党内民主监督的机制考察与再建，本文主要内容关键词为：再建论文,党内民主论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D262.6 [文献标识码]A [文章编号]1003-7462(2011)06-0061-05
党内民主监督是中国共产党一直不懈探索和实践的课题。当下党内民主监督的现实状况与执政党自身建设和新的形势、任务的要求，还存在若干不相适应的问题。其表现为：制约构架的习惯性缺乏、监督渠道的普遍性不畅以及监督机制经常性受阻等。对当前党内民主监督基本状态的考察，是为了更加清醒地认识党内民主监督的基本特点，客观审视体制与机制运行的深层次病根，从而更加理性地思考和构造党内民主监督的健康机制。
一、党内民主监督的现实状况考察
对于党内民主监督建设的紧迫感，其原因是源于党内民主监督的现实状况，与执政党自身建设和新形势新任务的要求，还面临着不相适应的制度性“瓶颈”问题，而这种不相适应的现实状况又是历史、政治和文化共同作用的结果。
1、党内民主监督制约构架的习惯性缺乏。中国共产党异同于西方政党的一个显著特点是，前者是革命性政党，后者是议会型政党。革命性政党决定了先有政党、后有国家的建国模式，同时也决定了领导体制上偏于集中的倾向。中共在建党之初对集权和纪律的强调，一是迫于斗争形势的需要，二是处在共产国际的领导之下。虽然中共在建党之初就体现出对于民主集中制组织原则的政治认同，但直到党的五大通过的《组织问题议决案》才明确规定党部的指导原则为民主集中制。尽管我们党已经发现了这种集权制领导体制的危害，但受制于当时社会情势和客观政治环境而不能够彻底解决这一问题，并伴随战争年代的险恶环境而不断强化。导致这种集中化倾向的惯性延续至新中国建立后，并在十年“文革”时期演化为完全的党的一元化领导的局面。邓小平在分析党内权力过分集中和产生官僚主义的原因时认为，主要来自两个方面：一是传统惯性的影响。他说：“这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。”[1]329二是民主教育的养成不够。“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”[1]329这种分析是中肯和客观的。
随着中国共产党由革命党转变为执政党，党的领导人对党的领导体制也有了新认识，提出了实行党的代表大会常任制的设想。毛泽东在1956年就指出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。”[2]54毛泽东的党的代表大会常任制与列宁设想的中央监察委员会实质都是防患和监督党内集权以及可能造成的权力失当行为，是对党内权力架构的体制安排与制度设计。但是，历史和传统的发展逻辑及其惯性使党内民主监督的制约性架构形成了实质上的习惯性缺乏状态。
2、党内民主监督渠道的普遍性不畅。党内民主监督必须具备的三个要素是，体制和制度的合理安排、机制的运行保证和监督渠道的完全畅通。其中，监督渠道是党内民主监督得以实现的必要条件。监督渠道可分为纵向渠道和横向渠道，纵向渠道又可从自上而下和自下而上两个向度来考量。
就横向监督渠道而言，党内决策权、执行权和监督权应该体现制约制衡机制，形成彼此牵制而又相互沟通的链环式通道。但是，从现实的状况来看，由于党内民主监督体制的制约性架构习惯性缺乏的原因，加上党的领导与政府权能关系没有很好分清，导致各个层级党委的权力越来越大，这种权力又多数集中在各级党委的“一把手”身上。在这种情况下，即使有任何监督机关和制度性措施的纳入，也不能形成监督的长效机制，正所谓管得了一时管不了长远，因为横向的民主监督渠道没有形成。比如，各级党的纪委本应是横向监督渠道的重要一极，但是实践中仍要接受同级党委和上级机关的双重领导，所以其监督作用表现极其微弱。
就纵向监督渠道而言，与横向监督渠道明显不同的是，其监督的政治结构是具备的，只是存在渠道不畅通的问题。毛泽东曾指出，监督力量的来源是阶级的监督、群众的监督和人民团体的监督。邓小平也认为，第一是党的监督，第二是群众的监督，第三是民主党派和无党派人士的监督和建议。显然，这些力量是党内监督的主体，是纵向监督渠道的主要载体和基本节点。这些主体性力量的监督的渠道，主要以广大党员、党代表、党代会、党的全委会、党的纪委等中继平台构筑起民众利益诉求的上下通道。这个纵向渠道的每一个中继平台如果能够充分行使应有的权力和完全体现民众的权利，就能确保党内民主监督渠道的有效贯通；但实际上面临的问题还比较突出。
一是党员的民主监督权利失真。这里有党员个人的观念性原因，比如，主体意识、平等意识、权利意识和责任意识等民主意识都存在淡漠和不强的情况，但体制和机制不能产生助推作用则是主要原因。党员的知情权、参与决策权和选举权只能流于程序和形式，不能履行真正的民主效能。二是党代表监督能力有限。党代表和党员的主体性缺位，都缺乏对自身职责权能的认识。[3]99党代表应具有上对党委、下对基层党组织行使监督权能，但实际状况则是停留在“学习”、“领会”层面，普遍存在荣誉心理，参与党务的素质不高，根本原因是缺乏党内民主监督的整体氛围。三是党代会权威受损。党章明确规定了党的代表大会是党的最高权力机关和监督机关，其对党内事务享有最高的决策权、人事任免权、党规党法的讨论制定权以及对党内政治事务的监督权。但在实际运作中，党的各级代表大会只是程序上和形式上履行部分非实质性职能，党章赋予党代表多数决定党内事务的权利变成事实上少数人决定党内事务的情况，使党代会失去了应有的权威。四是党的全委会角色缺位。各级党委的全体委员会本应是党代会闭会期间的最高权力机关。但实践表明，目前党的全委会对决策监督的责任不明确，对重要干部任免前后的监督也不到位。
3、党内民主监督机制经常性受阻。党内民主监督机制就是党内民主监督的制度体系、沟通渠道以及监督主体之间的相互作用与制约关系。目前由于党内民主监督的制约构架不健全和党内民主监督渠道不畅通，使党内民主监督的主体性力量发挥不了应有的作用，导致党内民主监督的机制经常性地处于非健康运行状态。本来党内民主监督的制度构架、监督渠道和监督主体三者有着相互作用的动态关系，三个要素的动态关系通过彼此形成的体制性机制和制度性机制表现出来。从体制性机制层面上来看，现行的“一把手”体制已经成为党内民主监督的一个主要障碍。党内的“一把手”体制源于战争年代特殊的工作需要，随着战争环境的结束和党的执政地位确立，这种权力过分集中的“一把手”体制继续发挥着作用。1962年毛泽东就某些地方党委习惯性的领导体制提出了警告和批评：“鉴于种种历史教训，鉴于个人的智慧必须和集体的智慧相结合才能发挥较好的作用和使我们在工作中少犯错误，中央和各级党委必须坚持集体领导的原则，继续反对个人独裁和分散主义两种偏向。”[4]391-392认为如果一切事情由“第一书记一个人说了就算数”，“就是一人称霸。”[5]820在改革开放初期邓小平也针对这一问题，痛批党政机关的权力过分集中现象。但是党内长期惯性思维倾向，使党的一元化领导及其“一把手”体制不仅没有改变，还不同程度上趋于强化，并固化为一种党内畸形的政治文化现象。它的存在是党内权力失控、党员权利受损和腐败滋生的源泉，是党内民主监督机制严重受阻的体制性根源。比如，党的民主集中制在组织管理上体现为垂直式领导与沟通，就容易产生像科层管理体制上的官僚与集权的现象，必然影响党内民主的正常开展。在党的代表大会制度方面，由于地方各级党的代表大会与全委会、常委会之间的权力界限模糊，党内权力体制呈现常委会——全委会——党代会的权力倒运行模式，必然致使党代会的权威受损，[3]120其民主监督功能不能有效发挥。党内民主的核心是选举制度，但在实际操作中选举制度的规则和程序并没有得到正确使用。据一项民意调查，认为党内选举是“流于形式”和“陪选”的比例均占34.8%。[3]214总之，党内一系列民主制度的功能不能正常发挥，已经成为阻滞党内民主监督机制正常运行的内在原因。
二、党内民主监督体制的再构建思考
为了满足执政党发展的时代要求，遵循政党生存的内在规定性，适应政治发展内在的逻辑关系，推进党内民主监督的健康发展。党内民主监督体制的再构建，必须从党内民主监督的体制供给、机制需求和民主观念更新的三个维度积极而有序地推进。
1、构建分权制衡的民主框架，确保监督的体制供给。民主的核心问题是要解决对权力的正确使用。无可争辩的是，权力存在之处，就有不公正之虞。权力的蜕变倾向与本质属性，是人类探寻民主之路并安排制度制约的缘由。党内的民主监督，就是对于党内权力可能导致的异变行为而采取的制约措施。马克思主义政党是人类历史上最新型先进的政党，体现在理论形态、价值理念和目标追求上，她将民主制度、民主习惯和民主精神作为核心的价值取向。对权力的认识以及权力可能对于政党自身的伤害，是马克思主义者最为关注的政治命题。马、恩在早期制定《共产主义者同盟章程》时就提到党的代表大会是全盟的立法机关，党的中央委员会是全盟的权力执行机关，它表明党内的最高权力机关并不在党委会或执委会，党委会或执委会只是党的代表大会的执行机关，当然也完全不属于党委会或执委会中的某些个人。列宁更明确表达了党的中央委员会和中央监察委员会独立平行并都向党的代表大会负责的思想。显然，马克思主义政党的创始人对于党内的权力至少强调了两个十分重要的思想：一是党内的权力要分清。这种权力至少有决策权、执行权和监督权等。二是党内不同的权力要受到限制，避免僭越。
中国共产党对于党内权力的来源和监督思想同马克思主义创始人是一致的。1927年的中共五大选举产生了专门的监督机关中央监督委员会，主要从事纪律监督；1928年毛泽东的《井冈山斗争》一文则提出党的代表大会是党的最高权力机关、决策机关，而委员会只是执行机关的思想，后来他提出健全党委制的思想，实际上是对党内分权和监督思想的继续探索。党的八大开始倡导实行党的代表大会常任制，其目的是为了提升党代表的议事、决策和监督的权力，实质上是对党的代表大会的权力定位。但是在长期的实践中，党内对于权力关系的管理和监督，多习惯于集中的方式：一是向下委任，二是向上收权，根本上仍是集权。其结果导致对上负责、对下不负责，是党群关系变异的体制性根源。而对于党内权力的管理与监督采用民主的方式即分权制约的方式略显不足。然而这一点恰恰是最重要的。必须弄清楚的是，党内分权并不意味着党内的权力资源流失，而是更好地行使和发挥党的领导的优越性。党内分权也完全不同于西方的三权分立，三权分立制度使党的权力架空，国家的立法、行政、司法相互制约。虽然有学者认为，政党不同于国家，党内单列出监督权并不符合政党内部的运作规律。但把执政党作为一个整体的动态系统来考察的话，若维持系统的动态平衡，确保其系统内在的生机与活力，必须要有政治能量供给的生态链条。尽管外在的监督力量是必要的，但外来较强的力量干预可能破坏党内自身系统的生态稳定。因此，用系统论的观点分析，党的领导是一个运动有序的组织系统，对党内集中的权力进行自我的必要的和适当的分离，不仅不会削弱党的领导，而是更加强化党的整体权威。这才是对马克思主义关于执政党建设理论的真正坚持，也是对政党组织内在规律的尊重。
因此，构建党内分权制衡的民主框架是：党代会作为党内最高权力机关，内含三个常设机构，即决策咨询委员会、代表工作委员会和党的监督委员会。党的全委会和常委会是执行机关，虽然也有自己的决策行为，但只是作为在党代会授权下的服务机关。党代会内设的监督委员会是与全委会、常委会平行的权力机构，形成党内重大问题党代会决策、全委会和常委会执行、监督委员会监督的政治格局，使党代会时刻处于对党内重大事项的决策、日常管理和民主监督的激活状态，充分体现党代会作为党内最高权力的实质。这也符合党的十七届四中全会关于“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[6]36的基本思路和原则。
2、完善互为支撑的制度要素，满足监督的机制需求。党内民主监督在构建合理稳固的框架之后，最为要紧的是体制框架下内部运作的协调程度，亦即党内民主监督的内在机制功能的良好发挥。党内民主监督的内部要素构成关键取决于两个方面的基本要素，即党内民主监督的各种渠道畅通情况以及该渠道中的相关制度的配置状况。基于此，需要有三个层次的梳理与推进。
第一个层次是疏通党内民主监督的渠道，以构筑制度生效的基础。民主监督的渠道分为纵向和横向两种，横向渠道由于在构建合理健康的制约制衡框架之后已经自行得以解决，剩下的主要是纵向渠道的畅通问题，即自下而上和自上而下的监督问题，其中的关键是自下而上的党内民主监督要有内推力完成监督渠道的畅通。正确的选择是分清党内权力的授受关系，提升党员、党代会民主权利，充分展现党的代表大会的功能地位，使党内权力的关系渠道按照党员——党代表——党代会——常委会——党的“一把手”这样的授权关系顺序，而不是相反的进行。同时，还要建立政党组织与社会之间的各种利益诉求渠道，实现党内向党外监督渠道的纵向延伸。
第二个层次是健全党内授权关系上的制度要素。党的最高权力来源于党员选举产生的党代表所组成的党的代表大会，并由大会委托具体的机构和个人行使广大党员授予的权力，这种权力是党员权利的让渡。因此，要确保党员对这些机构和个人行使权力的有效监督，其具体做法是，在党代会常任制探索的基础上，进一步健全与此配套的党代表议事制度、视察调研制度、提出议案制度、党代表联系党员制度、评议制度、考核制度、罢免制度，完善党委会制度中的全委会、常委会的功能定位，规范党内选举制度，建立起真正的党员有权、干部有能的权能结合机制。
第三个层次是正确运用党内的根本制度资源。党内已有的制度是构成其组织活动的骨架，维持这些制度的权威性，避免制度资源的流失，是党内民主监督机制运行的关键。而这一关键的根本的是对于民主集中制的把握和运用。对于民主集中制不仅仅是正确履行的问题，更重要的是要正确认识这一制度原则的基本特性，不能因为集中变异为集权，歪曲了制度的本意。作为一种制度安排和组织设计，民主集中制杜绝了横向的派别生长带来的组织无序及其可能造成的混乱局面，便于统一号令和领导。然而，正如任何事物的存在都有着两面性一样，民主集中制也潜在地存在着科层化和等级领导的特性，[7]147运用不好会阻碍党内民主监督机制的运行。因此，党的第一代领导集体及其决策者毛泽东等再三强调民主集中制是集中指导下的民主和民主基础上集中的有机统一。其关键就是要正确把握和运用民主集中制。
3、养成内外互动的民主气氛，实现监督观念的更新。健康的制度、完善的体制、健全的机制乃至人们习惯性行为生成的深层原因，在于文化土壤的滋养。党内民主监督机制的真正形成，需要有民主文化的哺育，需要全社会尤其是政党组织内部民主意识和民主精神的养成。因为社会民主气氛的形成，要靠政党推动。党内民主意识的养成要靠政党的政治精英进行思想渗透和文化普及。当全体社会都具备了权利意识、平等观念、法治精神等基本素养的时候，党内民主监督就有了深层次的文化支撑，建立在这种文化基础上的民主监督才是持久而有力的。因此，执政党作为先进政治文化的引领者和政治社会化的推动者，主要应开展好两个方面的工作。一是政党要成为塑造整个社会民主意识的文化担当者。社会民众的民主意识和现代文明精神的塑造是现代化政党的责无旁贷的政治责任，而且公民具有良好的民主素养，就有利于执政党的执政能力在现代民主的氛围中再上新的台阶，进而使执政党就获得了更广泛民众的基础。列宁曾经讲过：工人群众绝不能创造独立的思想体系，阶级的政治意识只能从外面灌输给他们。[8]376中国共产党一贯有着成熟的开展思想政治工作的优势，具备联系各阶层和动员全社会的智识与能力，积累了新时期组织网络资源的工作经验，充分利用并进一步开发这些政治资源，将广大民众培养和造就成具有现代民主意识的农民、现代民主意识的工人、现代民主意识的知识分子和政府职员，必将引发党内民主与人民民主的互动效应，促动党内民主监督的强大动能。二是政党应充当民主思想觉悟的自觉示范者。强调社会民主氛围的培育和政党政治社会化功能的发挥，就是要形成现代民主社会的气势。社会造势需要政党示范。党内民主化程度的高低是由每个党员的民主素养决定的。现实状况中党员的集体“失语”以及习惯性地被当做领导的监督对象而不是自觉地成为领导的直接监督者，其症结不仅仅是党内民主监督的体制、机制问题，而且更是党员普遍的民主素养不够的问题。基于党员在文化层次、知识结构和社会背景等客观因素的不同，处在上层的精英党员和知识分子必须不仅应充当政党文化普及和民主教化的先锋，更应成为自觉的示范者，“积极地参与实际生活，不仅仅是作为一个雄辩者，而且是要作为建设者、组织者和‘坚持不懈的劝说者’。”[9]2这样，党内监督才能得到民主意识和文化的支持，政党民主化功能才能提升。
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