乡村社区公共品供给模式变迁：历史断裂与接合——基于乡村秩序演进的理论视角，本文主要内容关键词为：乡村论文,视角论文,秩序论文,理论论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.问题的提出
由于乡村社区公共品的供给存在着外溢效应，以及普遍存在的村民“搭便车”行为，因此，它不能由市场及私人进行主导性供给，而必须由政府及乡村社会共同承担。由此，乡村社区公共品就被概括为“在村庄社区范围内，满足农村公共需求，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有非竞争性、非排他性的社会产品或服务。”[1]与期望相悖，乡村社区公共品供给在家庭联产承包责任制后却日益陷入困境，出现了供给总量严重不足、供给结构不合理、效率及质量低下等诸多问题。这一现状引起了“三农”学者及相关研究者的高度关注，他们纷纷从财政学、管理学及社会学等多种视角进行了剖析。
然而，学术界研究的关注点主要集中于当前困境、缘由及政策建议等方面，对乡村社区公共品供给制度变迁及变迁的内在动因分析不够。同时，理论研究也表现出：不加辨析地将不同服务范围、不同项目类型的公共品作出笼统定性，要么从产权角度探讨农村社区公共品供给的市场化机制，要么从财政角度探讨税费改革后的新型筹资渠道，往往缺乏对不同类型公共品的差异及公共品建设与区域差异的关联性考察。[2]由于未能突出乡村社区公共品的治理特点，从而无助于提出契合于农村实际需求的制度创新路径。
2.本文的分析视角及理路
鉴于研究中存在的问题，笔者从乡村秩序演进的视角，对乡村社区公共品供给模式进行理论透视后发现，这两者之间存在着紧密的契合性与关联度。换言之，笔者认为，我国乡村秩序的演进逻辑与乡村社区公共品供给的发展脉路具有内在的一致性。所谓“乡村秩序”是指乡村社会平稳、有序的均衡状态。乡村秩序运行机制主要包括三个相关变量：国家能力、农村社会结构与农村社会群体的共同意识。[3]其中，(1)国家能力主要指，国家政权运用政治权威、制度安排及意识形态对乡村社会进行有效控制的能力，它对乡村秩序生成具有发动及统合的作用；(2)农村社会结构主要是指，在村社共同体范围内基于成员利益整合而形成的社会关系和社会地位相对稳定的制度化互动模式，它处于乡村秩序生成的中间层。当国家政权建设下沉推进时，它通过调控乡村社会力量及资源配置方式与国家力量达成平衡，同时，它通过对个体及群体的形塑影响到农村社会的价值观及文化观；(3)农村社会群体的共同意识主要指，基于村庄社会关联[4]而形成的具有共同体意义的价值评判及行动趋向。
笔者认为，这三个相关变量在不同的历史时期与社会因素作用下，会产生不同的乡村治理秩序，即本文所言的“内生秩序”与“外生秩序”。一方面，当农村社会结构与乡村社会共同意识相互整合达成均衡状态，同时它又与国家权力相对分离时，乡村的治理秩序由乡村内部生发出来；另一方面，当国家能力以政权建设下沉的形式对乡村进行权力渗透，借此有效统合了农村的社会结构并重构了乡村的价值观时，乡村社会基于“行政嵌入”的方式形成“外生秩序”。这两种比较典型的乡村秩序都曾在中国历史中出现过，并对乡村社区公共品的供给模式形成了重要影响。鉴于此，本文按照以下分析理路展开，即对这一基本论题进行两次“历史审视”与一次“现实考察”，并基于历史与逻辑相统一的方法提出：在重塑乡村秩序的基础上，实现国家与村社接合的公共品供给模式。
一、历史审视之一：“乡村内生秩序”主导下的公共品供给——村社自足
在传统乡村社会，由于面对分散的小农经济，政府管理受到行政成本的制约，国家无力建设县级以下有效能的政权形式，皇权只能至于县，县级以下则通过“简约主义”[5]的方式实现治理。但“简约治理”并非无本之源，乡村结构与组织形态中的士绅精英及宗族共同体意识为其提供了社会基础。在此基础上，基层社会享有高度的地方自治权，乡村在与国家适当分离的状况下形成了具有凝聚力的内生秩序。与此相契合，形成了以士绅精英领导为组织形式，以宗族自治及农民宗族认同为运作基础的“村社自足”的公共品供给模式。这一模式适应了传统社会经济、政治与文化的发展，满足了当时村社公共品的基本需求，也进一步提升了乡村社会的自身整合能力。
第一，封建国家以信仰、价值体系及公共权力组织体系等要素为“村社自足”的公共品供给模式提供了合法化意识形态的支撑。在传统社会时期，国家也直接提供部分全国性农村公共品，它主要涉及两个方面：农业技术推广及基本农田水利设施的建设。由于农业技术推广及信息传播具有超地域性特征，因此，其必须由中央政府介入进行全国范围内的示范及诱导，而全国性的农田水利设施建设则更加突出，以至于魏夫特认为，由于中国特有的治水社会需要，导致了东方专制主义及集权官僚机构的形成。除此之外，中央政府无力提供村社范围内与村民生产生活息息相关的公共品，比如，祭祀、治安、道路桥梁、社会保障等，因此，乡村社区公共品的供给不得不借助于村社集体来满足其需求。
国家与乡村社会的适当分离，并不意味着放任乡村社会的完全独立，国家与政府将信仰、价值等文化观念，以某种象征的形式嵌入到民间的社会仪式与地域文化中，并逐渐渗透至民众世俗生活的秩序中，为民众的世俗生活提供了意识形态的支撑，从而保障了“村社自足”这一公共品供给模式的合法性及有效性。杜赞奇通过河北省邢台地区的水利管理组织这一典型案例的研究，揭示了国家如何有效利用文化网络将地方社会融入权威系统。他指出，水利供给中的龙王祭祀体系是大众宗教和人间统治机构相似的天界官僚机构的缩影。利用迷信中的等级体系，封建国家通过祭祀这一媒介将自己的权威延伸至乡村社会，以完成水利的有效供给。[6]由此，传统国家维持了乡村秩序对“天界”等象征性代表的依赖，为村社自足的公共品供给提供了隐秘的意识形态支撑。同时，传统国家设置的公共权力的组织形式——科举制促使了不同社会阶层之间的流动，加强了封建国家与乡村社会之间的流动，使乡村社会加强了对皇权的认同性。从而，这一组织形式成为塑造乡绅精英和农民家国观念的重要制度安排，为农村社区公共品“村社自足”模式的有效生成间接提供了组织基础。
第二，以士绅为主导的乡村精英为公共品供给的“村社自足”模式提供了组织基础。传统社会的科举制产生了士绅阶层，他们成为乡村社会的定型力量和组织因素，是国家与社会之间的缓冲机制和润滑剂，这是传统乡村社会稳定和富有活力的秘密之一。[7]由于他们出身于科举制，“国家意识形态被有效灌输于乡绅，并形成为‘士大夫’的主导意识形态；另一方面，乡绅以其优势地位，将国家意识形态以多种形式转化形成为一般农民的意识形态，从而为庞大帝国体系构建起了相当完整的意识形态控制体系和相对有效的合法性根基。”[7]30
作为国家—乡村之间的社会结构中间层，士绅凭借国家赋予的土地、声望、权力方面的三重优势，发挥着乡村社会的权威作用，在乡村范围内履行了基层政权的多种职能。[9]士绅阶层通过自行出资、募资或将成本分摊给宗族或农户个体的形式筹措资金，通过自身权威及人格号召力进行筹劳组织动员，而且，由于士绅阶层本身处于村社之中，对乡村公共品的实际需求及偏好十分了解，并能有效地与宗族或农户进行协商以达成共识，因而，能够形成具有民主色彩的公共品供给决策机制。由于士绅依赖于社会声望和人格魅力对乡村进行治理，因此，他们十分重视由其组织领导的公共品供给的监督和后续管理，并通过“熟人社会”内部的传统伦理和惩戒机制，较好地保证了公共品的质量及维护管理，在当时的历史时期基本上满足了乡村生产生活的需求。
第三，宗族自治及农民宗族共同体认同，为公共品供给的“村社自足”模式提供了社会基础。在“家国同构”的传统社会时期，宗族是按照血缘关系结成的村社共同体，它主要依托儒家文化的孝悌伦理和等级制度而构造，并通过“家法”、“族规”等多种形式对出轨行为进行惩戒，其主要内容涉及乡村内生秩序的多方面，比如禁止赌盗、不务正业、斗殴、争讼等，遇到违规行为，则由族长召集各方长老或全体族人共同协商解决，对于违反族规的人，可使用竹掸责打，还可以罚酒、罚谷、罚戏，甚至逐黜族籍。[10]宗族亦发挥“同族相恤”、“守望相助”的合作机制，通过公田或族田等公用资源赡养孤老，救济贫弱，发挥了初级社会保障的作用。
同时，宗族规范都是以个人义务为本位的规范，这些强有力的规范发挥作用的结果，就是血缘性和地缘性的村庄成为了中国传统社会农民认同和行动的一个基本单位，成为了农民身体无意识的一部分，成为了强有力的地方共识。而无论是软规范还是硬规范，都深刻地影响了农民的心理及行为，这种影响表现在对宗族利益的认同与维护上，凡是与宗族利益相关的，作为族人的农民就应该维护之，无关则可以漠然视之。[11]由此，宗族规范产生了强大的动员和凝聚作用，调动了农民参与村社范围内公共事务和公共品供给，如毛斗水渠维护、村级道路修缮、小型私塾办学、治安防御等。总之，宗族自治通过多种形式发挥了规范行为、调整利益、服务村社的作用，为公共品供给的“村社自足”模式提供了基础。
由此可见，村社自足的公共品供给模式，是在乡村“内生秩序”的三方力量即国家意识形态支撑、士绅精英组织领导及宗族自治共同作用下完成的，它基本满足了传统乡村社会农民生产生活的需求。同时，公共品的有效供给又反向加强和巩固了乡村的内生秩序，提高了乡村社会的整合能力。但是，公共品供给的“村社自足”模式在20世纪初逐步解体，其主要原因是：外生型现代化的启动导致国家政权建设向乡村社会推进，同时，科举制的废除使士绅精英发生了蜕变和分化，国家启用“赢利型经纪”来取代传统士绅形成的“保护型经纪”[6]37，从而造成了乡村政权建设的内卷化。这样，外生秩序对内生秩序的替代没有取得成功，这个任务直到新中国建立后才得以完成。
二、历史审视之二：“乡村外生秩序”主导下的公共品供给——国家统合
新中国建立之后，国家政权建设迅速下沉使行政力量渗入乡村社会。首先，国家通过土地改革摧毁了传统乡村社会时期士绅阶层及宗族自治的合法性基础。接着，国家又进行了将小农经济改造成集体经济的合作化运动。1958年社会主义改造完成之后，人民公社作为农村基层政权形式得以确立。由此，新生政权通过“破”、“立”相辅的政治、经济、意识形态等方面的举措摧毁了乡村内生秩序的生成基础，建立起了国家—集体—农民个体的新型结构形态。80年代初人民公社解体，“乡政村治”模式开始推行。由于受制于压力型体制及从农村汲取利益资源的任务需要，乡镇基层政权不断将村级组织准行政化，村民自治作为村庄内生秩序的表达影响力十分有限，国家发挥主导作用整合乡村的特征仍十分鲜明，外生秩序依然占据主导地位。可以说，在这两个历史时段内，我国乡村社区公共品供给一直没有离开各级政府的控制和参与。由此，与传统社会时期的模式相区别，1949年新中国成立后至2005年税费取消这一历史时期的乡村社区公共品供给模式，可以定义为乡村外生秩序主导的公共品供给的“国家统合”模式。
第一，国家对乡村政治、经济及意识形态的控制，直接造就了“国家统合”模式。在新中国成立后及人民公社时期，国家对农民的生产、生活进行了全面控制，党政合一、政社合一的人民公社管理体制全面垄断了农村的政治、经济、文化资源，实现了国家对乡村社会全控型治理。[8]30这一时期，公共产品供给的国家财政渠道筹集的财源十分有限，它主要依靠政府通过强制性措施，在工分分配前以预先扣除方式提取公益金、公积金等来筹集所需资金，通过增加工分量、降低工分值以及动用行政手段，大规模使用劳动力来分摊人力成本以完成公共产品的有效供给。可以说，这一历史时段，国家对农村社区公共品供给的各方面，都表现出指令性、计划性、强制性的全面控制特征。
80年代初，国家对农村的政治、经济及意识形态控制开始放松，农民拥有了生产、生活的自主性，由此开始产生对村社公共品的需求偏好及表达动力。但由于乡村基层政权经受压力型体制的重负，其干预农业生产经营的偏好没有彻底改变，乡镇政府往往通过计划指令性的形式将公共产品的总量、结构及程序等以指标形式下达，剥夺了农民的决策参与权；同时，由于制度内国家财政筹资远不能满足公共品的资金需求，制度外的筹资渠道成为当时的必然选择；乡镇基层政权通过强制性收取“三提五统”及各种行政事业性收费的方式进行筹资，通过每年分派义务出工的形式进行筹劳，以完成公共品的供给任务。其中，乡镇政权为满足自身不断膨胀的利益需求，对“三提五统”及各种行政事业性收费层层加码，过分汲取农民利益，因此，它逐渐由“代理型政权”日益蜕化为“谋利经营型政权”[12]，以致引起了世纪之交日益严重的“三农”问题。
第二，农村基层组织及乡村“干部统制”为“国家统合”式提供了乡村结构基础。区别于传统社会时期的士绅控制，新中国成立后的农村基层政治形态可以用“干部统制”的概念来概括。[13]人民公社体制下建立起来的农村基层的组织形式——生产队集体，包括生产大队及生产小队；干部统制则表现为生产队队务委员会的形式，生产队队长和队务委员会委员是上下公认的生产队领导，在农业生产经营中还包括了操作组长、记工员及部分专业人员等。[14]在生产队干部等政治精英的组织领导下，生产队受制于人民公社的政治、经济及意识形态约束，以维护乡村的秩序及稳定，因此，它成为国家价值观念、行为规范、农业经营及劳动分工计划在乡村社会的直接代理人，并行使国家对乡村社会进行改造、建设的任务，也承担起组织领导乡村进行公共品供给的任务。生产队通过强制性方式调动劳动力，并为公共品供给资金筹措，提供了低水平却高效率的乡村必需公共品——以五保户养老、合作医疗、社会救济为代表的社会保障；以大江大河治理、大型水库建设、大型运输道路建设为代表的农村基础设施建设；以农业信息及先进技术推广应用、小型水利建造、文体活动、教育等为代表的公共服务。这些农村社区公共品契合了当时农村的发展需求，满足了乡村生产生活的基本需要。
改革开放后，“乡政村治”模式推行，村民自治成为农村基层组织形式，村民委员会及村支部成为新时期干部统制的具体化形式，由于国家基层政权受到压力型行政体制、事权与财权严重不平衡、权力行使路径依赖等多方面因素的影响，村委会成为附属化的准行政组织，传达并执行着乡镇政权关于公共品的指令性计划，协助乡镇政府收取包括公共品供给所需各种税费资金，组织农民出义务工和积累工用于完成公共品的供给。由于村级组织与乡镇为满足利益需求结成了利益共同体，过度汲取农民利益导致了农民负担过重，国家政权建设陷入内卷化，乡村外生秩序陷入十分脆弱的境地。
第三，“三农”弱势处境及农民的国家意识形态认同成为“国家统合”模式的影响因素。新中国成立后，国家通过农业“剪刀差”从农村大量汲取资源，以服务于工业化的发展；同时，配套设置了城乡分割的户籍管理、就业、养老、医疗等多种制度形式，造成了城乡的二元结构。人民公社时期及“乡政村治”时期，由于行政管理体制存在弊端，国家赋予农民社会参与、利益表达的权利在实际运行中没有得到有效保障，体现在公共品供给上则是自上而下供给决策体制、制度外筹资形式的长期存在及延续。除了“三农”弱势处境之外，农民对国家意识形态认同在不同历史时段的变化，也影响了公共品供给的“国家统合”模式。新中国建立初期，中国共产党在革命时期建立的高度权威延续下来，社会主义主流意识形态的反复灌输及不断推行的阶级斗争运动形式，强调了集体主义观念和高度的服从精神，同时，“人民公社时期农民相对平均的生活水平，不仅抑制了农民发家致富的积极性，而且迎合了农民‘不患寡而患不均’的传统心理。相对平均的生活水平，使农民在对比中大大减轻了被剥夺感。”[8]31多种因素致使新中国成立后及人民公社时期的农民，对国家主流意识形态抱有高度认同感，从而导致公共品“国家统合”供给模式的推行具有农民心理因素的支持。
改革开放后，国家意识形态的控制力度相对减弱，农民的生产、生活获得了相对的自主性空间，家庭联产承包责任制推行的生产效率得到充分释放，农业、农村在80年代以后得到了长足的发展，农民切身利益也获得了大幅增长，因此，他们对国家倡导的“劳动致富”具有高度认同，并与千百年来农民形成的“纳税完粮”的土地使用情结联系起来，这样，用于公共品供给的公积金、公益金征收等具有了农民认同的心理基础。但是，随着乡镇基层政权为完成征收任务而和村委会结成利益共同体，导致农业税费层层加码，从而，导致“三农”问题日益严重，这样，农民对国家的合法性基础产生了认同危机。
三、现实考察：当下乡村公共品供给的困境——内生与外生秩序的“双弱”
进入新世纪，面对日益严重的“三农”问题，国家最终取消了农业税费，农村发展进入后税费时代。与此同时，国家逐渐从乡村社会“退场”，乡村关系呈现出“悬浮”状态，乡村社会外生秩序生成的基础出现了衰退。由于新中国成立后，作为乡村内生秩序产生基础的士绅精英、宗族自治受到了致命打击，而改革开放以来，虽然宗族在部分地区有复兴趋向，但是，它只保留了仪式化的权威形式及象征意义，已经不具备传统社会时期自治的能力。同时，市场经济和现代化发展又进一步导致乡村精英的流失，农民原子化倾向加剧，乡村社会内生秩序的基础亦不断削弱。这样，乡村社会外生秩序、内生秩序的双重衰变导致了乡村出现不均衡的状态，进而导致“国家统合”及“村社自足”这两种乡村社区公共品供给模式的逐步失效。
第一，国家“退场”及公共品财政供给制度设计的错位，是造成公共品供给困境的体制原因。后税费时代，国家作为乡村社会外生秩序生成的主动主体逐渐将触角从乡村社会上收，而以各级政府财政转移支付的形式，替代了税费改革前强制性的“三提五统”等形式，以满足农村公共品的需求。但是，由于财政转移支付的资金远少于税费改革的政策减收，乡镇基层政权在无法获得制度外筹资的情况下，只能减少或不提供公共品，公共品供给出现严重不足。除了投入不足外，公共品供给还出现了诸多问题。例如，供给严重不均衡、部分供给不切合农村的实际需求、公共品后期维护与管理机制缺失等。探究这些问题的根源，可以发现，国家在后税费时代对农村社区公共品供给的制度设计出现了错位现象，即各级政府往往将大量转移支付的财政资金，配置给各级“条条”设置的行政职能单位或部门，由它们自上而下作出资金和项目的规划安排。这样的制度设计导致了供给职能单位或部门，只从自己的偏好和行为逻辑出发作出决策，而无法甄别村社范围内的公共品需求偏好，从而导致了供给和需求的错位，也潜在地导致了公共品供给项目申请“跑关系”现象的大量滋生，项目资金出现大量非生产性消耗，村庄公共品出现了两极分化的马太效应，政府部门创租与社会资本寻租的腐败现象时有发生。[15]
第二，乡村治权的弱化及服务职能偏离，成为公共品供给困境的关键变量。在后税费时代，国家不再需要乡村两级组织完成征收税费任务，出于对其权力和利益诉求的约束，国家通过乡镇综合配套体制改革削弱了乡村两级组织的权威性资源；通过取消税费、乡财县管等方式削弱了乡镇基层组织所能自行支配的物质性资源。同时，政府财政转移支付给乡镇财政的资金也十分有限，村集体财政更是无源之水的“空壳”，因此，乡村治权物质资源也被极大地弱化。
权威资源及物质资源的削弱导致乡村治权的弱化，从而带来农村公共品供给的两重困境，即乡村两级组织物质资源的弱化带来了公共品供给资金投入严重不足，而权威资源的弱化则使公共品供给陷入难以组织的困境。由于双重困境的存在，乡村两级组织无法为乡村社会提供切实的公共服务，而是将原来的软指标当成硬指标来抓，呈现出“软指标硬指标化”[16]的特征。同时，后税费时代，乡村两级组织作为独立的行为主体具有不断膨胀的利益诉求，其谋利性特征依然存在，由于向下进行税费汲取的制度性通道堵塞，进而转而向上“跑项目”，并通过多种方式侵蚀项目以满足自身的利益需求，这样，乡村两级组织的服务职能未能有效落实，反而出现了方向偏离的现象。
第三，村民共同体认同感及合作能力的衰弱，是造成公共品供给困境的村庄内部因素。随着现代化大潮不断涌入乡村社会，传统社会血缘性的“差序格局”被打破，并不断出现理性化趋势，有学者将其称为“工具性差序格局”，它主要表现为：人们建立关系时考虑的主要是实利可图，所以，亲属和非亲属都可以被纳入格局之中；从格局的中心向外，格局中成员的工具性价值逐级递减；关系越紧密，就越有可能被中心成员用来实现其实利目标。[17]这种差序格局的工具性亦可表述为农民个体的原子化特征，即对有机共同体的认同感逐步丧失，个体相互之间的合作能力严重衰退。
虽然，村民自治在制度框架上有实现合作的可能性，但随着乡村治权的削弱，它已不具备强制力和权威性，在实际运动中亦未能形成有效的合作形式。在后税费时代，村社范围内依靠村民认同感及合作能力实现公共品供给的制度安排表现为“一事一议”的筹资筹劳制度。由于村民认同感及合作能力的衰退，导致内在凝聚力弱化，合作预期短期化，“不在于我得到多少及失去多少，而在于其他人不能白白从我的行动中额外得到好处”[18]成为农民特殊的公正观，这一公正观导致人人都想“搭便车”，以享受集体行动的收益而不愿意付出成本，从而导致共同提供所需求公共品的行动陷入困境。“一事一议”筹资筹劳制度，在实践运行中陷入“事难议、议难决、决难行”的三难困境。
总之，后税费时代，市场经济和现代化大潮冲击下的乡村社会，已无法有效生成内生秩序，而国家取消农业税费对乡村两级组织的削弱导致外生秩序亦不断衰退。外生秩序、内生秩序的双弱导致了国家统合、村社自足的公共品供给模式都已经无法达成。但是，乡村秩序的稳定、均衡直接关乎国家现代化进程的顺利推进以及经济社会的稳定，农村公共产品供给直接决定农业生产效率的高低及农村社会经济的发展。由此，重塑乡村秩序并创新公共品供给模式成为亟待解决的重要课题。
四、乡村秩序重塑与公共品供给制度创新之路径：国家与村社的“接合”
从历史和现实来看，我国经济社会的稳定及发展有赖于良好的乡村秩序。在现代化的历史大势下，乡村社会不可能回到自治自足的传统社会时期，国家政权建设尤其是国家基础性权力建设，成为推动乡村社会发展演进的外在动力。但是，面对乡村社会事务的不规则性及乡村治理的综合性特征，又必须依靠乡村两级组织加强乡村治权，并通过加强乡村基层组织的治理能力及村社共同体的合作能力来有效整合乡村。由此，面对双弱的乡村外生、内生秩序，国家和乡村社会的双向整合成为重塑乡村秩序的必然选择。一方面，国家可以减弱对乡村社会的强制性行政控制与管理，但却必须逐步建立起公共服务体系来实现对乡村的有效治理；另一方面，乡村的自身整合成为乡村秩序的必备条件，但也不能脱离国家统筹城乡发展的战略部署及面向现代化的总体规划。
乡村秩序重塑必然要求农村社区公共品供给模式创新，“村社自足”的公共品供给模式，由于农民“搭便车”造成集体行动困境，无法实现公共品的有效供给；而“国家统合”的公共品供给模式，因为制度设计的错位，导致公共品供给财政资金出现大量浪费，与村民需求偏好的表达不能有效衔接。可以看出，这两种模式各有优缺点，都已不能适应后税费时代的乡村需求。由此，可以设计出国家与村社接合的公共品供给模式。在这一模式下，国家全面承担起对公共品需求的供给责任，加大公共品供给财政资金转移支付力度，以财政资源输入村社集体，以破解农民集体行动的困境；同时，充分发挥村民自治的民主决策、民主管理、民主监督功能，对公共品项目进行有效决策、监督及管理，实现公共品足量、高效供给。
当然，乡村秩序的重塑与公共品供给模式的创新应呈现为同步联动的过程，以乡村秩序的重塑为公共品的有效供给提供保障和载体；公共品的有效供给亦会为乡村社会的均衡、稳定提供基础。笔者认为，后税费时代乡村公共品供给的有效达成，应在国家统合能力增强、乡村基层组织治理能力提升，及农民组织合作能力培育等关涉乡村秩序重塑的维度上做出努力。
第一，通过国家统合乡村能力的增强，为公共品供给中国家与村社的接合模式提供体制保障。国家统合乡村社会能力的增强，本质上在于国家通过制度供给及法律规范加强对乡村的整合，以国家基础性权力建设的推进来实现对乡村的有效治理，从而推动乡村秩序的重建。因此，国家对乡村社会统合能力的增强，将有效沟通国家与乡村之关系，也为公共品供给中国家与村社的接合模式提供体制保障。因此，应进一步建立起支持新农村建设的公共品供给财政体制，保证各级政府成为农村社区公共品供给的筹资主渠道。2006年后，各级政府加大了制度内财政转移支付力度，用于“三农”的支出达到3397亿元，并呈现出逐年增加的态势。2010年，国家用于“三农”的支出已达8183.4亿元，其中，用于公共服务及公共品供给支出达到3108.5亿元。[19]虽然，投资增长较快，但与同期城市公共品投资相比，两者之差距依然在扩大。
同时，由于我国农村社区公共品供给底子薄、基础差，历史欠账多，因此政府应理顺公共品供给权责关系，根据各级政府的比较优势及农村公共品的类别、范围、目标等因素定位筹资职责，进一步加大各级政府对农村公共品的财政转移支付力度，确保公共品的长效、足量供给。
第二，通过乡村基层组织治理能力的提升，为公共品供给中国家与村社的接合模式提供载体支撑。乡村基层组织是国家与村社实现接合的结构性载体，通过乡村基层组织治理能力的提升，将外生秩序与内生秩序组织起来。乡村两级组织治理能力的提升，对公共品供给具有组织领导及载体支撑的意义。由此，应不断加强制度创新，重塑乡村基层的治理责任，增强两级组织的权威资源和物质资源，从而形成乡村治权以增强公共品供给的治理能力。[20]
治理能力的提升落实到村庄层面，应从以下两方面着手。一方面，应塑造农村社区公共品供给的组织主体。农村社区精英在公共品供给中经常扮演组织者及协调者的角色，应培养有能力、有意愿为村社发展做出贡献的精英，进一步鼓励、支持他们在制度框架内发挥领导与组织作用；另一方面，应不断夯实农村社区公共品供给的组织形式。村民自治在人民公社解体后被视为村庄秩序建设的一个重要形式。税费改革之前，由于税费汲取任务造成乡镇政权对村委会的行政化操控，村民自治功能发挥十分有限。在后税费时代，应进一步加强村民自治的制度化、规范化建设，尊重村民会议或村民代表会议的民主决定权，加强农民对民主议事操作及民主程序的认知及实践，使其充分发挥民主的有效功能，通过少数服从多数的民主决策，将国家转移支付的财政资金用于与农民生产、生活关联最紧密、最急需的公共品供给中。这样，既可以调动农民参与村庄建设的积极性，破解因公用资源匮乏所带来的集体行动困境，也可以通过公共品供给的民主议事操作和民主程序训练，夯实村民自治内容，实现传统农民向现代公民的转变，塑造具有现代公民理念的新型农民，为乡村社会的现代化建设提供长远基础。
第三，通过农民自组织及合作能力的培育，为公共品供给中国家与村社的接合模式提供村社基础。乡村秩序的理想状态是达成国家与乡村社会的互动，而不是国家对乡村社会的全面主导性统合或乡村社会的完全独立性自治。因此，乡村社会的内聚力及有机共同体的建设成为乡村社会秩序重塑的内在基础。在村民自治及“一事一议”制度框架内，要有效地使用国家转移支付的公共品财政资金，必然要求农民有主动参与的自组织能力及合作能力。一方面，应积极提高村社社会资本的存量，培育村民信任及参与意识，增加村社制度规范。信任感及参与意识是进行公共品供给合作的基础，它将增加人们参与公共品供给事务的集体理性，突破狭隘的私人意识，同时，选择更具动员力和组织力的公共权威，亦会增强关涉公共品供给的民主决策能力和执行能力。信任及参与必须依托于村社制度规范的建立，某个社区内的有效规范能够引导或制约人们的行动，从而成为对个人行动有影响的社会资本，[21]制度规范作为一种共同遵循的共同体规则，能促使村民在公共品供给组织合作中作出一致行动。另一方面，在公共品供给中应重视各种民间组织的作用。作为农民走向组织化的依托，公共品供给中的村民理事会就是一个有效的村社内部组织形式，通过选举村民理事代表，加强了村民的参与度，提高了农民对共同体的认同感和归属感，增强了公共品供给中农民参与的积极性；同时，宗族等传统组织在当下的复兴也应引起重视，从一定程度上，它们可引导村民的凝聚力和村社的归属感，从而服务于乡村社会在公共品供给中的合作行为。
在中国乡村内生秩序占主导的传统社会中，农村社区公共品供给主要依赖于“村社自足”；在中国乡村外生秩序占主导的20世纪的现代化推进期，自足模式开始走向衰微，“国家统合”的供给模式占据主导地位。随着内外秩序的双重衰退，导致村社公共品供给出现严重困境。本文通过审视乡村秩序演进中公共品供给模式及机制的历史变迁，并对当下公共品供给困境的现实状况进行了考察，提出了重塑乡村秩序，以国家与村社接合的模式来实现公共品供给模式的创新。