联合国改革与21世纪国际秩序，本文主要内容关键词为：秩序论文,联合国改革论文,世纪论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在二战胜利与联合国成立60周年之际，联合国新一轮改革正在启动。这次改革主要围绕安理会与发展、安全、人权三大领域展开，并引起各方的激烈争论和斗争。联合国改革与国际新秩序的建立紧密相连，各方在安理会改革上的合纵连横，其实质是国际格局之争，三大领域改革中的分歧反映的则是各方尤其是发达国家与发展中国家在国际规则上的斗争。国际社会各主要力量在联合国改革上的斗争，也正是一场谋求21世纪国际秩序主导权的斗争。那么，围绕联合国改革相关各方的主张有何异同？联合国改革何去何从？本文将从国际秩序角度对这些问题作粗浅探讨。
一
当前国际社会围绕安理会改革所展开的斗争，大致可划分为联合国秘书长及其工作团队、“四国集团”、非洲联盟、“团结谋共识”运动、美国、中国、其他常任理事国等几大方面，各方主张各有侧重，甚至针锋相对，斗争的焦点在于是否增加“新常”及与之相关的几个问题。
第一个焦点问题是要不要增加新常任理事国。联合国秘书长安南的《大自由：实现人人共享的安全、发展和人权》报告（简称《安南报告》）为在各方之间保持平衡，提出了“增常”（A方案）或增加任期4年并可连任的“非常”（B 方案）两套方案。主张“增常”最积极的是由日本、印度、德国和巴西组成的所谓“四国集团”（或“四国联盟”）。四国对安理会现结构早已不满，急欲趁此轮联合国改革之机一跃成为“新常”，通过“入常”寻求其大国地位合法化，成为名正言顺的大国，进而在新的国际格局中抢占有利位置，与“五常”平起平坐。四国在“增常”问题上有共同利益，加之单独“争常”难度太大，因而试图以捆绑方式壮大声势，联手闯关。另一支积极“争常”的力量是拥有53个成员国、在联大表决中分量很大的非洲联盟。非盟对常任理事国中没有其代表早有怨言，因而强烈要求在此次改革中为非盟“增常”。非盟强调增加发展中国家，尤其是非洲国家在安理会的代表性，在一定程度上符合当今国际格局的多极化趋势，其主张有一定的合理性。
与“四国集团”针锋相对，由巴基斯坦、意大利、阿根廷、墨西哥、韩国、西班牙、加拿大、土耳其等组成的“团结谋共识”运动坚决反对增加常任理事国，主张只增加10个任期两年并可连选连任的“非常”。（注：“‘团结谋共识’向联大提交决议草案要求增加10个非常任理事国”，新华社联合国2005年7月21日电。）“团结谋共识”运动的立场主要是基于以下两方面考虑：首先，其成员多为中等国家，因而强调维护国家主权平等，极力主张国际关系民主化，反对大国主义，反对国际格局大国政治化与“极”化；其次，这些国家从地缘政治竞争与各自现实的国家利益出发，反对“四国”入常，以免各自的地缘战略对手成为比自己更优越的常任理事国，使自己在国际竞争中陷入被动，如巴基斯坦反对印度、韩国反对日本、阿根廷与墨西哥反对巴西、意大利与西班牙反对德国入常等，都有此考虑。
安理会“五常”对是否“增常”及如何“增常”反应不一，美、英、法、俄四国基于各自不同目的与考虑，均曾明确表示支持“增常”，中国则主张以增加任期超过两年的非常任理事国为改革基础。综而观之，在是否“增常”问题上，国际社会大致有两种倾向，即以“四国集团”与非盟为代表的“增常”方，以“团结谋共识”运动为代表的反“增常”方，但各方并非铁板一块，如“增常”一方在如何“增常”问题上就不尽相同。实际上，就安理会改革方案而言，不“增常”比“增常”不仅更简单易行，而且更符合国家主权平等原则。进而论之，增加可连任的“非常”又更为现实可行，它能够比较好地照顾新兴大国的利益，适应国际格局的新变化。
第二个焦点问题是，如果“增常”，“新常”是否有否决权。对此，《安南报告》提出的A方案主张“新常”没有否决权。 “四国集团”最初曾强调“新常”与“五常”同样拥有否决权，后因看到“一步到位”难度太大而调整策略，同意将否决权问题暂时冻结，留待此轮联合国改革生效15年后再议。非盟则坚持谋求“完整的”常任理事国地位。可见在主张“增常”的阵营中围绕“新常”是否有否决权问题出现了分歧。为提高“增常”方案获联大表决通过的可能性，“四国集团”极力争取非盟支持，与其就暂时搁置否决权一事展开密集协商，力图最终由双方共同推出一个暂时搁置否决权、先争取实现“入常”目标的妥协方案。
无论是否赞同“增常”，安理会“五常”一致反对扩大否决权范围，反对“新常”拥有否决权。“五常”否决权是历史产物，美、俄、中、英、法都是第二次世界大战的战胜国，均为人类反法西斯战争的胜利付出了巨大代价，作出了巨大贡献，国际社会与历史因而赋予“五常”否决权，希望它们协调一致、共同承担维护国际和平与安全的重任。毋庸讳言，否决权制度与主权平等原则不完全相符，且有被滥用的可能性，但取消它是不现实的，因为这是“五常”的共同利益所在，也符合当前国际现实。虽然与联合国成立时相比，国际格局已发生了很大变化，但“五常”基本上都还是当今世界主要大国，在“一超多强”的国际格局中仍然占有举足轻重的地位，只是英法两国大国地位的疑问较多、且兼具欧盟成员的身份而已。对否决权制度唯一有效的办法是加以约束与改进，而不是扩大，否则不仅会严重影响安理会的决策效率，而且将进一步扩大成员国间的不平等。简言之，在是否扩大否决权问题上，矛盾的一方以“四国集团”与非盟为代表，另一方以“五常”为代表，“团结谋共识”运动反对扩大否决权则更是题中之义。
第三个焦点问题是，如果“增常”，应增加多少。《安南报告》A方案、 “四国集团”方案、非盟方案都主张增加6个常任理事国。 “五常”中的英法两国倾向于支持“四国”入常。与60年前相比，英法的大国地位已今不如昔，它们在国际政治中的实际地位有别于其他常任理事国，处境较为尴尬，也成为要求“增常”国家的重点攀比目标。两国希望借助“增常”以平衡“五常”中的其他力量，寄望将来与“新常”联合以牵制“五常”中的其他成员，改善其弱势地位。俄罗斯为维护自身利益及外交战略需要，加之其赞成国际格局多极化，因而对“四国集团”中的德国与印度频频示好，表示支持两国“入常”。作为唯一超级大国和寻求“单极”格局的美国，先是表态支持增加两个“新常”，最终又表示只同意增加一个“新常”，并对“四国集团”增加6个“新常”的方案及其急于表决的图谋明确反对。 美国限制“增常”规模，主要是从工具主义目的出发，确保自己能更好地利用安理会，避免因“扩招”过猛而降低安理会决策效率，甚至使安理会陷入瘫痪，从而保障能继续在安理会贯彻美国的政策主张与战略意图。中国一再强调改革应提高安理会的权威和效率，倾向于有限增加“非常”。简言之，该问题的主要矛盾集中在“四国集团”、非盟与美国之间。
第四个焦点问题是，如果“增常”，究竟应增加哪些国家。“增常”标准是什么？这一问题不仅因涉及相关国家的切身利益而颇为敏感，还牵扯到大国关系的变化与大国战略调整。为平衡各方利益，《安南报告》提出了安理会扩大的两条标准：“让那些在财务、军事和外交方面对联合国贡献最大的国家更多地参与决策；让更能代表广大会员国、特别是代表发展中国家的国家参加决策进程。”至于“新常”具体候选国，《安南报告》A方案未予明确，只是将6个“新常”按地域分配为亚太与非洲各2个、欧洲与美洲各1个。“四国集团”与非盟在此问题上完全一致，即四国加上两个非盟国家。但非盟内部难以摆平，目前有意角逐“新常”席位的非盟国家便有南非、尼日利亚、埃及、肯尼亚、利比亚和塞内加尔等国。“四国”强调其“大国”地位与“贡献”，而非盟则强调自己的发展中国家身份。
作为“一超”，美国反对国际格局多极化，力图建立“单极”秩序。美国一味强调安理会扩大的“大国”与“民主”标准，强调以军事与经济实力、人权状况、反恐表现等论长短，并一再明确表示支持日本“入常”。美国主要看重的是日本的利用价值。作为美国的忠实盟国，日本对于美国的亚洲和全球战略部署及防范中国崛起具有特殊战略价值，日本“入常”符合美国“单极”霸权的战略利益。对此，《日本时报》于8月21日发表“‘和平主义’的日本总是准备支持战争”一文， 指称最近10多年来日本“在处理和解决冲突的问题上总是支持使用军事手段，而不是外交手段”，“四国”之中“只有日本支持美国入侵伊拉克”，“日本总是违背联合国宪章的精神，如果说不是违背宪章的字面条文的话”，并认为日本“没有理由成为常任理事国”。（注：菲利普·布拉瑟：“‘和平主义’的日本总是准备支持战争”，《日本时报》，2005年8月21日。）
作为常任理事国与最大的发展中国家，中国主张国际格局多极化与国际关系民主化，反对大国主义，并从本国与广大发展中国家的共同利益出发，提出安理会扩大的原则，强调“必须优先增加发展中国家的代表性和发言权。任何扩大方案均应确保中、小国家能有更多的机会进入安理会参与其决策。安理会扩大还必须坚持地域平衡原则，兼顾不同文化和文明的代表性”。（注：“中国代表呼吁各国避免在安理会扩大问题上摊牌”，http://www.xinhuanet.com,2005年7月12日。）至于究竟应让哪些国家“入常”，中国一方面更倾向于在“增常”问题上谨慎；另一方面，坚决反对片面强调实力大小与“贡献”，主张兼顾道义与政治标准，包括候选国应对二战历史有正确认识，奉行独立与公正的外交政策等。
二
如果说安理会改革之争反映的是客观国际秩序即国际格局之争，争的是大国地位、发言权与规则制定权，那么，国际社会围绕联合国在发展、安全、人权等三大领域的改革争论，反映的则是对于主观国际秩序即国际规则的分歧，争的是规则本身，并主要体现为发展中国家与发达国家对21世纪国际关系游戏规则及其主导权的竞争。
在发展问题上，《安南报告》顺应国际社会的主流意见，将“免于匮乏的自由”置于“三大自由”之首，呼吁发展中国家尽快制定并实施符合联合国“千年发展目标”的国家发展战略。报告要求发达国家增加对发展中国家的官方发展援助，最迟在2015年之前将该项援助占国民生产总值的比例提高到0.7％，进一步减少发展中国家外债，并敦促世贸组织成员对来自最不发达国家的出口免除关税与配额限制等。发达国家对于联合国三大领域改革中最紧迫的发展问题只是轻描淡写。作为最大发达国家的美国更是避重就轻，将“减少发展中国家贫困”排在改革优先次序的末尾。美国现政府对帮助第三世界发展一贯不予重视，唯恐因此增加其财政负担，并片面强调它所关心的安全与人权问题。在联合国首脑会议即将召开之前，美国对将要提交会议审议的改革《成果文件草案》提出750多处修改意见，美国常驻联合国代表博尔顿还一度要求将草案中提及的“千年发展目标”统统删除，强调发展中国家自己有责任解决发展问题，反对就官方发展援助对发达国家提出的具体要求。（注：博尔顿所提美国对《成果文件草案》的修改意见，见美国常驻联合国使团网站，http://www.usunnewyork.usmission.gov。）广大发展中国家则从建立国际经济新秩序的一贯立场出发，强调联合国改革应扭转“重安全、轻发展”的趋势，重点应照顾发展中国家的要求和关切。作为最大的发展中国家，中国明确将发展问题置于各项改革之首，指出“解决贫困问题的当务之急是推动落实联合国千年发展目标，这应成为联合国改革和9月首脑会议的重点”， 积极支持安南关于官方发展援助达到国民生产总值0.7％时间表的建议，敦促发达国家切实减免发展中国家债务。（注：《中国关于联合国改革问题的立场文件》，http://www.xinhuanet.com,2005年6月7日。）
针对安全领域的改革，《安南报告》强调国际联合反恐与防扩散，提议成立建设和平委员会以防止冲突国在结束战争后重陷战火。为平衡各方立场，《报告》将敏感的“使用武力”问题作了一分为三的处理：一是主张针对迫在眉睫的威胁，国家有权发动“先发制人”打击，无需安理会批准；二是国家如要针对潜在而非紧迫的威胁采取包括“先发制人”在内的自卫，其决定权在安理会。这实际上是对美国所鼓吹的“先发制人”原则加以限制，并间接否定了美国发动伊拉克战争的合法性，自然引起美国的不满；三是主张国际社会有权通过安理会对种族屠杀或其他暴行进行人道主义干预。报告还建议由安理会就其核准或授权使用武力的原则制定一项正式决议。以美国为首的发达国家从自身战略利益需要与争夺国际规则主导权的目的出发，对联合国在安全领域的改革进行取舍。作为“一超”，美国一方面将“达成明确的恐怖主义定义、成立建设和平委员会、防止核扩散”列为改革的优先问题，支持《安南报告》的相关主张；（注：“America and the United Nations:Love at second sight,”The Economist,March 26th- April 1st 2005,p.33.）另一方面又明确反对《安南报告》在“使用武力”部分不利于其单边主义的主张。美国国务院发言人一再强调美国有权采取“先发制人”行动，对由安理会通过有关决议深表怀疑。（注：Daily Press Briefing,http:// www.state.gov/ r/ pa/ prs/ dpb/ 2005/ 43693.htm.）广大发展中国家则强调联合国多边机制在维护国际和平与安全中的主导作用，反对单边主义与“先发制人”，主张优先维护自身的主权安全。作为“五常”中唯一的发展中国家，中国主张维护“安理会作为集体安全体系核心的地位”，认为“除因遭受武力攻击而进行自卫外，使用武力必须得到安理会授权。安理会是联合国唯一可决定使用武力的机构。”中国还强调“解决国内冲突应主要靠当事国人民努力”，（注：《中国关于联合国改革问题的立场文件》。）反对动辄由外部势力干涉。此外，同为常任理事国的中国与俄罗斯还一道积极倡导“互信、互利、平等、协作”的“新安全观”，并对其基本内涵达成了一致看法，即“以公认的国际关系准则为政治基础，以互利合作和共同繁荣为经济基础，并应建立在尊重各国平等安全权利的基础上。平等对话、协商和谈判应成为解决矛盾和维护和平的手段。”（注：“中华人民共和国和俄罗斯联邦关于21世纪国际秩序的联合声明”，《人民日报》，2005年7月2日。）
三大领域改革中争议最大的是人权问题。《安南报告》对人权问题大书特书，主张大幅提升人权事务在联合国的地位，由人权理事会取代人权委员会，甚至希望这一机构有朝一日与安理会平起平坐。《报告》还以所谓“保护的责任”为由极力提倡国际人道主义干预，不惜挑战国家主权不可侵犯与不干涉内政的现存国际规则，为方发达国家借人权问题肆意对外干涉乃至发动侵略战争提供方便，严重危害第三世界国家的主权与安全。《经济学家》载文称安南此举是在赌博，试图使发展中国家以牺牲主权为代价来换取发达国家增加援助。（注：“America and the United Nations:Love at second sight,”The Economist,March 26th- April 1st 2005,p.33.）除迫于西方大国压力而迎合其口味外，《报告》的倾向性也与安南本人“人权高于主权”的一贯主张密不可分。《报告》明显亲西方的人权领域改革方案与发达国家的要求可谓不谋而合，以推广“民主、自由”为己任的美国更是心领神会。美国对第三世界国家占多数的人权委员会早就不满，急欲以人权理事会取而代之。美国还进一步要求将人权理事会成员国总数控制在30个以内，强调成员国应在实践人权最高标准方面有良好记录，受到安理会调查的国家不应进入该理事会，（注：“美国对联合国首脑会议《成果文件草案》提修改意见”，新华社联合国电，http://www.xinhuanet.com,2005年9月1日。）其目的是想更方便地推进美国的“人权外交”。广大发展中国家则坚决反对“人权高于主权”，坚持不干涉内政与维护主权。作为发展中国家的重要代表，中国在人权问题上首先是坚守国家主权原则，对由人权理事会取代人权委员会的主张提出保留，强调“各国负有保护本国公民的首要责任，不应动辄加以干预”。与此同时，中国也支持“由安理会出面积极应对大规模人道主义危机”。（注：《中国关于联合国改革问题的立场文件》。）中国还与俄罗斯一道，共同主张国际人权保护应建立在“坚定维护各国主权平等和不干涉内政的原则基础之上”，强调“不能无视主权国家社会发展的客观进程，不能从外部强加社会政治制度模式。”（注：“中华人民共和国和俄罗斯联邦关于21世纪国际秩序的联合声明”，《人民日报》，2005年7月2日。）
三
综上所述，联合国当前围绕安理会与三大领域改革的斗争，其实质是21世纪国际秩序之争，事涉21世纪国际格局与国际规则的性质与走向。所谓秩序，“既可以指某种客观的现实状态，也可以指某种主观的安排与规定”，（注：潘忠歧：《世界秩序：结构、机制与模式》，上海人民出版社2004年版，第3页。） 故国际秩序应包括客观国际秩序与主观国际秩序两个方面，前者指国际格局，后者指国际规则，国际秩序是这二者的统一，其中国际格局决定国际规则，国际规则反作用于国际格局。国际秩序必然具有一定的载体，作为“战后国际社会中出现的最为重要的国际组织”与“国际多边机制的核心”，联合国是当今国际秩序的最主要载体，其中安理会及其组成是国际格局的主要反映，《联合国宪章》有关发展、安全与人权的原则及规章是国际规则的重要体现。当前国际社会围绕联合国改革展开的合纵连横，表明当今国际秩序面临着深刻的变化与调整。
与60年前联合国成立时相比，21世纪初的国际秩序发生了巨大变化。首先，国际格局从1945年的雅尔塔体系与两极格局演变为今天的全球化体系与“一超多强”格局。其次，国际环境与国际规则发生了深刻的演变。在国际安全环境方面，表现为安全威胁本身的多样性与复杂性大为增加，安全威胁所具有的跨国性与关联性迫切需要国际合作与集体行动，没有任何一国能够独善其身，作为“一超”的美国也不例外。在新的安全威胁中，包括自然灾害在内的非传统安全威胁尤为突出，2005年先后发生的印度洋大海啸与美国“卡特里娜”飓风给有关国家造成的巨大灾难即为明证。在国际经济环境方面，表现为经济全球化迅猛发展与经济相互依存日渐加深，国际经济竞争日趋激烈。为应对这些全球性挑战，迫切需要全球合作、全球治理，而联合国正是适应此需要的唯一现成、合适、合法的机构。然而，联合国成立于半个世纪前，许多方面已与现实环境不相适应，因而对其进行改革势在必行。同时，联合国改革，无论是机构改革还是三大领域的改革，都必须保证联合国更能适应全球管理的要求。
首先，安理会改革应坚持维护安理会权威、提高效率、稳定稳妥、公平正义的原则，使其组成逐步与国际格局多极化、国际关系民主化相适应。基于此，安理会改革可积极考虑适当增加任期较长且可连选连任但又不是终身制的“非常”方案，即在安理会形成三个梯队，除“五常”与不可连选连任的“非常”两个梯队外，还应以可连选连任的“非常”方案来解决新兴大国的“政治待遇”与权利诉求，以此为第三梯队。此外，增加发展中国家在安理会的席位应作为改革重点，以符合发展中国家在联合国成员国中占绝大多数的新现实。
其次，安理会改革还应循序渐进，切不可操之过急。应抓紧落实“千年发展目标”，进一步确立平等互利的国际经济合作原则，加大南北、南南合作力度。发达国家应在促进发展方面承担更多的义务，发展中国家则应享有更多国际权利；就安全领域而言，改革应致力于防止与化解冲突，维护和平与稳定，实现可持续安全，将“使用武力”严格限制在真正自卫的条件下，反对动辄动武或制裁，反对单边主义，坚持以联合国安理会为核心的集体安全体系与多边主义。在非传统安全领域，尤其要进一步加强国际合作，并充分发挥联合国的全球管理作用；就人权领域而言，改革应致力于人权与主权的共同维护与共同保障，坚持主权优先。人权在本质上属于主权国家的内部事务，任何国家都不应以“人权”、“民主”为由干涉他国内政。国际人权保护应严格尊重有关国家的主权，并坚持由安理会主导。
标签：国际秩序论文; 联合国秘书长论文; 联合国千年发展目标论文; 联合国论文; 时政外交论文; 日本中国论文; 社会改革论文; 发展中国家论文; 人权理事会论文; 五常论文; 联合国安全理事会论文; 发达国家论文;