决策咨询服务，服务对象专一；领域为科技以及与科技领域相关的其他领域；在研究方面，重点集中在决策研究；属性特点决定了与政府联系十分紧密，如国务院发展研究中心，是政府组织机构；由于仅为政府提供决策咨询服务，经费来源也主要来自于政府，具体如表1所示。
表 1科技决策智库的典型特征
目前关于科技决策智库的研究几乎没有，而关于科技智库和新型智库的研究主要集中在智库类型、建设发展、运行机制等方面。张宝英[1]、季婉婧等[2]、任林茂等[3]从智库类型的角度对科技智库、新型智库进行研究；栾瑞英等[4]、杨瑞仙等[5]、安淑新[6]从运行机制的角度阐释了智库的建设情况；王桂侠等[7]构建了科技智库影响力的基本要素模型，提出科技智库影响力是资源要素、终端要素、对象要素等六要素综合发挥作用的结果。关于政府支持保障智库建设，学者从制度、人才、资金、平台、需求等角度进行了研究分析，薛二勇[8]分析了高校在建设中国特色新型智库中存在的政策问题，并提出做好智库建设顶层设计和战略布局等建议；张辉菲等[9]、朱敏[10]、陈朝宗[11]从人才管理及培养的角度分析了智库人才的结构和培养方法；熊励等[12]、谭锐等[13]、田山俊[14]从多元化资金来源的角度分析智库建设的路径；曹曼曼等[15]分析大数据创新服务平台在智库提供科技决策服务中所起到的作用；文少保[16]阐明了政府向智库购买决策咨询服务的途径和问题。由此可见，国内外关于新型智库和科技智库研究成果较为丰富，但鲜有针对科技决策智库的研究，从政府功能的视角研究如何建设智库也不够系统和完善。本文基于政府功能定位的视角，构建“制度供给”“资金支持”“人才队伍建设”“活动平台搭建”“需求带动”五位一体的分析框架，研究近年来我国政府支持科技决策智库建设情况，并提出若干对策建议。
2研究框架
在科技决策智库建设过程中，政府发挥着举足轻重的作用，在智库的建设、运行和成果推广上都有着无可替代的功能，在一定程度上决定了科技决策智库的高度和水平。因此，要准确定位政府角色，推进科技决策智库的跨越式发展。从供给上看，政府能为科技决策智库提供完善的制度、优秀的人才、充足的资金、高端的平台，从需求上看，政府需要科技决策智库贡献前瞻性、引领性的智力决策服务。下面从政府的五项功能“制度保障”“资金支持”“人才队伍建设”“活动平台搭建”“需求带动”展开讨论。
2.1 制度保障
制度供给是科技决策智库建设的先决条件。习近平总书记强调建设一批国家亟需、特色鲜明、制度创新、引领发展的高端智库。制度是资源统筹分配和活动模式的有效约束，是科技决策智库建设中的重要变量，制度创新是科技决策智库健康发展的前提，完善的智库制度创新机制才能保证智库的有效运行和快速发展。科技决策智库建设，要抓住制度创新这个“牛鼻子”，充分发挥政府作为科技决策智库建设制度供给者的作用。通过分析近年来出台相关政策整体情况和内容的科学完整性，剖析我国政府关于科技决策智库建设制度情况。
2.2 资金支持
需求带动是科技决策智库建设的基本保障。智库的建设与发展离不开政府的扶持，同样政府对高水平科技战略与政策研究成果有强烈的需求，是科技决策智库智力成果的倾销对象。国际形势复杂多变，国内改革发展矛盾突出，政府对科技决策的需求也更大。政府购买决策咨询服务等制度有效刺激了决策服务的需求，为科技决策智库成果推广提供了一定的保障。
2.3 人才队伍建设
我国政府在科技决策智库活动平台建设方面还存在一些不足。政府与智库之间的交流平台不完善，缺乏一定的交流对接机制，导致供需错配，另外智库向党委政府建言建设的渠道不畅，智力成果无法精准被采用和反馈。对外交流平台不够高端，国际性的高水平智库论坛建设还相对落后，国际化活动参与度不高。总体来说我国高端智库每年举办了不少国际会议，但即使对于25家国家高端智库而言，但举办的真正能产生广泛国际影响力的国际会议寥寥无几。目前国内智库的生态圈仍然相对封闭，自说自话的现象较为明显。
2.4 活动平台搭建
我国政府坚持引进来与走出去相结合，吸纳海外智库专家等优秀人才，在住房、医疗、子女教育、亲属就业等方面实施一系列优惠政策，积极引进高端智库人才，特别是在国内和国际有一定影响力的智库领军人才，引进国内外知名智库，成建制、团队化引进各层次智库人才。政府不断推动党政机关与智库之间人才有序流动，推荐智库专家到党政部门挂职任职，深化智库人才岗位聘用、职称评定等人事管理制度改革。人才的培养是科技决策智库建设中不可或缺的重要环节，近年来，政府层面已有较多的官员培训项目，例如与哈佛大学肯尼迪政府学院、新加坡国立大学李光耀公共政策学院等的合作，同时国内许多著名高校在公共管理等领域也纷纷开设专业培训课程，但智库层面的人才培养体系还未建立，对于青年人才的培养远远不够。
2.5 需求带动
稳定的资金保障是科技决策智库建设的核心要素。充足的资金是智库赖以生存和发展的物质基础，是智库组织开展活动的动力。资金问题对于智库的稳定发展至关重要，经费充足与否将直接影响智库调查研究活动的开展和设施建设。充足的资金保障能够进一步刺激智库产出高质量的科技决策和服务成果，对于科技决策智库来说，经费来源主要依靠政府，更是如此。政府为科技决策智库提供资金支持主要有两种方式：财政拨款和税收优惠。其中财政拨款包括稳定支持经费和竞争性经费，税收优惠包括智库收入和为智库捐款的企业及个人税收减免。
2.6 各角色的内在联系
制度供给是科技决策智库建设的先决条件，为资金支持、人才队伍建设、平台搭建和需求带动提供有效的规范保障。资金支持是科技决策智库建设的核心要素，是人才队伍建设、平台搭建和需求带动的重要推力。人才队伍建设是科技决策智库建设的重要基础，是制度供给、资金支持的重要对象。活动平台搭建是科技决策智库建设的关键支撑，是资金支持和人才队伍建设的重要载体。需求带动是科技决策智库建设的基本保障，是智库建设的根本目的(如图1所示)。
在社会科学持续发展下，剖宫产术随之呈现不断增加的趋势，因此，某种程度上来讲，前置胎盘并发胎盘植入发病率显著提升，最终造成患者分娩阶段很难进行胎盘剥离，甚至发生产生大出血，是产科比较严重并发症。在对胎盘植入的诱发因素进行分析发现，其主要包括以下几点：第一，刮宫史、剖宫产导致子宫内膜的损伤，最终造成妊娠脱膜发育受到不利影响。第二，胎盘附着异常，例如：胎盘附在子宫下端与宫颈处，由于此阶段子宫内膜较薄，绒毛比较容易在宫壁肌层内，最终造成前置胎盘并发胎盘植入。根据绒毛植入深度，通常将其分为三种，即植入胎盘与穿透胎盘、愈着性胎盘，不管哪种类型均会对产妇、胎儿造成伤害[4]。
（4）可变贸易成本 （ln dist）对中国机械运输设备出口的扩展边际和数量边际产生负影响，对价格边际产生正影响，实证结果与施炳展 （2012）［21］的结论一致：随着贸易成本的增加，贸易产品种类和数量会减少，但是产品价格会提升。
第三次整理是1957年。主持这次整理工作的就是前面提及的云南省文联主席（此前也担任教育厅长）的徐嘉瑞，具体执行由姚安县文教科长陈继平和县文化馆的郭开云负责。
图 1政府在科技决策智库建设中的功能定位
3我国科技决策智库建设分析——基于政府功能定位的视角
3.1 “制度保障”的角度分析
中央在一系列科技创新纲领性政策《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《深化科技体制改革实施方案》《“十三五”国家科技创新规划》《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》均提出智库建设的重要性和改革的迫切性。自2014年智库建设纲领性政策《关于加强中国特色新型智库建设的意见》出台以后，一系列智库建设相关政策紧锣密鼓地出台，如2017年《关于社会智库健康发展的若干意见》提出要扩大社会智库的规模，提高其研究质量，提高其影响力和国际知名度。配套政策也相继实施，如2015年11月，中宣部印发《国家高端智库建设试点工作方案》，选取了25家智库作为首批国家高端智库建设试点单位，《国家高端智库管理办法(试行)》《国家高端智库专项经费管理办法(试行)》部门配套相继出台，作为高端智库运行管理和专项经费管理的基本规范，为试点工作搭建了初步的制度框架。上海、江苏、重庆、四川等地方政府也积极落实中央政策，出台符合地方特色的加强新型智库建设的政策。2017年2月审议通过了《国家科技决策咨询制度建设方案》，强调建设国家科技决策咨询制度(如表2所示)。
表 2我国关于智库建设相关政策
表2(续)
近年来，政府不断加大科技决策智库建设资金投入力度。研究制定和落实支持智库发展的财政、税收和金融政策，探索建立多元化、多渠道、多层次的投入体系。中国科学技术协会坚持财政投入和市场争取资源相结合的机制，积极探索PPP模式，鼓励各方资源共同参与支持科技决策智库发展，把资源集中到科技决策智库建设上来。科技决策智库多为体制内智库，经费主要来源主要是政府，以国务院发展研究中心(DRC)为例，DRC是一个典型的科技决策智库，是国务院直属事业单位，DRC收入包括财政拨款收入、事业收入和其他收入，其中财政拨款收入是中央财政拨付的资金。2018年DRC预计总收入预算1.75亿元(除去上年结转)，其中财政拨款收入：事业收入：其他收入为53.8:45.7:0.5。近年来，政府鼓励公益捐赠，积极推动社会组织和个人资助智库建设，为智库收入免税并为智库捐款的企业和个人税收减免。如中国人民大学国家发展与战略研究院设立的“高端智库研究基金”，就是由多家企业共同出资建立的，部分智库基金的捐赠规模达到了1亿元以上。近年成立的中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学重阳金融研究院等，智库基金捐赠额均相当可观，有力支撑了智库的运营与发展(如图2所示)。
3.2 “资金支持”的角度分析
当前，我国在科技决策智库建设中出台了一系列规章制度，但仍存在一些问题。操作性强的实施办法和操作细则较缺乏，《关于加强中国特色新型智库建设的意见》指导新型智库建设的思路和方向，具体各部门要如何支持、管理体制如何改革、智库该如何建设，缺乏明确的配套政策进行支撑。缺少成熟的市场竞争机制，政府购买思想产品及服务的公开招标活动，没有完全采用市场化的竞争参与机制，导致智库发展动力不足。科技决策咨询制度依旧不健全，决策咨询过程和结果并没有形成完善的记录和档案管理，导致缺乏责任追究机制，部分决策咨询工作走过场，智库或智库成员成为决策者的附庸和利益代言，减弱智库决策咨询参与的实际效果。
图 2 2018年国务院发展研究中心收入预算分布
我国科技决策智库绝大多数资金依赖政府补助，然而政府的资助毕竟是有限的，尤其是对于社会智库，财政补助更是不足。捐赠收入由于少有附加条件，有利于保持研究的独立性，是智库融资的理想渠道，然而在我国企业、个人、基金会的捐赠比重极低，远远不能支撑智库的建设与运营管理，而美国主流智库卡托、战略与国际研究中心捐赠收入几乎就是全年总收入，布鲁金斯和胡佛研究所捐赠收入也达到30%以上。
相同内容的问卷，笔答和口答又有何差异？Rintell和Mitchell(1989)对开放式角色扮演收集的语料和开放式DCT收集的语料进行了对比研究，研究结果显示，除了学习者的口答语料显著长于笔答语料以外，其他方面都非常相似。另外，在一些情景中，母语者和学习者的笔答均比口答更为直接，说明被试在面对面的口头交际中更多地受到了面子和礼貌等因素的制约。
3.3 “人才队伍建设”的角度分析
平台搭建是科技决策智库建设的关键支撑。要建设一流科技决策智库，必须注重国际化建设，加强国际交流和合作，而科技决策智库的活动平台建设是智库成果运用、扩大知名度和影响力的重要手段，没有合适的活动平台，再好的成果也难以被推广应用，再顶级的智库也难以在国际上立足。政府能够发挥巨大的资源统筹能力搭建平台，助推科技决策智库在国际上取得一席之地。
我国“旋转门”机制还十分不完善。由于我国现行体制机制限制，智库专家难以进入政府部门，仅有少部分党政智库人才到政府部门任职，社会智库人才流动则大大受阻，另外离任官员对智库地位认识不足，大多不以智库为第一选择，政府和智库间尚无法实现真正的人才双向流转。人才是科技决策智库建设中的核心力量，人才在政府和智库之间流动受阻，直接影响智库的科技决策服务成果[17]。我国对智库人才的培养体系也不够健全，智库人才的跨国互动以出访为主，智库人员通过海外进修进行学习，而且出访交流受到一定的限制，缺乏长期规划[18]。
对承包人制定的施工方案内容和完整度进行考核；技术方案要求严格执行专家组汇商、领导审批的流程，对是否执行审批流程情况进行考核；对承包人交底流程及监控力度进行考核；对重点环节的验收制度进行考核；对井队进行特殊环节作业的负责人进行考核。
3.4 “活动平台建设”的角度分析
政府不断加强科技决策智库对外传播能力和话语体系建设，提升智库的国际竞争力和国际影响力。建立与智库交流合作机制，积极参与国际智库平台对话，简化智库外事活动等审批程序。建设国际影响力的高端智库，举办具有国际影响力的会议是重要途径之一，近年来，我国不断推进高水平的科技决策智库走出去，扩大在国际上的影响力，也举办了一系列具有国际影响力的智库会议。如中国科学技术交流中心成功举办2017年度“二十国集团智库会议(T20)创新研讨会”，18个G20成员和9个其他成员国，以及联合国大学和世界知识产权组织共100余名专家学者出席了此次研讨会，为G20提供了相应的创新政策储备。另外，由中国国际经济交流中心主办的第五届全球智库峰会也于2017年5月在北京召开。2017年9，由拉丁美洲开发银行、美洲国家组织和美洲国家对话组织共同举办的第21届国际年会在华盛顿召开，全球化智库(CCG)作为唯一受邀参加的中国智库与各国政要及智库学者展开对话与思想碰撞。
川原始终只承认薮内一人是他的“老师”，对于在论文发表、书籍出版方面给过他种种关照(推荐)，甚至是亲手帮他修改文稿的山田庆儿，却谓：我可以尊敬地称他为“先生”并由衷地感谢他，但他不是我的“老师”.
（13）Ties That Bind:Policiesto Promote(Good)Patent Pools译文：论促进有益专利联营的政策。
人才队伍建设是科技决策智库建设的重要基础。“要牢固确立人才引领发展的战略地位，全面聚集人才，着力夯实创新发展人才基础”。人才是第一资源，科技决策智库的核心竞争力在人才，必须把人才队伍作为建设重点，坚持培养和使用相结合，打造一支素质优良、结构合理的专业化智库人才团队。科技人员在政府和科技决策智库之间流动是培养人才的有效手段，还能促进为政府提供更精准的决策咨询服务。
3.5 “需求带动”的角度分析
《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出“凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等，均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录”“中央和国家机关所属政策研究机构要围绕中心任务和重点工作，定期发布决策需求信息，通过项目招标、政府采购、直接委托、课题合作等方式，引导相关智库开展政策研究、决策评估、政策解读等工作。” 政府采购、项目招标等方式为智库决策服务提供了多元化的渠道和途径。《国家科技决策咨询制度建设方案》审议通过，标志着我国科技决策咨询制度建设进入了新阶段，对科技决策服务提出更多和更高的需求。科技决策智库越来越成为国家创新治理能力现代化的重要依托，在国家重大战略制定和实施上起了关键作用。如在雄安新区的规划建设中，政府向中科院取智，在雄安新区前期论证过程中，中科院系统调研分析了国内外有关情况，就雄安新区的战略定位和发展模式等进行了深入研究，产出了一系列研究报告，提出了针对性的有效建议，为雄安新区谋划建设贡献了一份力量。
由于科技决策咨询制度建设处于起步阶段，加上地方政府政策执行力不够，在重大科技战略和政策的规划中仍然主观臆断而不是群策群力。目前我国在扩大智库成果需求上出台相关政策，但落实情况不好，我国科技决策智库多为官方智库，主要职责就是为政府提供科技决策服务，政府多采用直接委托的方式进行决策咨询研究。由于尚未建立完善的智库成果评估体系，智库成果的价值不易衡量，因此在实际操作上不适用。我国部分科技决策智库缺乏对前瞻性的长期研究，智库成果薄弱也是导致决策咨询服务需求不够的重要原因之一。另外，政府获取决策咨询服务的形式过于单一。尽管政策上鼓励通过项目招标、政府采购、直接委托、课题合作引导科技决策智库开展研究，但考虑到政府与智库联系的紧密程度，高校智库和社会智库很难参与政府的决策需求信息。
4总结及建议
总体而言，近年来我国科技决策智库量质并举，在探索中不断完善，取得了丰硕的成果，为我国科技事业发展贡献了巨大的力量。政府统筹全局，协调局部，为科技决策智库建设提供坚实的制度保障、稳定的经费支持、优秀的人才队伍、高水平的活动平台、充足的决策咨询需求。制度体系不断完善，《深化科技体制改革实施方案》《关于加强中国特色新型智库建设的意见》《国家科技决策咨询制度建设方案》等从多个层面阐明了科技决策智库建设的方向，智库建设更加有章可循。智库建设所需的人、资金、平台也愈加完备，人才培养体系更加健全，多元化资金保障取得初步进展，国际交流平台更加坚实，政府与智库的交流渠道更加畅通。政府购买决策咨询服务等需求带动更加明显。尽管如此，政府在支持科技决策智库建设上仍存在一些问题。如配套政策不够完善，资金支持力度有待加强，而科技决策咨询制度尚未健全。建设高水平的科技决策智库仍然任重道远，建议政府重点做好以下工作：
一是着力完善供给侧制度体系。制定和完善科技决策智库建设有关法律法规，加强配套政策出台，进一步加大政策落实力度，逐步建立完善的智库管理制度体系以及多元化的外部监督机制[19]。同时构建以成果评价为中心、适当考虑智库多样性的评估机制，以创新、质量和贡献为导向激励高水平智库成果产出，保障科技决策智库多元化、高端化发展。
二是建立可持续的资金保障机制。进一步加大财政投入，确保科技决策智库财政拨款悉数下达，在财政年度预算中划拨科技决策咨询服务的费用，为科技决策智库提供稳定持续的财政支持。大力落实科技决策智库税收优惠政策，适度减少智库收入税收，对社会捐赠智库建设进行税收减免，同时完善基金会捐助机制，科学运作管理基金，畅通社会组织及个人捐助智库的通道。
三是加快智库人才队伍建设。建立具有中国特色的“旋转门”机制，定期选派智库专家学者到各级政府挂职锻炼，政府部门也可派遣政府公务员以短期挂职或兼职形式进入新型智库进行交流，有效解决当前科技决策智库与政府合作等问题。加快人才体制机制改革，建立并完善有关智库专业人才流动转化、职业发展、福利待遇等方面的一套制度体系，着力破解智库人才体系建设存在的难题，同时加强智库人才培养管理，放宽人才海内外考察和调研的条件，鼓励智库年轻人到高校、研究机构跨学科学习。
四是搭建高水平智库交流平台。结合国家发展的战略决策，围绕全球治理重大问题，搭建新的智库活动平台，为科技决策库提供宽广的国际舞台，为世界贡献中国智慧。畅通政府与智库沟通平台，建立完善的交流对接机制，完善决策部门的决策需求信息发布机制、重要任务委托机制等，以保证智库能够适时掌握决策需求，并按照决策需求进行研究。
五是加大决策咨询服务需求力度。加快科技决策咨询制度建设，不断健全统筹协调机制，转变政府决策观念，由被动接受决策咨询到积极主动寻求科技决策智库参与，真正发挥科技决策智库作用。完善政府购买决策咨询服务等制度，明确科技决策咨询服务组织准入条件，支持各类型科技决策智库参与市场化竞争，建立完善的购买流程和开放的科技决策咨询服务购买市场机制。
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Analysis of Construction of Science and Technology Decision Making Think Tanks in China :Based on Perspective of Government Function Orientation
Kang Jie, Yuan Yong, Wang Zidan
(Guangdong Science and Technology Innovation Monitoring and Research Center,Guangzhou 510033, China)
Abstract :Based on the government functions in the construction of scientific and technological decision-making think tanks, the analysis framework of system supply, capital support, talent team building, building of active platform and demand-driven are constructed. The paper analyzes the situation of the government supporting in the construction of science and technology decision making think tanks in recent years, and puts forward some countermeasures and suggestions.
Key words :science and technology decision-making think tank; function orientation; countermeasures and suggestions
收稿日期： 2018-06-25，修回日期： 2018-09-13
基金项目： 广东省软科学研究基地项目“广东省创新监测与国际对标研究智库建设”(2017B070703002)
doi： 10.3969/j.issn.1000-7695.2019.08.005
中图分类号： F204
文献标志码： A
文章编号： 1000-7695( 2019) 08-0026-06
作者简介： 康捷(1993—)，男，湖北荆州人，研究实习员，主要研究方向为科技创新政策、创新监测研究；袁永(1983—)，男，河南商丘人，所长，副研究员，主要研究方向为科技战略与政策、科技创新监测研究；王子丹(1991—)，女，福建南靖人，研究实习员，主要研究方向为科技创新监测、创新战略与创新政策。
标签：科技决策智库论文; 功能定位论文; 对策建议论文; 广东省科技创新监测研究中心论文;