法院司法问责若干问题研究，本文主要内容关键词为：若干问题论文,司法论文,法院论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，我国法院系统实行错案责任追究制度，虽然也追究了个别审判人员的责任，但是由于种种原因，并未得到有效的实施。例如，对于何为错案，概念不清，理解不一，以至于难以进行责任追究；多数案件的处理由法院的领导审批甚至经过审判委员会讨论决定，导致难以分清责任而无法追究；由法院自身进行追究，也由于内部人控制的缘故而使追究变得困难重重。而实际上，随着司法实践的发展，对法院人员进行责任追究的范围亦大大扩展，远远超出了错案责任的范围。因此，适应客观形势的需要，应当积极探索和及早构建新型的司法问责制度，同时废除现行的错案责任追究制度，以保障人民法院依法独立公正地行使审判权。 一、司法问责的概念界定 近年来，我国司法问责制度无论在实践层面，还是在规范层面，都得到了发展。但是，由于缺乏高位阶的法律规范，对于司法问责的概念还存在多种理解，且莫衷一是，也给实践的发展带来了一些混乱。例如，我国目前并无以“司法问责”为名的统一规范，主要的制度性规定散见于最高人民法院先后制定的各种有关司法责任的规定以及各地方人民法院参照最高人民法院的规定自行制定的规范性文件之中，只有在整合提炼的基础上，才能大致框定我国司法问责制度的基本面貌。而对于问责主体，也存在“人大问责”“党政问责”“党委问责”“媒体问责”“网络问责”等多种说法，至于问责对象，有的界定为法院领导干部，有的界定为法官，有的界定为法院内行政编制人员等，甚至还有针对行政官员之司法问责的理解，[1]实际上是将司法问责等同于通过司法程序追究官员(个人)的法律责任。 那么，如何把握司法问责这一概念呢?所谓问责制，英文法律文献中称accountability system，就是一种“问”责任即追究责任的制度。[2]“问”和“责”分别代表了程序和实体两个层面。Andreas Schedler教授在《问责制的概念化》一文中，特别强调“问”的意义。他提出问责概念的重构包括两个基本含义，一是回应性(answerability)，公共官员有义务向公众告知和解释他们正在或做了什么；二是执行性(enforcement)，即有问责权的机构能够对权力行使者违反公共义务的行为实施惩罚。这一双层结构使得问责制的内涵更为丰富，因此，问责与监督、监察、控制、限制、制衡、公共披露以及惩戒等词语总是紧密相关，犬牙交错，而所有的核心乃是，将权力引导到受规则指引的轨道上来。[3] 由于在实体上，对司法责任的内涵和外延的理解本身可以是多角度、多层次的，而在程序上，因问责的主体和对象的不同也存在多种类型的划分，因而对司法问责一词难免存在多种理解和提法。这其中，主要的争议集中于对以下三个问题的回答，一是“谁”来问责；二是向“谁”问责；三是问“什么”责。 第一，由“谁”来问责，即问责主体问题。从是否有法定依据和程序来看，问责主体可以分为有权主体和其他主体两类，有权主体的问责依据法定程序展开，并能在责任追究上做出最终的实体性决定，如人大问责、纪检监察机关问责；其他主体的问责，如媒体问责、网络问责，不是基于法定程序，而是主要基于更宽泛的民主监督机制展开，问责主体能够参与启动问责程序，并对问责过程进行监督，但无权做出实体性决定。从问责主体与对象是否同属一个权力系统来讲，又可以分为同体问责和异体问责。前者指法院自身进行的问责，而后者则是人大、纪检、公众等其他监督主体进行或参与的问责。目前，同体问责是司法问责的主要制度渊源，并与异体问责形成互补的态势。从制度溯源来看，事实上早在1986年，最高人民法院便通过制定《人民法院奖惩办法》开始加强法官惩戒机制建设，而1998年《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》和《人民法院审判纪律处分办法(试行)》(以下简称“两个办法”)的出台，则在全国范围正式启动了由案到人、由人到案的责任追究机制。至今，最高人民法院已经先后制定二十多个规范性文件落实司法责任制。除此之外，地方各级人民法院也纷纷出台了以法官为主的司法人员责任追究制度。可以预见，随着司法公开的推进和权力监督机制的完善，我国司法问责制度的趋势，必将朝着从单一的法院系统内“以上问下”的同体问责逐步转为多主体参与、同异体并进的问责体系发展，异体问责机制将进一步加强。 第二，向“谁”问责，即问责对象问题。考察“问责”一词在我国公共行政领域的兴起，可以发现，其最初是源于领导干部政治责任的追究。2003年的“非典”危机，中央从建设责任政府、维护人民利益的高度，启动了“问责风暴”，近千名官员因为隐瞒疫情，防治不力、不当而被问责。[4]而在学理领域，香港于2002年建立的“高官问责制”也具有制度示范意义。①至2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》这一问责领域的最高规范出台，其对象还是党政领导干部。因此，我们不能忽略我国问责制度的建立是从针对负领导责任的官员开始的。就行政问责制而言，“将所有追究公务员责任的制度都纳入行政问责体系，与我国实施行政问责制的初衷并不相符。”[5]但从实践发展来看，行政问责的对象出现了泛化，既包括领导干部，也包括普通公务员，如2011年《北京市行政问责办法》规定，本市各级行政机关的工作人员如果存在不履行或不当履行、违法履行行政责任的情况，将通过责令道歉、责令辞去领导职务、免职等方式进行行政问责。随着党政领导干部问责、行政问责的勃兴，问责一词也被引入司法领域，并在“司法为民公正司法”的理念下，成为法院重塑司法责任机制的载体和契机。2009年8月5日，时任最高人民法院院长王胜俊在全国法院系统反腐倡廉专题会议上提出：要按照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的要求，制定完善法院领导干部问责制度，要在进一步调查研究的基础上，探索建立更加符合司法为民要求的司法问责制度。这段话实际上提出了司法问责的两个层面，一是法院领导干部问责制，二是在更广的层面上，探索建立一个体现司法权运行规律、涵盖司法权运行全过程的问责机制，这就涉及参与这一过程的法官和其他司法工作人员。如福建省高级人民法院于2011年出台了《关于实行法院领导干部问责的实施办法(试行)》《关于实行法官及法院其他工作人员问责的暂行办法》等五项制度，建立了覆盖面较为广泛的问责机制。与行政问责类似，实践中，司法问责的对象也从法院领导干部扩充至普通法官及其他司法工作人员。 第三，问“什么”责，即问责事由问题。如果将问责宽泛地作追究任何形式的责任来理解，那么法院领导成员、法官、其他司法工作人员等不同主体所需承担的责任，无论在范围、类型还是内容上，都将是非常广泛且多面的。由此，根据问责主体的不同，可以划分为法院领导成员问责制、法官问责制、其他司法工作人员问责制。根据责任内容的不同，可以划分为政治责任、纪律责任、法律责任、道德责任等。如福建省高级人民法院《关于实行法官及法院其他工作人员问责的暂行办法》第三章，从办案、廉政、财经、组织人事、社会公德等方面，列举了73种问责情形，是对现行法官等司法工作人员与其职务相关的政治、纪律、法律和道德责任的一个“大杂烩”。而根据引发责任的权力形态的不同，又可以划分为违法行为产生的责任、不当行为产生的责任以及不作为产生的责任。如2012年深圳市宝安区人民法院出台的《司法无为问责办法》，重点在于治理司法工作上的“慵、懒、散、软”，大大扩充了失职行为的责任范畴。从实践发展来看，司法问责的事由从一开始就出现了扩散化现象，与法院系统内业已存在的责任体系相互融合，并行发展。如法官的违法审判责任，集中体现在1998年最高人民法院“两个办法”出台所形成的错案追究制度上，而法官的不当行为责任，则主要体现在《法官法》出台后加强的法官惩戒制度之上，这使得广义上的司法问责制涵盖了错案追究、法官惩戒及其他廉政制度，是一个内涵广泛、层次多元的概念。 在司法问责的概念界定上，我们之所以不吝笔墨，是因为司法问责这样一个含义广泛的概念，必须在上述三个面向所勾勒的制度背景中去理解。不同的人对这三个问题的不同回答，就会得出关于司法问责的不同概念。 我们认为，司法问责并非越多越好，越全越好，将司法工作人员的所有责任都一概纳入，并与其他责任机制混杂交织，将会使司法问责失去独立的意义和效用。因此，司法问责制度的建立，真正重要的是，如何科学界定责任的性质、准确定位履责的难题、对症下药发挥问责的功能。由此，司法问责应集中于防止错案或其他严重影响司法公信力的事件发生，对引发上述后果的违法违纪行为或失职行为进行调查和追究，从而促进司法公正、提升司法公信。 综上，我们认为，所谓司法问责，应当是指特定的机构对引起社会关注的司法人员的违法违纪行为以及导致错案或者严重腐败案件发生的违法、失职行为进行调查和追究，并向社会公布处理结果的一项法律活动。据此，我国的司法问责具有以下几个显著特点：一是问责事由的严重性。即应予问责的司法人员的违法违纪行为达到比较严重的程度，引起了社会公众的关注，或者导致错案或严重腐败案件发生的违法、失职行为已影响司法公信，需要启动问责程序进行追究。这一方面，强调司法问责制度的功能在于提升司法公信，回应民众诉求；另一方面，也避免问责事由过繁过细，从而影响司法权作为判断权的本质。二是问责主体和对象的特定性。司法问责由特定的机构依据法定程序展开，以保证问责的严肃性和可执行性。而在问责的对象上，应限于实施了比较严重的、引起社会关注的违法违纪行为的司法人员，对错案的发生负有直接办理责任和参与讨论决定的司法人员，以及因用人失察、疏于管理导致严重腐败案件发生的法院领导成员。三是问责活动的及时性和公开性。由于问责事由引起了社会的广泛关注，因此，问责活动应及时、迅速地进行，以尽快消除社会公众的不良情绪。现代国家问责制度产生的重要背景，是基于民主公开下公共责任对社会的回应性，尽快启动问责，及时公布信息，公开调查结果，成为衡量问责制度优劣的重要标准。四是问责程序的正当性。为保证司法问责的公正性和准确性，同时维护问责对象的合法权益，应当建立科学合理的问责程序。 二、司法问责的主体及其权限划分 司法问责作为一种责任认定和追究的活动，必须由特定的主体负责。因此，构建科学、有效的新型司法问责制度，首先应当围绕“谁有权追究司法人员的责任”进行研究，并着重解决好以下两个问题：其一，科学设定司法问责的主体。根据问责主体与问责对象之间的关系不同，可以将问责主体分为两大类：一类是来自系统内部的“同体问责”的主体；另一类是来自系统外部的“异体问责”的主体。就司法问责而言，其主体并不局限于法院系统内部。换言之，司法问责不仅包括来自法院系统内部的“同体问责”，而且包括来自法院系统之外的“异体问责”。其二，明确不同问责主体的职责权限。不同的问责主体有着不同的问责对象、惩戒权限和工作方式，应当分工负责、相互配合、功能互补。 我们认为，根据《人民法院组织法》《法官法》等法律和《中国共产党章程》的规定，并结合实践经验和司法体制改革的发展趋势，我国负责司法问责的主体应当包括下列机关或机构： (一)各级人民法院 目前，在我国法院系统内部，司法问责的主体主要有监察机构、院长和院长办公会议。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第28条规定：“各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。”《人民法院监察工作条例》第33条规定：“对违纪人员的纪律处分按照下列规定进行：(一)对本院审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员和其他工作人员，下一级人民法院院长、副院长、副院级领导干部、监察室主任、专职监察员，拟给予警告、记过、记大过处分的，由监察部门提出处分意见，报本院院长批准后下达纪律处分决定；拟给予降级、撤职、开除处分的，由监察部门提出处分意见，经本院院长办公会议批准后下达纪律处分决定。”据此，法院内设的监察室、法院院长和院长办公会议都是司法问责的主体，但三者的职责权限有所不同。 应当说，十多年来人民法院上述机构所进行的司法问责取得了一定的成效，对于维护司法公正、塑造人民法院的形象和树立司法权威，发挥了积极的作用，但由于这种问责属于人民法院内部的同体问责，缺乏应有的中立性与权威性，因而导致人民法院在实际上对其所属工作人员(包括法官)的违法违纪和失职行为进行问责的情况比较少见，在部分人民法院甚至很难看到。因此，我们认为，应当适应新形势的需要，对其进行重大改革，以回应全社会要求加强司法问责的呼声和期盼。 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径，其中，对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制，包括在省一级设立法官、检察官遴选委员会，提出法官、检察官人选。我们认为，与此相对应，各级人民法院应当考虑设立法官惩戒委员会，统一负责实施法官的惩戒职能。据此，改革后的人民法院应当设立以下几个委员会制的机构： 1.法官遴选委员会。按照中央关于省以下地方法院检察院人财物实行省级统管的改革方案，法官遴选委员会只设在省一级高级人民法院，即每个省、自治区、直辖市只设置一个法官遴选委员会。法官遴选委员会负责在上级人民法院法官缺额时从下级人民法院法官中挑选法官人选或者从律师、法学专家中挑选法官人选，然后由省高级人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命或者交由省辖市、县人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。 2.法官考评委员会。《法官法》第21条至第24条第1款规定：“对法官的考核，由所在人民法院组织实施。对法官的考核，应当客观公正，实行领导和群众相结合，平时考核和年度考核相结合。对法官的考核内容包括：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。”据此，各级人民法院均成立了由院长主持的法官考评委员会，负责法官的考核工作(包括确定年度考核结果)。 3.法官惩戒委员会。《法官法》第24条第2款规定：“考核结果作为对法官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据。”第33条至第35条规定：“法官有本法第三十二条所列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的，同时降低工资和等级。处分的权限和程序按照有关规定办理。”而对法官的惩戒事关法官的切身利益和法官独立审判的保障，因此成立统一负责法官惩戒工作的法官惩戒委员会，既有必要性，也有可行性(包括有一定的法律依据，亦有国外的经验可以借鉴)，应当在司法改革中做出决策。 需要指出的是，为有效增强上述三个委员会的权威性，使其能够更加客观、公正地进行法官的遴选、考核和惩戒工作，提高社会公众对司法机关的认同感，应当将这三个机构适当升格，其人员组成除法院院长、副院长、若干庭长和资深法官外，还应当吸收一定比例的人大代表、律师和法学专家参加。 (二)各级党的纪律检查委员会 在我国，根据党管干部的原则，各级人民法院的领导成员事先需经过本级党委讨论同意，然后才能按规定办理任命手续。相应地，对于他们中的违法乱纪行为或者导致错案和严重司法腐败案件发生的相关行为需要进行责任追究的，应由本级党的纪律检查委员会负责进行。此外，各级党的纪律检察机关一般都在同级人民法院设置纪检组，与其内部的监察机构合署办公。根据《中国共产党章程》《中国共产党纪律处分条例》的规定，法官等司法人员中的党员实施了违法乱纪行为的，应当由纪检机构进行立案调查，并给予党纪处分。 (三)各级人大及其常委会 我国《宪法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》规定，各级人大有权罢免由其选举产生的同级人民法院院长；各级人大常委会有权罢免由其任命的同级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员。在人民代表大会闭会期间，如果本级人大常委会认为法院院长需要撤换，须报请上级人民法院报经上级人大常委会批准。据此，对人民法院的上述领导成员及法官采用罢免形式予以责任追究的，应当由各级人大常委会进行(需要由同级党委组织部门或法院院长提出罢免建议，或者由人大常委会内务司法委员会进行调查核实并提出建议)。 三、司法问责的事由与对象 基于既维护司法公正又保障审判独立的客观需要，司法问责的事由不宜过于宽泛，而应当控制在适当的范围内。根据司法问责的实践，我们认为，问责事由宜限制为以下三类： 一是发生了引起社会公众关注的违法乱纪行为。法官等司法人员中发生的情节比较轻微的违法乱纪行为，由人民法院按照正常的纪律处分程序进行处理即可，不需要启动司法问责程序。但是，当法官等司法人员的违法违纪行为被新闻媒体或网络曝光，引起了社会公众的广泛关注时，司法问责主体便应迅速启动司法问责程序，予以及时回应。这里所指的法官违法乱纪行为，首先是指法官违反《法官法》有关规定的行为。该法第32条规定：“法官不得有下列行为：(一)散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工；(二)贪污受贿；(三)徇私枉法；(四)刑讯逼供；(五)隐瞒证据或者伪造证据；(六)泄露国家秘密或者审判工作秘密；(七)滥用职权，侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益；(八)玩忽职守，造成错案或者给当事人造成严重损失；(九)拖延办案，贻误工作；(十)利用职权为自己或者他人谋取私利；(十一)从事营利性的经营活动；(十二)私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼；(十三)其他违法乱纪的行为。”但是，《法官法》的上述规定比较抽象、笼统，在司法问责实践中往往难以做出认定和追究。为此，《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》对法官违法审判责任的追究范围作了比较明确的界定具体包括：违反法律规定，擅自对应当受理的案件不予受理，或者对不应当受理的案件违法受理，或者私自受理案件的；明知具有法定回避情形，故意不依法自行回避，或者对符合法定回避条件的申请，故意不作出回避决定，影响案件公正审理的；审判人员擅自干涉下级人民法院审判工作的；涂改、隐匿、伪造、偷换或者故意损毁证据材料，或者指使、支持、授意他人作伪证，或者以威胁、利诱方式收集证据的；篡改、伪造或者故意损毁庭审笔录、合议庭评议记录、审判委员会讨论记录的，等等。 需要指出的是，最高人民法院2009年制定和公布的《人民法院工作人员处分条例》对法官等司法人员的违法违纪行为进行了分类和细化。根据该《条例》，法官等司法人员的违法违纪行为具体包括违反政治纪律的行为、违反办案纪律的行为、违反廉政纪律的行为、违反组织人事纪律的行为、违反财经纪律的行为、失职行为以及违反管理秩序和社会道德的行为共七大类。我们认为，其中违反政治纪律的部分行为、违反人事纪律的行为、违反财经纪律的行为以及违反管理秩序和社会道德的部分行为，由于其与法官的司法活动无关或不属于社会公众关注的司法人员的业外活动，因而不宜列入司法问责的事由，以免司法问责的扩大化，从而对司法权威造成过度的损害。 二是发生了错案。所谓错案，应当是指司法机关在认定事实、适用法律上确有错误或者严重违反诉讼程序，并且已经按照审判监督程序改判了的案件。一段时间以来，一些地方将第二审普通程序改判的案件也列入错案的范围并且对办案人员进行了责任追究，这必然使得第一审法院的审判人员不敢依法独立审判而更多地寻求向上级法院请示汇报，从而使两审终审制度失去作用，同时也会使第二审法院的审判人员即使遇到一审判决确有错误的情形，但由于担心影响下级法院审判人员的考核及晋升而不敢依法改判。因此，对于按第二审普通程序改判的案件，不宜再认定为错案。[6] 司法领域中的错案一经媒体曝光，往往引起社会公众的广泛关注，甚至成为一段时间里社会舆论关注的焦点，②因此应当迅速启动问责程序，及时公布处理结果，以平息沸腾的社会舆论。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“健全错案防止、纠正、责任追究机制。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》亦指出：“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”这表明，某一案件一旦由人民法院按照审判监督程序确定为错案后，便应启动司法问责程序，对导致错案发生的违法或失职行为进行调查和追究。 三是发生了严重的司法腐败案件。某个法院一旦发生严重的腐败案件，如发生腐败窝案、串案或者法院领导成员腐败的案件，必然引起社会公众的广泛关注，应当予以及时查处，并将查处的情况进行公开，必要时应启动司法问责程序，追究有关法院的领导成员用人失察或疏于管理监督的责任，以缓解法院面临的社会舆论压力。对此，根据2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部辞职暂行规定》第15条、第19条的规定，法院领导成员执行《党政领导干部选拔任用工作条例》不力，造成用人严重失察、失误，影响恶劣，负主要领导责任，或者疏于管理监督，致使班子成员或者下属连续或多次出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响，负主要领导责任的，应当引咎辞职或者党委(党组)应当责令其辞职。最高人民法院院长周强于2014年8月21日至24日在甘肃省兰州市和甘南藏族自治州等地调研法院工作时亦明确要求，要大力加强党风廉政建设，深入推进反腐败斗争；各级法院党组要切实担负起党风廉政建设主体责任，对因管理不善、监督不力导致不正之风滋生蔓延或屡屡发生腐败问题的法院，既要追究有关人员的直接责任，也要倒查追究法院领导的责任。[7] 上述司法问责的事由决定了司法问责的对象应包括以下三类人员：一是实施了违法违纪行为的人员。这类人员既包括负责办理案件的审判人员和参与案件讨论决定的法院领导成员，也包括执行员、书记员、司法警察和司法鉴定人员。因为执行员等人员违法违纪同样会引起社会的广泛关注，并严重影响人民法院的形象。二是有严重失职渎职行为，以致造成了错案的人员。这类人员既应包括对错案的发生负有直接办理责任的人员，如负责办理该案的审判人员或执行人员，也应包括对该案的处理进行审批和参与该案讨论决定的法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员或者执行局局长、副局长。当然，某个错案发生后，并非都要追究上述人员的责任，而是首先应当查明造成错案的具体原因，一旦查明属于某个诉讼阶段或某个诉讼环节出现的问题，就应当追究在该阶段或者该环节负责办案或参与讨论决定的人员。三是对严重司法腐败案件的发生负有用人失察、疏于管理监督责任的人员。对严重司法腐败案件的查处应当按照刑事诉讼程序进行，而不属于司法问责的范畴。只有在查处严重的司法腐败案件之后，经过对导致严重司法腐败案件发生的原因进行分析，确定有关领导成员负有用人失察或者疏于管理监督的责任并决定追究其相应责任的，才属于司法问责活动，方能按照司法问责的程序进行问责。 四、司法问责的标准与责任形式 为了保证司法问责活动的严肃性和有效性，在司法问责制度的构建中，需要统一问责标准和责任体系，以使司法人员的同一违法违纪或者失职行为承担相同的责任。 (一)司法问责的标准 认定和追究司法人员责任必须遵循一定的规则，这就是通常所说的归责原则或问责标准。 目前，世界各国在司法问责中采取的归责原则，有的是过错责任原则，有的是违法责任原则。过错原则是一个主观归责原则，将主观心理状态作为衡量担责的主要依据。“其基本含义是：行为人的行为应否承担法律责任，须以主观过错(故意或过失)作为必要条件，并以此作为确定行为人责任范围及责任方式的依据；反之，无过错即无责任。”[8]例如，日本《国家赔偿法》第1条第(一)项规定：“行使国家或公共团体公权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失不法加害于他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”违法原则属于客观归责原则，关注的主要是行为本身是否违法。从逻辑关系上说，法律责任是由违法行为引起的，因而违法原则也就顺理成章地成为归责的原则。例如，瑞士于1958年3月14日制定的《关于联邦及其机构成员和公务员的责任的联邦法律》第3条第1项规定：“对于公务员在执行其公职的活动中对第三人因违法所造成的损害，不论该公务员是否有错，均由联邦承担责任。”违法与过错实际上是一种相互包含的关系，二者的主要区别在于判断标准的不同。此外，还有的分别采取过错推定原则、无过错责任原则或不当责任原则等。 上述各种归责原则既是对长期法治实践的总结，也是法学理论研究的重要成果，因而都有其存在的价值。就司法人员的法律责任来看，在如何归责这个问题上主要有两种思路：一是主观归责主义，即以当事人的过错(故意或过失)为归责的重要依据，主要表现为“过错责任原则”以及由此演化而来的“过错推定原则”；二是客观归责主义，即不考虑过错因素，以归责对象的客观特征作为归责的依据。鉴于引起责任原因的多样性，我们认为，在司法问责中应当采用混合标准，即以过错责任原则为主，以违法责任原则、过错推定责任原则和不当责任原则为补充。只有这样，才能使司法人员的各种违法违纪行为和失职行为都毫无例外地受到追究。 (二)司法问责的责任形式 法官行为规范的多层次性，决定了其相应的责任后果。根据《人民法院组织法》《法官法》《人民法院监察工作条例》《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》的规定，司法人员中的各种违法违纪行为和失职行为，不仅会引起纪律责任，而且还可能引起政治责任。由于这两种责任的性质不同，其责任形式也有明显的区别。 1.纪律责任的承担方式。法官等司法人员一旦实施了违法违纪行为或者存在失职行为，问责主体就应当在权限范围内根据其情节轻重和过错大小，给予相应的处分。《法官法》第33条规定：法官有本法第三十二条所列行为之一的，应当给予处分。第34条规定，处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。在该6种纪律处分中，除开除之外的其他处分都有一定的期间。根据《人民法院工作人员处分条例》第7条、第8条的规定，受处分的期间为：警告，6个月；记过，12个月；记大过，18个月；降职、撤职，24个月。受处分期间不得晋升职务、级别，其中，受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次；受撤职处分的，应当按照规定降低级别；受开除处分的，自处分决定生效之日起，解除与人民法院的人事关系，不得再担任公务员职务。 在法院系统工作的共产党员违法违纪的，同时还要受到党纪处分。《中国共产党章程》规定：“党组织对违犯党的纪律的党员，应当本着惩前毖后、治病救人的精神，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分。”党的纪律处分有5种，分别是：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。 2.政治责任的承担方式。何谓政治责任?有学者指出：“政治责任是行使公共权力者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。这种政治上的否定性后果也意味着社会中的个人或组织已丧失了行使政治权力的资格。”[9]还有学者指出：“政治责任是政治官员履行制定符合民意的公共政策，推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好这些职责时所承担的谴责和制裁。前者是积极意义的政治责任，后者是消极意义的政治责任。”[10]另有学者认为：“政治责任是政治选举或政治任命的公务员由于未能很好地履行职责或者其言行违反民意而受到追究的责任形式。”[11] 在我国当前，根据《公务员法》的规定，司法人员(包括法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员和审判员)仍然属于国家公务员，由本级人民代表大会或其常务委员会选举或任命。即使通过司法改革，对司法人员实行不同于公务员的单独职务序列，司法人员仍然由人大选举或任命，因此应当适用政治责任这一责任形式。根据政治责任的一般原理和我国相关法律的规定，司法人员承担的政治责任应当包括以下四种： (1)责令公开道歉。在我国司法人员政治责任的承担方式中，目前尚无责令公开道歉这一责任形式。公开道歉是一种通过影响责任人社会声誉的方式来追究其违法失职行为的责任形式，也是世界各国高官承担政治责任最为常见的责任形式。声誉控制是众多社会控制手段中的一种重要手段，对于高度社会化的个人而言，声誉直接决定着他本人的信誉以及与他人合作的机会。[12]对高官来讲，政治声誉直接决定着他在社会中的领导魅力和政治前途。责令公开道歉是一种较轻的政治责任形式，它的设立有利于惩戒那些情节较轻，尚未对司法公正造成重大不利影响的违法失职行为，从而实现司法人员政治责任承担方式轻重的合理分布，使司法人员不至于在承担政治责任上没有任何改正或补过的机会。为此，我们建议在司法问责制度的建构中设置“责令公开道歉”这一新的政治责任承担方式。③ (2)引咎辞职。引咎辞职是指法院领导成员④基于自身政治义务感和司法道德责任感主动以辞去行政职务的形式承担违法失职行为责任的一种责任方式。对此，《公务员法》第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”根据2014年中共中央办公厅印发的《党政领导干部辞职暂行规定》第15条的规定，法院领导成员执行《党政领导干部选拔任用工作条例》不力，造成用人严重失察、失误，影响恶劣，负主要领导责任的；疏于管理监督，致使班子成员或者下属连续或多次出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响，负主要领导责任的；或者对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管，造成恶劣影响的，应当引咎辞职。 (3)责令辞职。《公务员法》第82条规定：“……本人不提出辞职的，应当责令辞职。”同时，根据《党政领导干部辞职暂行规定》第19条的规定，法院党组及其组织(人事)部门根据其所属领导成员任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职的，可以通过一定程序责令其辞去现任领导职务；⑤法院领导成员有本规定第十五条所列情形之一，应当引咎辞职而不提出辞职申请的，法院党组应当责令其辞职。根据2010年中共中央、国务院发布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第21条的规定，法院领导干部有本规定第十九条所列情形，⑥……情节严重的，给予党纪政纪处分，或者给予调整职务、责令辞职、免职和降职等组织处理。 (4)撤销或免除职务。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：……(十二)在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销由它任命的本级人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员的职务。”《法官法》第13条规定：“法官有下列情形之一的，应当依法提请免除其职务：……(四)经考核确定为不称职的；(八)因违纪、违法犯罪不能继续任职的。” 很显然，在上述四种责任形式中，就实体内容而言，司法人员应当承担的政治责任主要是通过削弱、限制或者剥夺其政治资格或地位来实现的。同时，上述四种责任形式均可以适用于法院领导成员，只有责令公开道歉和撤销或免除职务可以适用于普通法官，而引咎辞职和责令辞职只能适用于法院领导成员。 我们认为，司法问责的责任形式仅包括纪律责任和政治责任两种，而刑事责任不应当属于司法问责的责任形式。这是因为：第一，刑事责任是最严厉的法律责任，和纪律责任和政治责任有着明显的区别；第二，刑事责任的追究适用刑事诉讼程序，而非一般的司法问责程序；第三，在司法问责实践中，通常是在对涉嫌犯罪的司法人员进行刑事诉讼的过程中或者结束之后，再启动司法问责程序，如提请本级人大或其常委会撤销该司法人员的职务；第四，从国外的实践看，法官惩戒制度均不包括刑事责任的追究。 五、建立司法责任豁免制度 为了保障法官依法独立行使审判权，当今世界主要法治国家均有相应的司法豁免规则。其主要内容是：法官在执行司法审判职能过程中所实施的行为和发表的言论享有不受指控或法律追究的权利；法官对于其在执行审判职能方面的有关事务享有免于出庭作证的特权。在我国，《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第22条规定，有以下情形之一的，审判人员不承担责任：(1)因对法律、法规理解和认识上的偏差而导致裁判错误的；(2)因对案件事实和证据认识上的偏差而导致裁判错误的；(3)因出现新的证据而改变裁判的；(4)因国家法律的修订或者政策调整而改变裁判的；(5)其他不应当承担责任的情形。 需要指出的是，根据我国有关法律的规定，法官等司法人员实施违法犯罪行为，对公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事赔偿责任。有关法律依据主要是：第一，我国《民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”而承担民事责任的方式除了停止侵害、排除妨碍、返还财产、恢复原状以及赔礼道歉、恢复名誉之外，还包括赔偿损失。第二，《国家赔偿法》第31条规定：“赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：(一)有本法第十七条第四项、第五项规定情形的；⑦(二)在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。”据此，司法人员所应当承担的民事赔偿责任主要是通过追偿制度来实现的。其具体做法是：司法人员在执行职务活动过程中给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害，符合《国家赔偿法》第31条规定的，先由其所在的审判机关对外向受害人承担赔偿责任，然后，再根据责任人的过错大小和经济状况，依法责令其承担全部或部分赔偿费用。由此可见，司法人员在追偿中的责任主要是财产责任，通常从其薪金收入和个人财产中扣缴，对于责任人来讲是一种物质惩罚。 我们认为，上述法律规定具有一定的合理性，但是从我国的实际情况和国外的经验来看，其不具有可行性。具体理由是：第一，长期以来，我国司法人员的薪金收入水平较低，个人财产亦较少，根本不足以承担赔偿责任。如果强制推行，势必使司法人员产生后顾之忧，从而对法官独立审判造成严重影响。第二，《国家赔偿法》实施20多年来，尚未有过对司法人员进行追偿的成功案例。既然这一规定不具有可行性，那么就应当考虑予以修改或废除。第三，《国家赔偿法》第17条第(四)、(五)项规定的“刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡；违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡”的行为一般由侦查人员(包括负责侦查工作的检察人员)实施，而审判人员几乎不可能也不必要实施这些行为，从而以此为由对其进行国家赔偿后的追偿，也就无从谈起。至于审判人员在处理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为，更不能成为对其进行国家赔偿后的追偿的正当理由。这是因为，这些犯罪行为侵犯的是司法职务的公正性与廉洁性，而并未直接侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。第四，在许多国家，法官享有不受民事起诉的豁免权(Judicial Immunity From Civil Actions)。即对于法官在审判中所发表的言论以及所做的一切行为，均不追究其民事赔偿责任，以免除他(她)们的后顾之忧，便于他(她)们更放心地“独立行使审判权”，不受外界的任何影响(哪怕是非常微弱的影响)。[13] 注释： ①陈瑞莲、邹勇兵：《香港高官问责制：成效、问题与对策》，载《中国行政管理》2003年第11期；赵蕾：《高官问责：制度逻辑与改革模式——基于中国内地与香港的多维比较》，载《华南农业大学学报(社会科学版)》2010年第1期。 ②据不完全统计，近年来全国已发现冤假错案40多件，包括河南郝金安“抢劫杀人”被判死缓10年后被宣判无罪，浙江张辉、张高平“强奸致死案”，服刑近10年被宣判无罪，等等。这些案件经媒体曝光后，均引起了社会的广泛关注。 ③值得注意的是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第7条已明确地将“责令公开道歉”确定为对党政领导干部实行问责的方式之一，只是该暂行规定仅适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员，而不包括法院及其内设机构的领导成员。 ④根据《党政领导干部辞职暂行规定》第3条的规定，引咎辞职的规定只适用于最高人民法院的领导成员(不含正职)和内设机构的领导成员，以及县级以上地方各级人民法院及其内设机构的领导成员(包括审判庭庭长、副庭长，执行局局长、副局长等)，而不适用于普通法官。 ⑤根据《党政领导干部辞职暂行规定》第3条的规定，责令辞职的规定只适用于最高人民法院的领导成员(不含正职)和内设机构的领导成员，以及县级以上地方各级人民法院及其内设机构的领导成员(包括审判庭庭长、副庭长，执行局局长、副局长等)，也不适用于普通法官。 ⑥《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第19条规定：“法院领导干部违反或者未能正确履行本规定第七条规定的职责，有下列情形之一的，应当追究责任：……(三)对本地区、本部门、本系统发现的严重违纪违法行为隐瞒不报、压案不查的；(四)疏于监督管理，致使领导班子成员或者直接管辖的下属发生严重违纪违法问题的；(五)违反规定选拔任用干部，或者用人失察、失误造成恶劣影响的。” ⑦《国家赔偿法》第17条第(四)项规定：“刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的”；第(五)项规定：“违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。”标签：法律论文; 法官论文; 领导责任论文; 法院论文; 法律主体论文; 司法体制改革论文; 司法程序论文; 司法公信力论文; 工作责任心论文; 问责制论文; 工作管理论文; 社会问题论文; 司法改革论文;