社区治理、社会工作与社会矛盾的化解
——专访原清华大学社会工作研究中心主任陈社英教授
徐屹帆（本刊特约记者）
中共十八届三中全会提出“加快形成科学有效的社会治理体制”，首次将社会治理及其创新置于国家发展战略的高度，是中国社会建设理论与实践的重大发展。2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上强调，要深入推进社区治理创新，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局。究竟什么是社会治理？社区治理又为何特别重要？社区治理与社会工作有什么关系？社会工作对于社会矛盾的化解和公共政策的研究与实践有何积极作用？为此，我们专访了原清华大学社会工作研究中心主任、清华两岸社会工作研究中心创始主任、社会治理与发展研究院社会健康管理研究中心学术委员会首任主席陈社英教授。
管理与治理的区别
《领导文萃》： 2013年11月党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次正式提出了社会治理的概念，并把加快形成科学有效的社会治理体制置于国家发展战略的高度。但究竟什么是社会治理，与以往所说的社会管理到底有什么区别，并不是所有人都很清楚。对此，请您解释一下好吗？
陈社英： 其实管理和治理本来并没有太大区别。但自20世纪90年代以来，随着全球化的迅猛进展，治理一词在西方学界被赋予新的含义，形成了一股对传统或狭隘做法“离经叛道”的新管理理念，甚至被称之为“无政府（统管）的治理”。这一新理念出炉便得到迅速传播，从政治学、公共事务到社会经济研究各个领域，从英语世界到欧洲其他语言国家，在各种语境中大行其道，甚至成为一种“时尚”，包括联合国机构官方文件都不厌其烦频繁使用。联合国还成立一个“全球治理委员会”，并出版了一份名为《全球治理》的杂志，对治理理念的形成完善和在国际上的传播(尤其在公共管理的各个领域)，起到了重要的推动作用。很多学者做了大量开拓性工作，例如治理理论主要创始人之一的世界政治与国际关系学家JamesN.Rosenau，在全球化的研究中对治理的概念作了重新界定，将其与传统的政府统治、管辖或管理区别开来。这一区别关键在于，新的理念认为权威有各种范围而非政府独享，即可以有正式的和非正式的形式，因此治理是一个可分为两部分的系统。例如，各国政府及国际体系长期主宰着公共事务，但伴随而来且越来越明显的是另一多中心系统，由多种其他集体获得许多不同范围的权威，既有合作又有竞争，且持续不断地与以政府为中心的系统互动。就全球治理这一主题来说，Rosenau认定有各种不同的参与者，包括：各级政府、跨国公司、国际政府组织(IGOs)、非政府组织(NGOs)、跨国非牟利组织，或非正式联结而成的协会或运动、市场，买卖双方、生产者与消费者之间平等交换。除此之外，还有正式组织以外的精英群体或公众人物。以上各种参与者在与日俱增地分享权威，可形成不同的治理形态。以往最为人熟知的管理模式是政府自上而下的管辖活动；而最有新意且与自上而下模式最不同的是被称为“莫比乌斯网”式治理。这一模式以政府正式组织和非正式群体结构相结合为基础，包含多方向垂直与水平参与过程。该模式构成一个混合式结构，其中治理的动力学机制错综复杂层次交叠，形成一个独特的网状过程，如同著名的莫比乌斯环一样，既无起点又不在任何层面或时刻形成最高峰。
一位中国游客携其父母一同前往欧洲旅游，却在瑞典经历了“凌晨被扔进坟场”的遭遇。是瑞典警方暴力执法、旅店服务粗暴，还是走出国门的当事人撒泼碰瓷，蛮不讲理，在舆论场上，上述两种意见者谁也说服不了对方。
在中国特色社会主义理论与实践中，社会治理可以说是政府、企事业单位、社会组织、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。新中国成立以来，政府的强大作为有目共睹，但党的十八届三中全会把加快形成科学有效的社会治理体制置于国家发展战略的高度，更令人刮目相看。这一重大决定，顺应世界历史发展潮流，将历来由政府主导甚至包办的社会管理放手发动社会各界参与，有利于精简政府机构、控制行政开支、提高管理效能。百花齐放，社会多元主体合作共治而非由政府独揽或独自承担，是与过去公共管理模式的最大区别。这里要指出，“社会治理”并不能简单理解为“治理社会”，因为忽略或不理解理念、方法、策略、手段和制度等多个层面的深刻变革，而只强调打击刑事犯罪、整顿社会治安等问题或任务，有可能偷换概念而把“治”变成过去的“管”甚至导致“过度治理”。例如，如果在领导工作中对社会组织参与公共管理乃至政策制定（即不仅仅是直接提供服务）不信任、不依靠而一味防范和限制，就会在实际上与社会治理的理念和党的十八届三中全会的精神背道而驰。
深入推进社区治理创新
社区在今天仍有其独特的价值。首先，“社区研究”是社会研究的一个重要途径，而社区组织、社区发展等是社会工作的基本方法途径之一。从这个（方法）角度来说，社区乃是社会人类学、社会工作及其他相关学科体系内容的综合而又具体的载体工具。社区在此意义上，被当作一个多元主体互动博弈的特殊社会场域和理解其他理论问题的“透镜”，亦是实现助人自助和改造社会的“施工场所”。另一方面，作为社会存在的一种单位和分类依据（亦即本体论意义上的“社区”），是客观研究对象——“社会”的具体缩影。可以说社区是一个小社会，而一个大的社会就是由千千万万、多种多样的社区所组成的。无论传统或是当代的社区研究，在部落村镇或小区街道层面进行得都比较多，这种研究除了注重社会关系及互动之外，还强调将有限地域作为社区的另一基本要素。不管定义有多少种，如果把社区看作是聚居在一定地域范围内人们社会生活的共同体，它就是由人们之间的共同（社会）关系（包括组织机构等）和社会心理互动（包括认同/团结/归属感）所构成的。倘若滕尼斯当年的奠基之作仍有教益的话，这种（传统）“社区”社会关系与（现代）“社会”的社会关系相比，强调的仍是其原生、初级、亲密、非正式等特点。虽然在当今社会尤其是城市化环境中这些已经并不常见，但现代都市人的怀旧仿古心态以及各种“寻根”“护根”的努力，成为各国社会政策强调“社区”的社会心理基础（理论上也有与早期社区失落/衰落论相对立的社区继存论依据）。而“乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持”等中华传统家庭及睦邻文化，则是社区这一舶来品得以在中国生根开花的土壤。中国人的故土乡情观念，是维系社区归属感的文化纽带。其中，家庭是最基本的社区单元。家庭与家居不一样，不一定受地域所限，所以，传统邻里的作用也常常被强调，即所谓“远亲不如近邻”。不过，除了某种象征意义之外，关于传统地方社会的结构、功能、性质等的种种假设，已在现代和后现代社会中受到极大动摇。因此，国外像“社区照顾”这样的政策主张，常常是冠冕堂皇出台，最后却陷入进退两难的困境。另一方面，一些新的非地缘、非地方性社区类型的涌现，包括网友、群友所构成的各种社区，则为社会政策的理论与实践提出了新的研究课题。
新中国社区事业70年的发展，尤其是“文革”结束后社区研究和社区工作随着社会学的恢复和社会工作专业重建而兴起，以及社区服务、社区建设和社区营造的蓬勃开展，已经积累了相当丰富的经验，并具有鲜明的中国特色。因此，上面这些对于社区工作的国际流行“教科书”式解释，不一定完全切合国内当前的实际。但是，至少表明了社区工作与社区治理的密切关系；同时，社会工作专业的其他方法也可有助于基层社区和更微观层面的社会治理。这些对于建立科学有效的基层治理机制、预防和化解各种各样的社会矛盾都具有根本性或关键性的意义。
图7为在相同的运动加速度情况下,应用本文提出的基于加速度分离算法的改进卡尔曼滤波进行姿态解算的姿态误差曲线。
最初，德国社会学家滕尼斯关注的是类似于初级群体的社会关系类型，中国早期社会人类学家们则通过“社区”的概念对传统地域/乡村社会进行研究。跟“社区”相对的是“社会”。与人们共同生活的初级、乡土关系类型不同，后者被认为是工业化城市化的产物。但随着现代化和城市化的发展，二者之间的概念差异日渐缩小甚至消失，社区的用法已不再主要限于乡土社会了，如现在常见的“都市社区”甚至“网络社区”等；社区概念在中国大陆的重新启用，也是与20世纪80年代中后期城市社区服务的推行连在一起的，这与20世纪30年代的乡村建设运动形成鲜明对比。
矿用超声波物位传感器设计要求：(1)硬件物理结构电路设计。(2)软件编写以及流程程序的编辑、运行。(3)仿真调试完成的硬件电路，软、硬件联调联试实现既定功能。
在这样的背景下，中国社会治理进入到新的阶段，这个阶段在很大意义上是要将重点落实在社区治理上。社区治理为何特别重要？对这一问题的深入理解，需要首先弄清楚究竟什么是社区，以及它在人们社会生活中的作用，这又与社会学人类学的社区研究和社会工作的社区组织等方法途径及其演变分不开。
《领导文萃》： 党的十九大报告明确提出形成现代社会治理格局，标志着中国社会治理进入到新的阶段。2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上强调，要深入推进社区治理创新。那么，如何理解社区这个概念，在中国，社区是怎样一种演变?以及它在人们社会生活中发挥怎样一种作用？
《领导文萃》： 社区治理为何特别重要？具体来说，对于中国来讲，社区跟“构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局”有何关系？
《领导文萃》： 前面从管理谈到了治理，又从社会治理谈到了社区治理，借此继续我们的访谈议题，社会工作是什么?社会工作与社区治理的关系又是怎样的呢？
陈社英： 社会工作是一门助人专业。社会工作者在各级政府、非政府组织和企事业单位中从事相关职业，开展专业实务，对于促进政府、企事业单位、社会组织、社区以及个人等多种主体平等合作、对话、协商、沟通能发挥重要作用，有助于打造共建共治共享的社会治理格局、最终实现公共利益最大化。
从国际上来看，现代地方社会或地缘社区在社会政策及其实践中得到重视，最悠久、强调最多的莫过于起源于英国、流行于世界的社区照顾。起初，社区照顾是针对精神病人机构照顾中发现的种种问题，以及社会、医学进步所带来的新的治疗与照顾方式，所采取的一个去机构化的重大举措。后来也成为社会养老的一个中心议题，更把社区照顾推到了社会政策研究与辩论的中心，且长达数十年之久。最开始，西方福利国家处于上升时期的20世纪50年代，社区照顾与机构照顾从政府责任的角度来说，并无本质区别，都是重在提供社会服务，即社会供养，只不过一个是在机构里，另一个是在社区里。到了20世纪70年代，西方世界遭遇二战后最严重的经济不景气，其一路顺风的社会政策不得不开始刹车、转弯甚至开起了倒车。遇到麻烦或处于危机中的福利国家，开始打起了“社区”的主意，即原本是在社区中提供的正式照顾（主要是政府责任，也包括专业服务），慢慢变味走样，从强调政府等正式组织提供的“社会”服务到强调由家庭、邻里、朋友等非正式网络提供的“社区”照顾。这在社会工作者和社会福利学者中引起了强烈的争论，要求国家正视“社区”本身需求。争论导致了由政府、志愿服务组织、家庭等各方面分享责任的所谓“混合式经济”，或福利多元主义。西方进入一个后福利国家时代，而社区照顾也就在这种争论不休、时而妥协的状态中度过了几十年。
在中国，社区事业的发展演变为“构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系”提供了一个独特历史背景。新中国成立后，社区作为学术概念，随社会学社会工作等学科专业一道退出社会生活近三十年之久，但具有中国特色的“基层政权建设”却取得了非凡的成就。1980年代初恢复社会学及社区研究后，伴随社会工作专业的重建，社区服务在大中城市也轰轰烈烈开展起来。这得益于民政部门的大力推动，也有其深刻的社会历史背景。这一背景与西方社区照顾的起源有根本的不同，与机构照顾和去机构化并无关系，而是改革开放的产物。中国的经济改革首先从打破“大锅饭”和“铁饭碗”开始，因此在某种意义上也是社会保障改革。但是，与西方福利改革的取向相反，中国改革开放之初讲求效率优先，造成大批冗余员工下岗。不仅如此，过去“企业办社会”的沉重包袱也被解除，其中包括重要社会福利功能如退休金、住房、医疗、教育等。谁来接手工作单位甩掉的这些社会包袱呢？社会福利社会办，这是当时明确的改革思路。但是“社会”在哪里？中国政府刚刚经历了“拨乱反正”，从“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”，实现了“经济国家”总体公共政策，无论在结构、功能还是在指导思想上，都不是一个福利国家。而所谓“配套改革”，即要建立一个新的社会保障福利体系，还有一条漫长的道路要走。正是在这种情况下，出现了与西方类似的福利多元化主张。社区和社区服务在中国应运而生，被寄予很大期望，尤其是在承担社会养老方面。可以说，社区成为社会服务的主要承载体，别无选择。当时，市场化和专业化的社会服务尚未出现。另一方面，中国的基层社区与国外的相比，也具有独特的潜能。首先通过基层政权建设工作，民政部门在社区管理上下了很大功夫，由区政府下设街道办事处及派出所、居民委员会和居民小组等组织形式，形成了世界上少见的严密社区组织结构。经济上，在“以经济建设为中心”的新方针指引下，原有集体经济以及新出现的各种经济实体，形成了中国特色的社区经济支柱和社区发展的重要引擎。不过，新中国成立以后形成的所谓“条块”关系问题，使得各种单位的“条条”系统极大地影响到社区这个“块块”的吸引力和凝聚力。
20世纪80年代中后期在全国大中城市大力倡导开展社区服务，是民政部门争取社会力量参与兴办社会事业、推进城市社会福利工作改革的一个创举。引人关注的是，1991年又提出“社区建设”，2000年开始在全国城市推进。有外国学者评论，这一新目标重点在“构建领导核心”和“实现公共服务均等化”，对农村来说“是推进新型城镇化过程中实现‘就地城镇化’的最佳选择”。老龄化社会提前到来，社区服务需求急剧增长，被认定为主要原因。不过，就像西方的社区照顾研究一样，也有不同的声音。如有香港学者认为，这个社区政策转型，实际上也可能代表着从社区服务到社区控制功能再生的一个新取向。随着社会治理课题应运而生的社区治理，也面临同样的问题。正如前面所指出，关键在于对“治理”的理解。同时还要考虑现在街道居委经济职能被“剥离”，以及社区建制乃至网格化互助站等新的制度安排。社会矛盾社会问题千千万万层出不穷，但归根结底不忘初心，“服务”与“参与”才是社区治理的精髓所在，这是由“以人民为中心”及“服务型政府”的新总体公共政策取向所决定的。而改革开放以来中国社区事业由社区服务起步发展迄今的经验教训，对于构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系、打造共建共治共享的社会治理格局极有帮助。
随着人们对畜产品质量要求和需求量的日渐提高，畜牧养殖业从业者开始提高对动物疫病监测工作的重视程度，并且监测质量在逐渐提高。进行动物疫病监测在动物疫病防治控制中的作用的全面探索，实现动物疫病监测工作开展的科学性的有效提升，进一步推动我国动物疫病防治工作的顺利开展，使我国的畜牧养殖业的整体发展获得更加广阔的发展空间和更加理想的发展前景。
社会工作与基层社会矛盾的化解
陈社英： 社区对于社会治理的重要性，源于聚居在小范围地域上人与人、家庭与家庭之间的比较原始、自然、密切的社会关系互动以及社会心理上的认同、团结和归属感。这些代表着“基层”或“草根”的特点，被认为有助于提高社会服务满足人们社会需求的质量和效能。故在社会政策发展史上，地缘社区长期占据了一个重要的甚至常常是中心的地位。
进入临产期，产妇宫口开2 cm后入产房，实施家属陪伴和助产士导乐陪伴分娩。第一产程观察产妇生命体征、产程进展情况，给予产妇舒适护理及心理护理；第二产程助产士指导产妇正确使用腹压，接产时评估产妇会阴状况，必要时行会阴切开术；第三产程，胎儿娩出后，清理呼吸道、处理脐带、行早接触、早吸吮；胎盘剥离后协助产妇将胎盘娩出，检查胎盘、胎膜状况，检查产妇软产道裂伤情况，若有裂伤按解剖位置缝合；产后2 h在分娩室观察产妇生命体征、宫底高度、膀胱充盈度及阴道流血量等。
具体落实到社区治理，则更是社会工作的专长。社会工作的主要方法途径，包括个案工作、小组工作、社区工作、社会政策与行政等。传统的社区工作方法叫做社区组织，后来又包括了社区发展和社区建设（社区营造），三者各有不同。社区组织注重社区参与，社区建设/营造注重社区领导，社区发展注重专业应用。对于社区公共利益的看法，社区组织的观念是认为其中有冲突，而社区建设/营造强调共享，社区发展则考虑其奇特性。关于权力，社区组织通过议程设置来展现，社区建设/营造则诉诸于较为技术性的议程规划，而社区发展奉行多元主义(以让不同群体有益地和平共处)。其所依靠的社会资本之属性，社区组织偏向于政治性，社区建设/营造主要靠机构内部，而社区发展是依靠协作。就公民参与的性质来说，社区组织偏向于政治行动，而对社区建设/营造来说重要的是“敬业公民”，社区发展则注重政策制定。
陈社英： 我在贵刊2018年对我的访谈中从总体公共政策（GPP）比较和演变的理论这一层面，讨论了党的十九大宣布中国社会主要矛盾已经转化的划时代意义。其实以往每个五年计划中都会提到“平衡”，但唯有这次GPP层面的战略性转变，才特别明确指出“不平衡”问题并将其提升为社会主要矛盾的两大方面之一。对于发展战略的指导意义是：一是强调求“平衡”，就不能再奉行“GDP主义”，“经济国家”已在退出历史舞台；二是求“充分”，就仍要坚持以经济建设为基础，而不能照搬“福利国家”公共政策模式，即便将来中国社会福利在某些方面可能会超过后者。在这个历史与比较研究意义上，认为中国大陆已进入一个“后经济国家”新时期，应该是最合适的理论解释，既不会回到经济国家，也不会变成GPP意义上的福利国家。经济从特殊矫枉过正时期的“GDP中心”转变为更加符合马克思主义原理的更具有可持续性的“基础”，“社会”从靠边站回到党和国家为人民谋福利、建设社会主义美好社会的“宗旨”地位。这种历史的、国际的和理论的认识，有助于深刻理解十九大报告进一步明确提出形成现代社会治理格局的重大战略意义。
《领导文萃》： 社会工作对于社会矛盾的化解和公共政策的研究与实践有何积极作用？社会工作专业方法及其应用途径主要有哪些？
陈社英： 处理社会矛盾的最好办法是预防。我在前面提到，社会/社区治理不能与治理社会/社区画等号。因为任何一项治理任务都可能用不同的方式方法，而社会治理创新与传统社会管理的根本区别就在于此。作为国内的一种创新（或国际上对传统管理模式的“离经叛道”），社会治理注重政府、企事业单位、社会组织、社区以及个人等多种主体的平等合作（共治），以实现公共利益最大化。这种多元主体参与并进行平等对话、协商、沟通和合作本身，就是从传统的政府统管模式转变到社会治理创新模式，从根本上有利于社会矛盾的预防和化解。而社区工作的重要功能，就是发动社区居民参与、发掘领导人才、促进各方的合作等等，这些对于社区治理的成效都极为重要。
预防还包括要避免激化矛盾。当前有些社会矛盾，实际上是社会与社区治理的创新思路未能充分理解和贯彻到位的结果。若老是沿用“管、卡、压”的旧思路去“整治”，有可能会激化而不是化解社会矛盾。例如有些极端的强拆或城管案例，以及某些扫黑除恶扩大化等现象。近年来国内开展医务社会工作并探讨预防和化解医患矛盾的途径、公安和民政系统大力支持社区戒毒发挥禁毒社会工作的作用，都很值得借鉴。服务、治疗等新的理念方法，往往更精准、有效、持久且符合社会治理的初心。在西方发达国家，社会工作服务几乎无处不在，社区生活的方方面面都可能见到社会工作者的身影，包括心理卫生诊所、医院、缓和与临终服务、老年服务中心、儿童福利机构、学校、监狱法庭、军队、公司企业、政府部门、个体开业，以及其他各种公立与私立类别的服务提供。社会工作者多专长服务于某一特定人群或特定机构。但作为一门助人专业，社会工作帮助解决的问题几乎无所不包，从残障服务的需求到危及生命的身心疾病再到个人面对的重大社会问题，如吸毒、犯罪受害、失业、无家可归、危机与灾害等等。社会工作者还帮助处理严重家庭矛盾，包括配偶暴力、儿童虐待等等。在宏观的一端，社会工作者可以开展学术性和实务性研究，倡导社会服务的改善，从事社区组织工作，参与公共福利制度设计或政策规划与制定，担任公私机构的管理人员，甚至竞选各级领导岗位成为重要决策人物。
习近平提出“培养担当民族复兴大任的时代新人”的同时，又在报告中指出，“要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”[1]45。党中央提出“时代新人”重要范畴，是否要将培养“社会主义建设者和接班人”这一教育工作的根本任务进行调整呢？“时代新人”与“社会主义建设者和接班人”二者之间到底是什么关系？目前，学界对此看法不一。有学者认为：“培养能担当民族复兴大任的时代新人，其内涵就是培养社会主义建设者和接班人。”[9]笔者认为，二者既有区别又有联系，不能简单等同。
社会治理创新的目标是最大限度地激发社会活力。对于领导干部来说，关键是要牢记以人民为中心，以人民美好生活需求为己任。社会治理的措施是否得当，需要经过基层实践的检验；基层社会矛盾的化解，需要充分发挥社会工作的作用。专业社会工作服务对象包括个人、家庭、群体、组织和社区，这些构成了基层社会治理工作的基本单元。专业社会工作以助人为宗旨，助人自助，其沟通、协调、倡导等社会功能对实现社会公平和改善社会治理有不可替代的作用。原有的行政或自治体制设计，已无法适应新时代社会/社区治理的需要。因此，通过应用社会工作专业服务技能，包括微观的（社会群体/小组工作和个案工作等）和宏观社区实践各种方式方法（蕴涵于社区组织、社区发展、社区服务、社区建设、社区营造等各种形式中），可以帮助加强基层社会治理及其创新。社会工作者以同理心设身处地去理解服务对象的处境和诉求，不失时机地开展心理咨询和资源连接，并与政府有关部门、专业机构、社会组织以及相关的非正式网络沟通，能够在其专业的、不懈的工作过程中逐步化解一些基层社会矛盾。同时，还能根据社会需求的实际情况，积极影响社会政策的制定，由此对社会事务和社会生活进行引导和规范，有助于从根本上更为系统地预防和化解社会生活中常见的各种社会矛盾。这对于构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局有重要意义。
社会治理的措施是否得当，需要经过基层实践的检验；基层社会矛盾的化解，需要充分发挥社会工作的作用。
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