农村公共产品、农民国民待遇与农业发展，本文主要内容关键词为：农业发展论文,国民论文,待遇论文,农民论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的70％。“三农”（即农民、农村和农业）问题可以说是一个沉甸甸的话题。“三农”问题的核心是农民问题，是农民的收入问题。历史上，农民问题曾经是中国革命的根本问题。今天，农民问题仍然是中国改革开放和现代化建设的关键问题，而农村稳定的基础在于农民收入的持续增长。但是，近几年来，我国出现了农业增产不增收，农民收入增长速度逐年下降的现象。原因应该说是多方面的，诸如农业个体经营，难以满足市场化农业的要求；农业劳动生产率低下；农业规模不经济等等。但其中一个重要原因是政府在农村公共产品供给方面的缺位以及与此相关联的农民的非国民待遇。
一、农村公共产品问题
公共产品是相对于私人产品来说的，是具有非竞争性和非排他性的社会产品。公共产品和私人产品是社会产品中的典型两极。就公共产品来说，按照其“公共”程度，又可以分为纯公共产品和混合公共产品。农村公共产品中的纯公共产品包括如农村基层政府行政管理、社会治安、农村计划生育、农业基础科研、农村环境保护、农村义务教育、农村公共卫生、社会救济等。农村公共产品中的混合公共产品如包括大江大河治理、防洪防涝设施建设、大型水库及各种灌溉工程、农村道路建设、农村电网建设、农村医疗、农村社会保险、农村高中教育、职业教育及成人教育、农业科技成果推广、农村自来水供应等。
公共产品按照地域还可分为全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。农村公共产品中的全国性公共产品有如农业基础科学研究等。农村公共产品中的区域性公共产品如大江大河治理、大型水利工程、跨地区的病虫害防治等。地区性的公共产品如农村医疗，地区性的道路建设等。
纯公共产品同时具备非竞争性和非排他性特征，是用来满足社会公共需要的，即满足社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，因此，它不同于私人产品，不能由市场来提供，不能通过市场交换来取得，应当由政府免费提供。混合公共产品兼有公共产品和私人产品的部分特征，既具有满足社会公共需要性质又具有满足个人需要性质，因此，混合公共产品的提供，市场机制可以发挥一定作用。但是，对于农村混合公共产品来说，其中相当部分属于农村的基础设施，其“公共”程度仍然较高，如水利工程和防洪设施，其投资金额大，且效用具有不可分割性，因此，市场机制发挥不了作用，需要政府来提供。不仅如此，许多农村混合公共产品的受益对象并不是封闭的，公共产品的效用具有外溢性。如上所述的大江大河治理，大型水利工程，跨地区的病虫害防治等，这些区域性混合公共产品不仅不可能依靠市场来提供，而且也不能仅仅依靠区域所在地政府来提供，而是需要上级政府进行协调，同时还需要上级政府对下级政府的资源配置给予部分补偿。
我国城乡经济的发展处于一种二元结构状态，长期以来，政府在公共产品的提供方面，也采取二元供给的做法。城市公共产品完全由政府提供，如城市基础设施等公共产品，完全由政府免费提供。城市的一些本来应当并可以由政府和居民共同提供的混合公共产品，也是由政府免费提供的，如传统体制下的城市职工社会保险。而政府在农村公共产品供给上则是缺位的，其中不少公共产品如大江大河治理、水利工程，尽管农民和农业生产对其具有高度的依赖性，但在政府不能供给或不能充分供给的情况下，农民自己是无法解决的，只能听天由命，靠天吃饭，遇旱不能防旱，有时颗粒无收，遇水不能防洪，每到汛期，不仅正常的生产和生活秩序无法保证，甚至连农民的生命财产都受到威胁。1998年水灾的情景人们也许还记忆犹新。全国有1.8亿人（次）受灾，直接经济损失达2550.9亿元。另外许多公共产品，如农村道路、电网建设、农村义务教育等，在政府不能供给或不能充分供给的情况下，虽然农民试图自己解决，但力不从心。其结果是，农村基础设施落后，学生失学严重。农村公共产品的政府供给不足和农民自我提供不仅使农业再生产的外部条件遭到严重破坏，而且加重了农民负担。按照现行规定，乡（镇）政府可以就教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设五项公共事业所需费用在全乡（镇）“统筹”，这些费用就其所对应的公共产品来看大多属于纯公共产品。如农村基础教育和计划生育，都是国家的基本国策，优抚工作是拥军优属和拥政爱民工作的重要组成部分，民兵训练属于国防事业的组成部分，这些都是典型的纯公共产品，而且其中的计划生育、优抚和民兵训练属于全国性公共产品，不属于地方性公共产品。按照分级财政管理原则，事权和财权应当对应。这是中央政府的事权，支出应由中央政府来承担，应当纳入中央政府预算。道路建设属于地方基础设施，是地方性公共产品，其费用也应纳入地方政府预算。但我国目前对这五项公共产品的供给并没有纳入公共预算，属于制度外供给，由农民税外负担。
改革开放以来，政府逐步提高农产品的收购价格，这对于提高农民的生产积极性的确起了重要作用。近些年来，政府为了对农业进行产业支持和保护，对农产品采取了保护价格制度。这里姑且不论保护价格制度存在的问题，诸如政府补助被某些粮食部门所吞食，不能完全落到农民手中。随着我国加入WTO，以保护价格制度作为对农业进行产业保障的主要形式将是不可行的。从长远来看，政府对农业进行产业支持和保护，最根本的途径是为农业的再生产提供必需的外部条件，以提高农业的盈利能力，为农业投资（包括内资和外资）大体可获取平均利润创造条件，否则，将来在国外大量的价廉物美粮食的供给面前，相当多的农民将面临破产的危险。为使为农业投资大体获取平均利润，政府需要做出多方面的努力。比如推进农业产业化，提高农业劳动生产力水平，促进城市化和农村剩余劳动力转移，等等。但其中的前提条件是政府为农村本身的发展提供必须的公共产品。农村公共产品重点包括两方面：一是农业基础设施，包括农田水利基本建设、农村电网、道路和农业生态环境保护建设等。二是农村基础教育，包括小学教育和初中教育。
我们在谈到农民负担时，往往指的是农业税、各种收费和剪刀差。但实际上，农村公共产品的农民自我供给或政府供给不足，也是一种农民负担，因为它直接导致了农业的高成本和低收益，是政府应当承担的费用向农民的转嫁。如上所述，长期以来我国实行城乡有别的公共产品供给制度，这似乎已成为一种“惯例”。如果说在传统体制下，这一“惯例”尚能适应当时体制的话，那么，在市场经济条件下，随着各种生产要素可流动性的增强，这一“惯例”已经日益成为农业发展的障碍，因此，必须尽快改变这一现状。
二、农民的其他国民待遇问题
我们通常讲国民待遇，似乎是应该给外国公民以国民待遇。实际上，首先最应当考虑的是占中国人口大多数的农民的国民待遇问题。如上所述的农村公共产品，其本身就是农民国民待遇的重要方面。此外，农民在户籍、就业、升学、纳税（含缴费）和社会保险等方面都应当和城市居民享受同等待遇。
1.户籍、就业和升学
我国城乡分割的户籍制度原本是计划经济的产物，可却一直延续到今天。长期以来，我国实施严格的人口管理政策，在传统的计划经济体制下，农村劳动力根本不允许自由流动，广大农民实际上是被束缚在人民公社体制下进行强制劳动，为国家工业化提供原始积累。改革开放初期，虽然农民可以脱离农业生产领域而从事非农产业，但受严格的城乡隔离制度的限制，不仅农村劳动力不能够到城市安家落户，他们活动的空间仍然被限制在农村，就连其他生产要素也不能在城乡之间自由流动。20世纪80年代以来，乡镇企业90％以上都建在自然村，出现了所谓“村村点火”、“户户冒烟”、“遍地开花”的“繁荣”局面。这是在农村劳动力、资金等生产要素在无法流入具有聚集效应和扩散效应的城市的情况下所做出的一种无奈的选择。这一选择使我国的发展无论是在经济、社会、人口还是生态环境方面都付出了沉重的代价。
从经济发展的规律来看，城市化是一种必然的选择，是经济发展的必然趋势。我国之所以实行城乡分割的户籍制度，试图将农民“捂”在农村，一个重要原因是害怕出现“城市病”。的确，一国的经济发展过程应当注意防止城市化速度过快而出现“城市病”，但是，我们不能只是注意了“城市病”而忽略了“农村病”。从某种意义上来说，“农村病”是一种更可怕的病态。如果说“城市病”是急性病，那么“农村病”则是慢性病。慢性病病毒虽然早已感染，但因为农村和农民天然不“富贵”，天生有着较强的抵抗能力，从而使病情推迟发作。需要注意的是，与急性的“城市病”相比，慢性的“农村病”更具有隐蔽性，不易为人们所诊断，不易为人们所重视。但是，这一慢性病一旦发作，则具有更大的危害性。进一步来说，“城市病”是一种社会经济的“发展病”，而“农村病”是一种社会经济的“停滞病”。“发展病”可以通过“发展”本身来治疗、来解决，而“停滞病”通过“停滞”本身是无法治疗和解决的。解决“停滞病”的途径只有一条，那就是“发展”。同样，解决“农村病”的办法也只有一个，那就是在发展农村经济的同时，逐步消除城乡分割的户籍制度，有计划、分步骤地进行城市化。大量的农民进入城市，在相当大的程度上减少了当地城市人口的就业机会，增加了城市的就业压力。为此，不少城市采取各种措施来限制或禁止外来人口居住和就业。这一做法既不公平也影响效率的发挥，政策实施的效果也是非常有限的。作为追求利润最大化的企业，为了降低成本，总会“上有政策，下有对策”，采取各种方式雇佣外来工。既然城市化是我国经济发展的必由之路，那么，为了加快城市化和农村剩余劳动力的转移，就应当加快户籍管理制度的改革。不少农村劳动力已经在城市工作并居住了3年5年甚至更长的时间，有的已经在城市经商或是办厂，甚至雇佣了城市职工，为城市居民解决了就业，为政府提供了税收，但他们仍然属于城市的“外来人员”，不具备“合法”的居住身份。近年来，一些省份试点以“准入条件取代入城控制指标”的做法是可以借鉴的。对于农民个体户、私企业主、或具备一定文化水平或有一定专长的农民、或在城市具有稳定职业和收入来源的农民，可优先解决户口安置。暂时不符合准入条件的农民，也应允许他们在城市合法就业，不能对他们进行歧视。他们都是中国公民，他们应当和城市居民一样，可以享用城市基础设施，可以选择就业机会。
在升学方面，对于义务教育来说，农村学生和城市学生应当享有同等的权利。农民只要在城市就业，他们就在为城市的经济发展做贡献，为城市所在地政府提供税收，其子女就应当和城市公民的子女一样，可以在城市小学或初中接受免费教育。为此，政府应当根据城市发展的需要，加强基础教育投资。对于高等教育来说，农村学生和城市学生应当站在同一条起跑线上进行竞争。我国高等学校招生采取按省（市）分配指标的做法，实际上是城乡区别对待。从全国来看，城市的录取线明显低于农村地区的录取线。目前，我国的高等教育总体上仍属于政府投资，高等教育虽然属于准公共产品，其公共程度仍然较高，并且相当部分资金是由中央政府提供的，是全国性公共产品。既然是全国性公共产品，就应当无差别地为全社会考试成绩相同的每一个社会成员所享用，而不应当按其家庭出身的不同而区别对待。
2.纳税（含缴费）
在纳税（含缴费）方面，同样应当给农民以国民待遇。目前我国实行的是城乡二元税制（含缴费）。农民除交纳农业税外，还要缴纳“三提五统”。此外，还有各种“三乱”。城乡有别的纳税（含缴费）负担违背了税收的公平原则。税收公平原则要求纳税条件相同的同类纳税人，应当交纳相同数额的税。农村个体农民和城乡个体工商户一样，都属于个体经营者。农业企业（农场）和工商企业一样，都属于法人经营者。因此，他们都是经营者，在销售阶段，他们都应就其销售的货物或劳务按同一税法交纳增值税。按现行税法规定，个人纳税人增值税起征点是月销售额600—2000元，折合年销售额7200—24000元。一般小农户如达不到这一起征点，就不应该交纳增值税。在分配阶段，农村个体农民应当和城乡个体工商户一样，按个人所得税税法纳税。农业企业（农场）应当和城乡工商企业一样，应按企业所得税税法纳税。对个体农民来说，除了和城乡个体工商户一样依法交纳增值税和个人所得税以外，就不应该承担任何其它税收和费用。对农业工人来说，除了和城市居民一样依法交纳个人所得税以外，不应该承担任何其他税收和费用。不言而喻，城市工商企业、城乡个体工商户和城市居民不需承担的“三提五统”和各种“三乱”，农业企业、农民个体经营者当然也没有任何理由去承担。有人可能会认为，农民作为个体经营者，财务核算不健全，征收增值税和所得税不具有可行性，会造成偷税漏税，增加征税成本和纳税成本。实际上，这种担心是毫无理由的。与城市工商企业和城乡个体工商户的财务核算相比，农产品的产量、成本和价格，农民的收益是再透明不过的了。应该说，我国农业税按产业设置，是过去计划经济的产物，是和市场经济不相适应的。从逻辑上说，既然有“农业税”，那么，是否还应当有“工业税”和“服务业税”呢？既然农村有“三提五统”，那么，城市是否还应当有“四提六统”呢？
3.社会保险
社会保险通常被称作社会的“安全网”和“减震器”。近年来，我国正在逐步建立起社会统筹与个人账户相结合的城镇企业职工基本养老保险制度和城镇职工基本医疗保险制度。城镇企业职工失业保险制度也在建立之中。相对而言，农村社会保险制度十分落后，绝大部分农村地区的社会保险属于空白。对于我国来说，如果社会保险这张“安全网”让占总人口70％的农村地区落“网”，其“安全”性则是值得怀疑的。因为大部分人落“网”，因而也无法“减震”。关于这一点，我们从城乡计划生育政策的执行情况便能够得出一些看法。我国计划生育政策的执行在城市基本上是顺利的，但一到农村，执行起来就有一定难度，有时甚至是非常困难，其中一个重要原因就是，农民无法依靠自己来实现社会保险，更无法依靠社会来实现保险，唯一的希望是寄托在下一代身上，通过繁养后代来实现养老。尽管我们把计划生育政策提到了“基本国策”的高度，但是，在这样一项“基本国策”面前，一部分农民并没有完全站在政府的一边，而是打了折扣，这就是一个警示。当然，由于我国农村落后于城市，农村社会保险的建立，其标准暂时可以比城市低一些，但无论如何，应尽快建立起与目前农村生活水平相适应的基本养老保险和基本医疗保险制度。建立农村社会保险制度，首先遇到的就是财力问题，可采取国家、农民个人和农村集体共同负担的原则。如果说，城镇职工社会保险的资金可以由国家承担一部分，那么，农村社会保险的资金当然也应由国家承担一部分。近年来，政府通过减持部分国有资产来弥补城镇职工社会保险基金的缺口，其理论依据是，城镇职工过去实行低工资，一部分社会保险金转化成了国有资产。而实际上，这些国有资产的积累，不仅城镇职工做出了贡献，农民同样做出了贡献。我国工业化体系的建立，相当大程度上是以人民公社化作为制度保障，迫使农民在低收入水平上强制劳动，通过政府集中农业剩余来完成的。因此，在由国有资产转化而成的社会保险基金的分享方面，农民和城镇职工一样，拥有同等的权利。
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