制度变迁与制度均衡——析上海地方治理过程中外国商会的角色，本文主要内容关键词为：制度论文,商会论文,上海论文,过程中论文,角色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.2；F116文献标识码：A文章编号：1008-7095(2006)05-0064-06
在西方发达国家，商会作为一种普遍存在的社会经济组织，在市场经济活动中发挥着重要的作用，并形成了大量的理论研究。特别是在20世纪90年代，随着治理理论和非政府组织的同时兴起，包括商会在内的众多非营利组织正在经历着一场“全球性的社团革命”，并开始成为全球化时代国际和国内治理中一支越来越重要的力量，商会也因此成为众多学者研究非政府组织治理的一个有效途径，被视为并列于市场、企业、国家、非正式网络或门阀的第五种经济制度或社会秩序(Streeck,Schmitter和Hollingsworth等，1985，1994)。[1] 在中国，随着政府职能逐渐从微观经济领域中退出，非政府组织正在社会各个领域发挥越来越大的作用。但从整体来看，非政府组织在中国各个领域的发展很不均衡，绝大部分组织缺乏民间性和自治性，因此发挥的作用十分有限。在经济领域，商会的改革与发展明显滞后于企业的需要，原本为降低企业交易成本，为企业利益服务的一些商会，却成了转型期接纳政府剩余官员，为政府创收的“二政府”。如何转变商会职能、开拓商会发展空间，使商会尽快成为中国市场经济中又一重要的治理主体的课题研究，正越来越受到学术界的重视，已有的研究视角包括：社会转型(康晓光，1999)[2]、制度动力学分析(余晖，2002)[1]、合法性分析(苏力，1999)[3]、内部结构和制度研究(孙立平等，1999；郭于华，1999；周志忍、陈庆云，1999)，等等。[4] ①
在中国的诸多商会中，发端于西方发达市场经济下的各地外国商会异军突起，正在中国地方治理中起着越来越大的作用，但相关的研究却比较匮乏。虽然不同外国商会的成员各异，活动方式各异，但这些国外非政府组织以自主的管理方式和成熟的运作模式，连接成一个个紧密的利益团体，活跃于中国政府、市场和社会之间，为其会员提供信息，制定商业规则，维护本国商界利益。外国商会在中国将近20年的发展经历，为还处于襁褓中的中国商会提供了有益的经验借鉴；对外国商会的中国化生存和发展状态的探讨无论从理论或实践上都有着客观的现实需求，并将对建设具有中国特色的非政府组织产生重要影响。本文对上海外国商会治理过程的研究，就是基于上述思考做出的。
一、上海外国商会的基本情况
截至2004年6月底，在沪已经自行成立并开始正常运作的商会包括：美国、英国、法国、德国、比利时、荷兰、丹麦、加拿大、意大利、芬兰、加拿大、澳大利亚、日本、韩国、新加坡、欧盟、挪威、瑞士18个国家和地区共计20个商会。对外使用的名称包括了Chamber Of Commerce(商会)、Business Council(商业理事会/贸易理事会)、Business Association(商业联合会)、Delegation of Industry And Commerce(工商代表团)、Club of Commerce and Industry(工商俱乐部)等。根据西方对商会的分类，上海外国商会的结社形式可以归结为大陆型商会、英美型商会和混合型商会。
随着上海外国商会规模逐渐扩大，商会在地方治理中的作用也日益凸现。首先，上海外国商会促进了上海的经济增长、特别是外资的增长。上海外国商会代表着各国在华企业、特别是在沪企业的广泛利益，目前，中国约250亿美元的外商投资来自外国商会会员公司。在上海的外商投资中，占80％的投资来自于这些商会的成员单位(见表1)。商会通过与中国政界和商界建立的广泛联系，帮助本国在华企业排忧解难和维护它们的利益。这些民间组织为本国企业成员提供的一系列服务，是对本国企业从本国商业部和其他政府机构获得帮助的良好补充。他们的存在和功能发挥，直接促进了上海地方外资的增长。同时，由于俱乐部产品的“外溢化”功能，商会的信息和中介服务，也促进了本地企业的发展。
表1 上海外国商会十强排名(按会员人数)
编号国家/地区
会员人数
1000多家企业会员，2
1
上海美国商会
600多名个人会员
1800多家企业会员
2
上海德国工商大会 (包括300多家周边地
区企业会员)
3
上海日本商工俱乐部1300多家企业会员
600多名个人会员和63
4
上海新加坡商会
家企业会员
5
上海英国商会 500多家企业会员
6
上海印尼商会 注册会员有350多人
7
上海加中贸易理事会270多家企业会员
8
上海法国商会 250多家企业会员
9
上海澳大利亚商会 220名企业会员
10
上海欧盟商会 170家企业会员
其次，上海外国商会所提供的社区化活动提高了外商的生活质量，为上海构建“国际型大都市”提升了软环境。由于现代化社会的多质性，使得在异乡的人群往往会产生游离的归属感，人们通常会选择结社这一形式来克服孤独带来的恐惧，即社会学多将社团理解为“多数志同道合者的联合”，商会提供的平台为本国商会成员及其家庭提供社交机会和场所，目前，商会提供的这部分活动主要有生活资讯提供、组织会员休闲健身、组织各类聚会共庆节日，传播和介绍中国文化等。通过组织这些文娱康乐联谊活动，使会员增加了在居住地的安全感和归属感；商会间的文化交流也促进了上海各国商务人群的联系，促进了整个社会的和谐共荣。
此外，上海外国商会在服务会员企业的同时，客观上也推进了上海城市的国际化、信息化、市场化和法治化进程。上海外国商会以其国际化视野和完善的信息服务，为促进本国企业的全球化竞争提供了坚强的后盾，也为自己的发展提供了先决条件；同时，商会自主发展、妥善经营的市场化运作机制，即“不以营利为目的的营利”，为商会的发展提供了保证；而且，商会提倡的志愿者精神和市民责任，以及商会内部规范的管理，为上海各类社会组织的发展提供了良好的借鉴。在上海外国商会的带动下，上海商业领域的结社活动空前高涨，特别是带动了一批外地商会和外国行业协会的产生和发展，这些国内行业协会正积极探索如何大胆走出去，在国际争端解决，如知识产权保护、行业技术标准制订、市场准入等方面承担起重要角色。[5]
二、地方治理制度变迁与上海外国商会的角色
1.制度的非均衡和制度变迁的开始
由传统绝对主权观念向多中心协同治理观念转变带来的制度变迁，是新制度主义理论中的重要组成部分。新制度主义认为，制度变迁不是泛指制度的任何一种变化，而是特指一种效率更高的制度替代原有的制度。制度变迁的动力在于作为制度变迁的主体——“经济人”的“成本—收益”计算。主体只要能从变迁预期中获益或避免损失，就会去尝试变革制度。制度供给、制度需求、制度均衡与非均衡形成了整个制度变迁的过程。制度的供给是创造和维持一种制度的能力，一种制度供给的实现也就是一次制度变迁的过程；制度的需求是指当行为者的利益要求在现有制度下得不到满足时产生的对新的制度的需要。制度的变迁首先是从制度的非均衡开始的。[6]
改革开放后，大量的外资企业涌入中国，相对于外资企业对政府部门众多的制度性需求而言，上海市市政府加快职能转变，积极满足外商的制度性需求。但由于长期受到计划经济的影响，地方政府在经济领域的管理上还存在着诸多问题：政府管制常常错位，在公共产品方面提供不足，而在市场的具体利益方面涉及过多过深。虽然跨国企业相对完备的内生性机制使得他们善于参与市场竞争，但市场经济离不开政府之手，提供公共产品、公共服务，建立有序市场，向来隶属政府公共职能的范畴，当这些跨国企业在上海遭遇到盲目压价竞争、中介商的不规范、贸易信息滞后、服务配套不完备、政府工作效率低下等一系列困境之后，外商开始意识到政府公共产品的重要性。同时，上海市政府在宣传对外引资政策时也遇到了困境，由于缺乏和外商的沟通渠道，外商无法及时了解和正确解读本地政府的相关政策，致使外商白白错过了投资良机。从上海改革开放第一个十年外资流量，可以较为清晰地看到外商对上海当地政策的敏感性。1981～1986年是第一阶段。在开放初期，外商对中国的开放政策有疑虑，对上海也不是很了解，但中国市场的潜力对他们有很强的吸引力，作为中国的经济中心，上海是FDI的一个重要目标。这一时期，外商处于试探性阶段，项目平均投资规模不大。1984年，上海成为全国14个沿海开放城市之一，对FDI项目的审批权限由1000万美元扩大到了3000万美元，一系列优惠政策先后出台。但由于政策不明朗，FDI的增长不大。到1985年，上海调整引资政策，FDI进入房地产及宾馆业受到限制，外商投资热情下降，到1987年，协议金额出现了负增长。6年间，上海共签订外商投资项目213个，协议投资额6.65亿美元，实际利用额2.05亿美元。
上海地方政府制度供给和外资企业制度需求之间的差距形成了制度的非均衡，为制度变迁提供了动力。在上海地方经济改革和开放初期，地方市场和当地政府都面临着部分失灵。当市场和政府都发现，他们的制度供给难以满足市场经济发展的要求时，被青木昌彦称为“制度危机”的情况就出现了。而上海外国商会正是利用了自身的社会资本，作为一种非制度的资源配置方式，有效地弥补了上海地方经济中出现的部分“制度真空”，满足了前两者的制度需求，上海外国商会作为本国海外地区工商界最大的民间组织，可以充分发挥本国工商界与政府协调、沟通的中介作用。商会利用自身的政府影响力和社会影响力，通过各种渠道，广泛咨询，使上海市政府做出的一些不利或妨碍本国工商界发展的政策、制度得以修正或取消，成为政府决策和制订经济政策的顾问。同时，商会可以成为本国中小企业开拓中国和上海市场的先锋。本国企业，特别是本国中小型企业在开拓中国市场时，往往显得势单力薄。商会通过组织本地优势产品，打“地区牌”开拓中国市场，会有更大的影响力。上海德国工商大会的经验证明，商会在这一过程中的积极参与，对促进地区对外开放、扩大产品出口将产生巨大影响。商会还可以成为企业在沪工商界人才培养的中心和融资中心，为企业降低了准入成本。于是，制度变迁的各方主体，包括市场、商会和政府三者基于自身的“成本—收益”，选择了合作的策略，原来基于市场和政府两者间旧制度的均衡被打破，三者间新的均衡开始形成。
2.基于各主体利益博弈的制度变迁过程
当一种新的组织能够提供更有效的制度供给时，趋利的事实使得主体一方或多方产生了共同的制度需求，相应地，由于他们的行为调整，原先主体间构成的均衡就被打破，各主体间的博弈将反复展开，最终达到某种程度上的均衡，于是，基于制度均衡的一种新的制度开始出现。上海地方治理制度变迁体现的正是这样的过程。在合作初期，上海地方政府一方面迫切需要引进外资来促进地方经济增长，另一方面却由于长期计划经济的惯性而不能为外资提供成熟的市场经济环境。这时的外国商会由于拥有了以物缘、地缘和业缘为基础的社会资本，为跨国企业提供了一个内部的俱乐部产品，以弥补更大范围内的市场经济环境的不完善。由于组织规模较小，活动也不正式，并未形成完全独立的社团力量，对政府有利无害，因此政府采用了放任自流的态度，实际上为商会的发展提供了制度性空间。而对于新生的商会来说，初期的主要任务是积聚内部社会资本，形成组织核力，因此和本国政府接触较多，而和中国政府较少接触。
随着外资的增加，上海外国商会的规模也不断发展壮大，商会逐渐成长为代表本国驻沪企业的利益集团的一支完全独立的社团力量。这一变化使得双方的合作策略发生了重大调整。对于上海市政府而言，商会的独立性既可以为政府招商引资充当代言人，但同时也使得习惯于等级观念和独享权力的政府面对来自体制外的挑战。而就商会而言，随着中国市场经济环境的不断改善和内资企业的发展，本国跨国企业的竞争将更加激烈，商会必须加强与所在国政府的联系，为企业会员创造更优的发展环境。在此情况下，商会和政府之间的合作一方面更加密切，另一方面，如何制衡对方，使政策向着更有利于自己的方向发展同样成为两者合作的条件之一。
商会和政府两者的合作与制衡还充分反映在通过政策设计，共同管理网络的过程之中。一方面，商会和政府通过冲突管理、优化行动环境等手段来干预网络的运行，改善网络中的互动关系，这是对“网络游戏”的共同管理。在政府方面，政府利用目前的法律限制制衡了商会的社会影响力，但同时，政府通过下属的官办非政府组织，如国际商会、上海WTO事务中心等，为商会提供了交流途径；对一些外商集中反映的问题，政府相关部门会和商会通过共同组织研讨会，来达到双方的有效沟通。作为回报，上海外国商会积极宣传上海投资环境，促进两国经贸往来；投身本地社会福利事业，组织会员企业与政府沟通。同时，如上海美国商会每年出版的“白皮书”，都对当年地方政府公共政策的制定和执行提出了尖锐的批评和建议。
另一方面，在现有网络无法解决问题的情况下重建网络的制度安排，即共同商讨如何改变“网络的游戏规则”，如重新分配权力和资源，改变成员的价值观念，对组织之间的关系施加影响等。如针对上海外国商会自2002年以来提出的地方外国商会合法化问题，上海市地方政府积极推进外国商会的登记试点工作，通过改变“网络的游戏规则”来优化外国商会的运行环境。同时，上海市市政府还积极推动上海市工商联、上海国际商会的发展，希望通过这些社团力量达到社会资源的均衡。
3.治理制度变迁的特点
首先，引致制度变迁的根本动力是利益。由于上海外国商会的出现而导致的制度变迁过程，始终是基于各方治理主体的自身利益下完成的。按照经济学一些经典模型，比如“公地悲剧”、“囚徒困境”都表明了自利的个人之间不会实现合作。奥尔森也说：“如果一个集团的所有个人在实现了集团目标后都能获利，也不能因此推断出他们会采取行动实现那一目标，即使他们都是有理性的和寻求自我利益的。”[7] 然而，从上海外国商会的发展和制度变迁过程来看，在地方治理制度中的上海地方政府、企业和外国商会间存在着大量的合作和共同行动。而整个合作的逻辑就是基于自身收益最大化的各方社会资本交换过程。以新制度经济学观点解释的话，就是“各方的理性行为能够最终促成并维系集体行动的理性。”[7] 从更深层的原因来说，对包括上海外国商会、上海地方政府和驻沪跨国企业三方合作的分析充分体现了治理的工具理性特征(详见表2)。德国思想家马克斯·韦伯从现代文明的紧张与对立出发，将理性区分为二元对立的价值理性与工具理性。价值理性是指人主观相信行动具有无条件的排他的价值，它将价值判断引入行动，全力关注行动是否符合绝对价值，而对行动可能会引出什么后果则在所不计。[8] (P120)与价值理性相反，工具理性是人们排除价值判断或立足价值中立，以能够计算和预测后果为条件来实现目的的能力。合乎工具理性的行为必须考虑三个因素：条件、代价和目标。工具理性并不追求不切实际的最优，而是要求主体在充分利用自身条件的基础上，以尽可能小的代价力争最大限度地实现目标的理性行为。
表2 基于工具理性特征的三方合作分析
合作因素
条件 代价 目标
丰富的企业资 游说成本和可 会员利益最大
上海外国商会 源和对本国政 能导致的和本 化
府的游说力国关系的紧张
牺牲一部分对 地方经济利益
地方政府提供合法性社会的整体控 和总体利益最
制力 大化
会员资源，企
跨国企业业家的个人资 经济支出和承 企业利益最大
源受约束力 化
其次，由于引致制度变迁的主体是多元且作用不同。在上海地方治理变迁的过程中，上海外国商会处于社会核心权力位置，对制度变迁的作用力相对较大，并构成了推动社会制度变迁的主要力量。决定主体社会核心权力位置的关键因素则是生产力系统结构的变化，不同的生产力结构将导致不同的生产要素结构，而不同的生产要素结构将导致不同生产要素所有者的利益结构。当一种新生产要素在生产力系统中越来越处于核心要素时，其要素所有者必将会要求相应新的要素报酬分配机制，从而该要素所有者将会积极推动新要素分配制度的变革并催生强势社会主体，而强势社会主体又构成了推动社会制度变迁的重要力量。由于跨国企业无论是对劳动者、劳动资料和劳动对象这些实体性生产要素，还是对科学技术、管理、智力资本等非实体性生产要素，和国内企业相比都大大占先，客观上已经形成了地方经济中新的核心生产要素。而综合了跨国企业集团利益的外国商会，利用自己的集团优势和在发达国家积累的活动经验，活跃于上海地方政府、社会和本地企业之间，成为推动上海地方治理变迁的社会核心力量。
第三，原有制度结构会对制度变迁的方向起到重要的制约作用。上海外国商会作为上海地方治理中的一种组织和制度方面的创新，与地方政府和企业间形成了合作互惠的行动策略，即达成了认识和行动的均衡，但这种均衡目前只是一种现实中的制度均衡，在从实际制度均衡到理想制度均衡的进程中，上海外国商会的治理还面临着由于旧的法律制度和传统的政治文化形成的路径依赖而产生的“惯性”，阻碍了新制度的形成。一方面，由于现行法律对上海外国商会并没有正式赋予法律合法性，对其政治参与的制度性安排，总的来说也是含糊而不明确，引发了地方治理实际制度均衡与法律制度的矛盾。外国商会目前在中国被划定为非营利组织，中国对于该类组织的管理主要依据的是1989年颁布的《外国商会管理条例》，该条例明确规定，成立外国商会，应当通过中国国际商会提出书面申请，由其报送中华人民共和国对外经济贸易部审查，由民政部审批。由于我国至今对外国商会和登记仍采取一国一会的原则。至今，地方性外国商会的登记管理尚无明确的法规，在沪的外国商会活动始终处在不合法的状态。由于正式法律制度安排的缺失，上海外国商会与地方政府的合作治理前景堪忧。首先，商会的不合法使得政府相关部门无从对其进行管理，因此，目前政府对商会的活动采取不承认、不取缔和不接触的状态，实际上为上海外国商会的发展提供了更为广阔的空间。放任自由的态度可能导致政府的管理缺位而引发较大问题出现。
另一方面，上海外国商会和当地政府的合作治理网络是建立在政府部门与非政府部门共享权力、分担责任的机制上，这就带来了公私界线的模糊、责任认定的困难，并引发了多元利益综合中的均衡问题。就本文对上海外国商会的观察而言，他们在与上海市政府和本地企业组成的合作网络中，表现突出的责任性问题是：相对作为一个提供公共产品的公共组织而言，商会的海外机构更是一个提供内部产品的俱乐部组织，他们的利益取向也仅仅关注在会员利益这一点上。在商会的活动中，除了推广本国产品，这些海外商会更把着眼点放在了收集中国市场的需求信息和争取本地优惠政策上。有关业内人士不客气地指出：“洋商会从某种意义上将是些安插在中国的‘间谍’。”[9] 有关人士呼吁：“中国美国商会目前在与中国政府官员建立私人关系方面已经领先了中国同行30年。”[10] 作为外国企业利益的维护者，上海外国商会游说政府的内容一般都和本国企业的切身利益密切相关，上海市政府在政策制订、改变社会资源分配等方面，已朝着有利于外商利益的方向转化。民间商会组织的政治参与引发的问题是，各级政府从发展经济而不是政治民主的角度对待外国商会的利益诉求与政治参与，再加上改革开放以来我党“以经济建设为中心”的目标取向，地方官员的政绩与地方经济发展状况紧密挂钩，而经济的发展往往取决于外资企业，这就促使地方官员在面对各种利益诉求时，更容易向外资一方倾斜，从而使地方政府的公正性受到损害，甚至导致“牺牲国家利益”的严重后果。
三、结语
商会的性质决定了商会独特的组织形式和职能发挥，上海外国商会的治理实践为我们提供了考察市场经济中非政府组织影响制度变迁的一个观察视角。上海外国商会由以企业为主体的会员自愿或者经政府特许组成，通过维护和协调本国企业会员的利益、促进行业自律、加强与两国政府的联系，以改善跨国投资中的当地市场环境和开拓海外市场方面提供着重要的公共产品。在中国市场治理机制和政府治理机制存在双重缺陷的情况下，以惠顾关系、俱乐部规范和第三方信息传播为主要服务内容，形成了中国市场经济的又一治理主体。当商会主体逐渐形成后，各主体间通过反复博弈，最终达到某种程度上的均衡，这种均衡强化了民间商会和市场经济组织及政府组织的合作网络，为各方带来了共同利益，为解决依靠单个组织无法解决的事务提供了可能，成为推动公共管理民主化、社会化、分权化和竞争化的重要力量。
需要强调的是，制度均衡应有两种情况：一种是理论所要求的理想均衡，即必须满足人道性、竞争性、公平性和和谐性四个条件的均衡；另一种是客观实践所导致的实际均衡。但理想的制度均衡往往仅存在于理论之中，而现实中的制度均衡都是大量利益主体互相博弈的结果，上海地方治理制度变迁就反映了这样一个错综复杂的利益博弈过程。在当前上海外国商会占据了社会制度变迁的主要力量的情况下，要实现从现实的制度均衡向理想的制度均衡演进，对强势利益集团的有效制约是关键，但有效制约制度体系的形成本身又受强势的主导，所以任何有效制度的形成，都将面临着一个艰难和二难的选择问题。如何兴利除弊，发挥好地方政府、民间部门、民间企业在地方制度变迁中各自的作用，实现地方善治目标，对上海来说仍然任重道远。
注释：
①余晖先生对于行业协会的研究较为深入。他所著的《行业协会及其在中国的发展：理论与案例》主要是从制度经济学的视角对行业协会的功能、体制以及行业协会改革路径进行了分析和研判，其中也有不少涉及对于我国行业协会的现状及存在问题的研究。在社会学界则更多地关注对社会团体与政府关系的剖析，其中以王名及其所在的清华大学公共管理学院“NGO研究所”的研究和徐永光先生主编的第三部门研究丛书为主要代表。王名的代表作有《非营利组织管理概论》、《从政府选择到社会选择》等。第三部门研究丛书主要以中国青基会(中国青少年发展基金会)为研究对象，涉及对第三部门募捐机制、激励机制、监督机制、法律环境以及第三部门与我国权力格局的变迁等诸多理论问题的探讨。在法学界也有部分学者关注于行业协会的研究。近几年来多家法学期刊发表了一些以行业协会为研究对象的法学论文，北京大学的黎军博士还就行业协会组织的行政法研究作为自己的博士论文，对行业协会从行政法视角进行了较为系统和全面的研讨；西南政法大学鲁篱博士的《行业协会经济自治权研究》则以经济自治为中心提出了相当有理论深度的见解。从公共管理学的角度进行研讨则是研究的第三个视角。公共管理学主要讨论了非营利组织的内部管理、评估机制以及发展路径等问题。其中代表作是社会科学文献出版社推出的“喜玛拉雅学术文库——NGO论丛”。
②这一数据统计由各商会公开活动资料整理汇总而成。
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