城乡一体化中村民自治问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,城乡论文,村民自治论文,一体化中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1000-5315(2011)01-0011-08
村民自治是农村特定社区的全体村民，根据国家法律法规的授权，在中国共产党农村基层组织领导下，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本的社会政治制度和社会民主形式。村民自治在人民公社解体之后建立，其直接使命是解决人民公社制度解体后农村社会的组织问题。村民自治是中央政府、地方政府、村民三者之间复杂的权力与利益关系博弈的农村基层治理结构。一方面，中央政府需要通过地方政府实现对民众的领导或管理；另一方面，中央政府又需要民众的自治以遏制地方政府权力的滥用，同时避免国家权力过分下沉导致财政支出的激增[1]。村民自治制度是与农村实施家庭承包责任制相适应的国家对农村治理的一项基本的社会政治制度。村民自治的内涵包括：一是遵从党的领导是村民民主政治权利得以行使的前提条件；二是村民必须在国家宪法、法律、法规及章程制度所规定、所允许的范围内行使自治的各项权利，任何组织和个人都不得超出国家法律规定的范围；三是广大农村居民是村民自治的主体，村民依法享有自主管理本村公共事务的民主权利，即依法享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利；四是村民自治的最终目的是有效实现广大农村居民的自我管理、自我教育和自我服务的权利，以此保证国家对农村基层社会的治理[2]。城乡一体化是我国现代化建设不可逾越的进程，是实现我国从传统农业大国向工业大国转型不可或缺的重要环节。实行村民自治是平稳推进城乡一体化的关键，保障城乡一体化中的村民自治是地方政府的重要职责，总结、设计科学合理的城乡一体化中的村民自治方案是社会工作者和理论工者的历史使命。
一 村民自治的历史沿革
汤晋苏在《村民自治30年：一场“静悄悄的革命”》一文中，将我国村民自治的历程概括为“形成—确立—深化”三个发展阶段[3]。
第一阶段是从1980年到1987年村民自治的兴起与村民自治制度的初步形成。1980年2月，广西宜山地区出现了第一个由农民自发选举产生的村委会，组织农民自我管理、自我教育和自我服务。这一创举迅速得到党和国家的重视和支持。1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位。1983年，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，明确要求在农村建立由村民选举产生的村委会，并对村民委员会的设立、职能、产生方式进行了初步规定。此后，全国普遍开始撤销生产大队，设立村民委员会的工作。到1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布为止，村民自治的初创时期主要解决了以村委会组织为载体的组织建设问题，明确了村委会的群众自治组织性质。
第二阶段是从1988年到1998年村委会组织法试行与村民自治制度的基本确立。这个时期，对村民自治的认识和实践，经历了从思想分歧较多到逐步统一，从示范探索到基本普及的过程。村委会组织法试行颁布后，村民自治由农民群众的自发活动和局部探索，步入了法制化建设阶段。1992年，在总结各地经验的基础上，将村民自治概括为“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。1997年，“四个民主”写入中国共产党的十五大报告。1998年，正式通过和实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》对“四个民主”做了具体规定。“四个民主”的提出及其丰富完善，对于指导村民自治的法律制度建设和实践活动发挥了重要作用。1998年，党的十五届三中全会对村民自治给予高度评价，指出“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造”。
第三阶段是从1998年村委会组织法正式施行到今天的村民自治的全面深化。在这个阶段，村民自治从基本普及到全面展开，从综合推进“四个民主”到开展农村社区建设，制度体系逐步完善，自治组织逐步健全，民主形式更加多样，民主自治理念更加深化，技术程序愈益完备，在改善农村社会治理、促进民主政治发展方面都发挥了重要作用。2007年，党的十七大报告史无前例地把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义民主政治的四项制度之一及中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，村民自治的地位得到了极大提升。在全面总结村委会组织法施行中的经验与问题的基础上，2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了修订。修订后的《村民委员会组织法》更加适应社会主义新农村建设的实际，必将进一步促进我国广大农村民主政治建设。
总体上说，经过30年的艰苦努力，村民自治制度正在内化成为亿万农民群众不可剥夺和不可转让的民主权利，我国农村社会和农民经由村民自治的政治实践和训练，实现了农村社会的组织重建；村民自治也在政治上初步解决了现代化进程中如何将乡村改造和社区重建有机结合起来的世界性难题。村民自治不仅有利于农村社会的发展和稳定，而且可以切实保障农民的民主权益，并对现代化的社会主义民主政治建设产生良好的基础性作用和示范作用。历经30年，村民自治显示出强大的内在生命力，初步形成了层次多样、形式多样、内容广泛、规范性与多样性相结合的村民自治制度体系，初步构建了以农民为主体，把党的领导、依法办事、人民当家作主相统一的新型农村基层治理机制。
二 城乡一体化进程给村民自治带来的挑战
城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、互为资源、互为市场、互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展等方面的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化的实质是城乡之间在人口、技术、资本、资源等生产要素的大流通、大融合的过程。城乡一体化极大地促进了农村生产力的大飞越，促进了农民收入的大增长。农民的权利得以实现和保障，经济利益的保障固然重要，但更为重要的是真正保障农民参与管理国家事务和公共事务的权利，保障农民表达自己意愿的权利，保障农民的权利救济和权利恢复通道的畅通无阻[4]。城乡一体化进程给村民自治带来诸多方面的挑战。
(一)给村民自治的民主选举带来挑战
民主选举是民主的前提和基础，也是村民自治。这一基层民主的开端。民主选举是指广大村民直接选举产生村委会成员，任何组织或个人不得指定、委派或撤换村民委员会成员，这是村民自治的一项重要内容。民主选举中应遵从的基本原则有直接选举原则、普遍选举原则、公开选举原则、差额选举原则、秘密投票原则等[2]。
城乡一体化进程给村民自治的民主选举造成实际困难。
国家社科基金重点项目“城乡一体化中农民权益保障研究”课题组成员，先后深入国务院批准的两个统筹城乡综合改革试验区的重庆市、成都市的乡(镇)村，开展城乡一体化中的农民政治权益保障情况调查。调查自2010年1月6日开始，至8月上旬结束，历时七个多月。共计回收“城乡一体化中农民权益保障”(面上问卷)有效问卷1900份，“农民政治权益保障”有效问卷472份。课题组对上述有效问卷进行了统计与分析。
问卷调查表一显示，在城乡一体化的过程中影响村民选举权行使的因素如下：安置区分散，不利于集中选举的占26.89％；外出打工，只有委托选举的占44.053％；村委会只通知留守家人，家人直接代填的占46.21％；生计所迫，没有时间参加选举的占31.63％；没有直接利益，还是经济实惠点好的占27.47％。仅有l/4左右的入主观上不愿意行使选举权，有四个方面客观因素导致村民不能正常行使选举权。
问卷调查表二显示，外出务工是村民不能直接参加选举的主要原因：亲自回家投票的占17.97％；委托他人投票的占39.53％；村里寄来选票，我填好后再寄回去的占6.13％；电话投票的占13.32％；以其他方式投票的占37.21％。
问卷调查表三显示，选举不公正是村民不愿意行使选举权的重要原因：认为指定了候选人的占78.86％；宗族家族操纵选举的占16.91％；有威胁现象的占8.67％；有贿赂现象的占26.7％；有伪造选票现象的占22.62％。
(二)给村民自治的民主决策与管理带来挑战
当我们说，村民自治的民主是一种直接民主时，它不仅意味着村民委员会成员由村民直接选举产生，还包括对于本村重大的自治事项——公共事务和公益事业，应当由个体村民所组成的村民会议决定[5]。由村民自己决定关系切身利益的事项是民主决策机制的精髓所在，村民对村级事务拥有决定权是村民自治中的核心环节，民主决策集中体现了广大村民的自治权。村民自治的实体是民主管理，它是指村民通过由自己讨论制定的各项规章制度来安排和管理本村内部的事务[2]。
城乡一体化进程给村民自治的民主决策与管理带来挑战。
问卷调查表四显示，在城乡一体化的过程中，村民参与民主决策与管理：村规民约、村委会财务收支情况占19.45％；村干部年度工作目标执行情况和村干部报酬与补贴情况占11.84％；集体土地的入股、承包、经营、租赁、征用补偿情况占22.20％；农村低保、合作医疗、救灾救济、国家补贴等惠农政策落实情况占30.87％；什么都没参加过的占53.28％。村民参与决策与管理的事项主要体现在关系村民切身利益的集体土地的入股、承包、经营、租赁、征用补偿与农村低保、合作医疗、救灾救济、国家补贴等惠农政策的落实方面。直接参与制订体现民主管理内容的村规民约的人数不足1/5，未能直接参与民主决策与管理的人数超过一半。
问卷调查表五显示，村干部越俎代庖是村民不能直接参与民主决策与管理的重要原因。妨碍村民参与决定公共事务的障碍是：选择上面说了算，村干部操控、参与也没用的占54.42％；文化水平所限，不便参与的占33.68％；生计所迫，无时间参与的占29.05％；居住分散，无人通知参与的占22.79％；没觉得有什么障碍的占13.89％。除村干部越俎代庖外，文化水平低、生计所迫、居住分散也是妨碍村民参与决定公共事务的客观障碍。
(三)给村民自治的民主监督带来挑战
民主监督是指村民依据法律、法规等规章制度和村规民约的规定，通过监督权力的行使对村务工作、村干部的行为和村内各项事务进行监督和检查的制度。民主监督是村民自治的应有之义，是民主选举、民主决策、民主管理顺利实施的基本保障。
城乡一体化进程给村民自治的民主监督带来挑战。
问卷调查表六显示，在城乡一体化的过程中，村委会向村民公开的事项有：选择公开的村规民约、村委会财务收支情况的占39.53％；村干部年度工作目标执行情况和村干部报酬与补贴情况的占22.83％；集体土地的入股、承包、经营、租赁、征用补偿情况的占30.87％；农村低保、合作医疗、救灾救济、国家补贴等惠农政策的落实情况的占52.85％；什么都没公开过的占25.16％。村委会公开的事项主要集中在集体土地的入股、承包、经营、租赁、征用补偿以及农村低保、合作医疗、救灾救济、国家补贴等惠农政策的落实等关系村民切身利益方面，对于村委会财务收支情况、村干部年度工作目标执行情况和村干部报酬与补贴情况公开不够。
问卷调查表七显示，在城乡一体化的过程中村民监督的事项有：选择拆迁安置的占57.72％；土地征收与补偿的占70.61％；集体土地的收益的占36.58％；村委会选举的占31.08％；村务公开的占50.53％。村民监督的重点集中在拆迁安置、土地征收与补偿、集体土地的收益等经济权益方面，村务公开也是监督的重点方面，对村委会选举的监督不够。
问卷调查表八显示，在城乡一体化的过程中，当村民发现政策执行走样时行使监督权的方式：向党委、纪委反映的占23.89％；向人大或政府反映的占31.29％；向法院控告的占7.19％；向媒体反映的占21.78％；不敢反映的占48.84％。村民发现政策执行走样时，大多数人向党政部门反映，近一半的人不敢反映，部分人向媒体反映。在城乡一体化的过程中，村民上访现象突出也就不足为怪了。
三 城乡一体化进程中村民自治的体制与机制构建
(一)处理好乡镇政府、村党支部与村民委员会的关系，是实现村民自治的前提
就国家权力机关的设置来看，乡镇政府是最基层的国家政权机关，村民自治是乡镇以下的社区自治。因此，村民自治权不属于“国家权力”的范围，或者说村民的自治权不是国家政权。但就村民自治而论，自治权对社区或村内部来说，是自治机关管理或办理本村公共事务和公益事业的管理权，这种管理权对每个村民都有约束力。对社区或村外部来说，就是排除政府机构干预村民自治事项的法律权利[5]。村民自治是对国家与农村社会关系的制度化重构，其表现为：由于宪法和法律的制度安排，村民自治条件下国家的组织边界止于乡镇政权；村民委员会授权主体由乡镇政府转向村级社区的选民，意味着以“命令—服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式开始瓦解；村民委员会实际上又扮演了农村社会“自组织”的角色，成为联系国家与农村社会的桥梁和代理人；国家与农村社会关系的组织化、实体化和法律化，保证了国家对农村社会的动员与整合[6]。《村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”可见，乡镇政府与村民委员会的关系是指导而不是领导、是协助而不是服从关系。乡镇政府可以通过政策的、经济的、技术的手段对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。然而，现实情况是村民委员会主任大多由乡镇党委、政府确定，选举只是一种形式。由于有的乡镇和街道办事处党委、政府担心个别大家族和村霸、街霸控制选票，把政治不合格、业务不过硬的人选举出来，更担心把地痞、流氓或黑社会性质组织人员选出来，不敢放手让居民和村民自由选举，干预甚至控制选举的现象时有发生[7]。乡镇政府内定村民委员会主任，必然将乡镇政府与村民委员会的关系变为领导与被领导、命令与服从的关系。因此，乡镇政府放手让村民自由选举出大多数人满意的村民委员会主任和村民委员会成员，是落实《村民委员会组织法》第五条的规定和实现村民自治的前提。在城乡一体化进程中，为适应农村政治经济的迅速变化和和谐社会建设，乡镇政府积极支持村党支部广泛动员奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民参与竞选村民委员会成员，真正把群众信任、热心服务、刚正廉明的能人选为村民委员会主任至关重要。
村民自治不是无政府主义，它是中国共产党农村基层组织领导下的依法自治。正反两方面的经验反复证明，加强和改善党的领导是我国各项事业顺利发展的根本保障。《村民委员会组织法》第四条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村党支部是本村各项事业的领导核心，也是村民自治的领导核心。村党支部应当保障村民依法行使各项民主权利；向村民大会推荐政治强、业务精、依法办事的村民委员会候选人；支持村民委员会依法管理本社区内的公共事务和公益事业；教育党员成为维护宪法、法律权威的模范；保障村民委员会的自治性质，制止干预村民委员会内部事务的行为。村党支部对村民自治的领导是政治领导而非业务领导，不能干预更不能代替村民委员会依法行使自治权利。在城乡一体化进程中，属于村民自治范围而又事关村民切身利益方面的集体土地入股、承包、经营、租赁、征用补偿等事项，以及农村低保、合作医疗、救灾救济、国家补贴等惠农政策事项，村党支部不应直接干预，更不应越俎代庖，代替村民会议或村民委员会作出决定。村党支部应从外部保障村民自治范围内的事项得到公正、合理、合法的实施；接受村民对村民委员会或者其他单位及个人侵害其重大权益的投诉；对明显违反法律、政策及显失公正的事件向村民委员会或者其他单位及个人提出整改意见。
(二)切实维护村民权益，尤其是提高村民素质，是实现村民自治的基础
前述的问卷调查表一显示，在城乡一体化的过程中，村民的经济窘况直接影响村民选举权的行使；问卷调查表七显示，在城乡一体化的过程中，村民监督和关注的重点集中在拆迁安置、土地征收与补偿、集体土地的收益等经济权益方面，村委会选举的关注度不高。城乡一体化进程必将彻底打破千百年来农民依附土地的格局，带来土地大流转、产业大重组、人员大流动。离开土地从事其他产业是城乡一体化进程中村民的无奈选择，切实维护村民权益，做到“离地不失权、离地不失利、离地不失业”极为重要。“离地不失权”是指村民是本村的主人，土地大流转是村民在拥有土地承包经营权前提下的自愿流转，享有宪法赋予的公民权利和《村民委员会组织法》赋予的自治权利。“离地不失利”是指拥有土地承包经营权的农民享有土地流转带来的利益(如土地流转租金)和村集体组织取得的经济利益(如集体土地入股、承包、经营、租赁、征用补偿等利益)及其他福利(如农村低保、合作医疗、救灾救济、国家补贴等惠农政策福利)。“离地不失业”是指村民在土地流转后，享有在本村土地上经营经济组织和到外地就业的权利。我国宪法第四十二条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件。”村民在土地流转后，一部分人员“既不离土又不离村”，在新的农业规模经营组织中从事种植业、养殖业以实现再就业；一部分人员“离土但不离村”，在本村从事第三产业而实现再就业；还有一部分人员需要“既离土又离村”，到外地寻找工作而实现再就业。由于产业的大调整，所有需要重新就业的村民都应得到劳动技能与个人素质的培训与提升。各级人民政府有义务为村民的重新就业开展广泛持久的培训与服务工作，一方面，村民委员会有义务动员和组织村民参加技能培训；另一方面，利用组织的力量向在本村范围内营业的单位全力推荐本村村民就业。利与权如影随形，利之所在权之所到，利益集中之地便是权力运行和权力监督集中之处。在城乡一体化的进程中，村民委员会如能最大限度地为村民谋求经济利益，最大限度地保障村民民主权利，便能真正实现村民自治。
(三)塑造公民文化，取代依附文化，是实现村民自治的条件
以“三纲五常”为核心的伦理文化灌输给大众的，是以服从为本位的思想意识，并沉淀为一种价值取向。这种“服从”培育了一种依附关系，它迥然不同于民主制下的博弈关系。民主制下的博弈关系要达到双赢的目的，需要社会成员具有积极进取、自我实现以及妥协宽容的理性精神。与之相反，以“三纲五常”为核心的臣民文化，要求大众信守等级尊卑，服从于专制训诫，并形成为大众的“内心律令”，这种历史经验所形成的社会品格与民主的要求相去甚远[8]。在这种文化背景下的自治，村民所重视的只是短期利益，希望得到国家的庇护和救济，却无意承担对国象的责任，甚至对自己的权利，比如说选举如果不会对自身利益产生立竿见影的直接影响，许多村民就不愿行使[1]。在中国传统封建政治思想的教化下，人民根本没有政治的自觉；加之农业社会的经济特点，农民们普遍缺乏协作精神和组织性、纪律性，存在着封闭、分散的思想观念和自私、狭隘的小农意识，大都没有养成遵守纪律的习惯。一些人，对村民自治采取漠然的态度，在他们看来，这是一件与自身生活无关的事情，或者认为即使相关，由于自身力量的弱小而无能为力，所以就索性放弃自己的民主权利；而另一些人，则把个人利益放在首位，采取无政府主义的态度，无视他人利益、公共利益和国家利益，无视国家法律，无视社会主义道德规范，甚至以非法手段进行所谓民主活动，利用村民自治达到个人目的[9]。
公民文化是理性人的博弈文化。首先，公民文化是平等文化。平等是人和人之间的一种关系、人对人的一种态度，是人们在精神上互相理解、互相尊重，把对方当成和自己一样的人来看待。平等文化是反对特权和反对歧视的文化，主张人不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况一律平等。人格是否独立与平等，是公民文化与依附文化(臣民文化)的本质区别。其次，公民文化是理性文化。理性指能够识别、判断、评估实际理由以及使人的行为符合特定目的等方面的智能。理性通过论点与具有说服力的论据发现真理，通过符合逻辑的推理而非依靠表象而获得结论、意见和行动的理由。理性是和谐社会的精神支柱。一个无视客观规律，迷信、狂热和暴躁盛行的非理性社会，不可能成为和谐社会[10]。再次，公民文化是参与文化。公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。“公民参与权”，是指一国的公民以国家主人的身份，依照法律的规定，通过各种途径和形式，参与管理国家和社会事务，以推进决策科学化、民主化的权利[11]。参与文化是公民积极进取、追求自我实现的文化。最后，公民文化是规则文化。规则意识，是指发自内心的、以规则为自己行动准绳的意识。规则意识包括规则的知识、遵守规则的愿望和习惯。中国自古以来就是一个情理大于法理的国家，交易大多只凭信任、人情，往往不讲法理法规[12]。规则意识是现代社会每个公民都必备的一种意识。现代社会，如果没有由群体里的所有成员共同遵守的条例和章程，要形成社会秩序和进行有效合作是不可想象的。
城乡一体化过程是艰苦的村民市民化过程。村民市民化，并非村民到城市买房过上市民生活那样简单，亦非将村民委员会的牌子换成居民委员会的牌子那样随意。村民市民化过程是长期的、艰巨的、脱胎换骨的村民工作方式、生活方式、行为习惯等自身素质提升的过程，也是臣民心理变公民心理的过程。村民将彻底改变自私、狭隘的小农意识，改变缺乏协作精神、组织性、纪律性、规范性的行为习惯，成为具有积极进取、自我实现以及妥协宽容的理性精神，和具有组织性、纪律性的，遵守国家法律、社会道德规范等行为习惯的人。
(四)落实四大民主权利，是实现村民自治的核心
民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大民主权利是实现村民自治的核心内容。在城乡一体化的进程中，如何保障四大民主权利的实现，是村民自治的关键。民主选举是前提，民主决策是关键，民主管理是内容，民主监督是保障。落实民主选举，要求乡级或者县级人民政府排除内定候选人，排除大家族、黑社会性质组织势力干预、操控选举，或者以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等非法选举现象，按照直接选举、普遍选举、公开选举、差额选举、秘密投票等原则，广泛发动奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民积极参加选举，真正把群众信任、热心服务、刚正廉明的能人选为村民委员会成员。落实民主决策，要求严格村民自治内部组织，如村民会议、村民代表会议、村民小组会议、村民委员会、村务监督委员会等自治机构的职权，严禁村民委员会虚化和代替村民会议、村民代表会议、村民小组会议的职权。村民会议由本村年满18岁的全体村民组成，是村民自治组织内部的最高权力机关，其职权包括：选举权，即选举和罢免村民委员会的主任、副主任和其他成员的权利；重大事项决定权，即讨论并决定涉及村民重大利益的事项的权利；规章制定权，即制定和修改村民自治章程和村规民约的权利；监督权，即监督村民委员会工作的权利。村民委员会是村民自治组织的执行机关，其职权包括：管理权，即负责村内公共事务和公益事业的日常管理权；代表权，即对外代表本村开展工作的权利；召集权，即负责召集并主持村民会议或村民代表会议的权利。属于村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。构建内外结合的民主监督体制，是实现村民自治的根本保障。在每村建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，主持对村民委员会成员履行职责情况的民主评议，实现对村务的日常内部监督。地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证《村民委员会组织法》的实施，保障村民依法行使自治权利，实现村民自治的权力监督。村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，实现村民自治的行政监督。村民委员会或者村民委员会成员作出的决定，侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，实现村民自治的行政监督。立体监督体系的构建和监督权力的行使，是社会主义新农村建设、顺利推进城乡一体化以及构建和谐社会的体制保障。
总之，村民自治是中央政府、地方政府、村民三者之间复杂的权力与利益关系博弈形成的当今农村基层治理结构。实行村民自治是平稳推进城乡一体化的关键，处理好乡镇政府、村党支部与村民委员会的关系是实现村民自治的前提。乡镇政府与村民委员会的关系是指导而不是领导、是协助而不是服从关系，村党支部对本村各项事业的领导是政治领导、组织领导而非业务领导。切实维护村民权益，尤其是提高村民素质，是实现村民自治的基础；塑造公民文化，取代依附文化，是实现村民自治的条件。城乡一体化过程是艰苦的村民市民化过程，村民市民化过程是长期的、艰巨的、脱胎换骨的村民工作方式、生活方式、行为习惯等自身素质提升的过程，也是臣民心理变公民心理的过程。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大民主权利是实现村民自治的核心内容；立体监督体系的构建和监督权力的行使，是社会主义新农村建设、顺利推进城乡一体化和构建和谐社会的体制保障。
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