美国的核安全审计及启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F239.271.2 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2011)04-0082-04
据日本新闻网报道，日本原子能安全与保安院于2011年4月12日将福岛第一核电站的核泄漏等级由此前的5级提高到7级①。这意味着福岛第一核电站的核泄漏规模达到了与切尔诺贝利核灾难同样的等级，属于最高级。核安全问题日益引起国际社会关注。妥善应对核安全挑战，保障持续健康利用核能，成为各国共同面临的重要课题。相关国家的审计机关也在积极探索，力图发挥国家审计的独特功能。2008年以来，美国审计署(GAO)应国会的要求审查了核安全状况并发布系列报告[1](P4-32)[2](P7-10)[3](P5-29)。本文对GAO的报告作一简介并探讨对我国的启示。
一、美国GAO的核安全审计报告简介
(一)2008年6月30日的报告《核安全：NRC需加强对美国商用核电站反应堆的消防监督》简介
1975年的美国阿拉巴马州Browns Ferry核电站大火表明，核电机组安全关闭的能力面临严重威胁。美国核管理委员会(NRC)随后发布了《商用核电站消防安全准则》，但是不同设计方式和不同年限的核电站难以达到这一要求。2004年，NRC鼓励全国的204个核电站逐步采用新办法——简化的《风险提示程序》来分析各核电站的火灾风险。国会要求GAO评估以下内容：(1)自1995年以来核电站发生火灾的次数和原因；(2)美国核电站遵守NRC消防安全规定的情况；(3)核电站对新办法(即《风险提示程序》)的评价。
GAO访问了全国65处核设施中的10处，审查了NRC关于核电机组火灾的报告和相关文件，并采访了NRC的官员和行业专家。根据NRC的报告，从1995年1月到2007年12月，美国的65处核设施总共发生了125起火灾。大多数火灾的发生不影响核电站机组的关闭，或者是在核电机组关闭后的加油过程中发生火灾。NRC对这些火灾事件位置、重要性和情况的描述与GAO的审查记录相符合。NRC没有解决核电行业长期存在的一些消防问题，这些问题包括：(1)核电站主要依赖手工操作(如员工使用手动阀门操作水泵)而不是广泛运用自动化措施(如防火隔离装置、自动火警探测与灭火设备)来保证消防安全；(2)核电站员工经常使用“临时补偿措施”(主要是火情观测)而不是立即维修来保证长时间的消防安全；(3)安全关闭核电机组所需的电缆防火包裹层能否提供有效保护是不确定的；(4)核电站对电流短路的影响不够重视，因为短路可能会很快引起设备故障，若触发连锁反应(Multiple Spurious Actuations)将严重威胁核电机组的安全；(5)向新办法(即《风险提示程序》)过渡的工作面临大量的人力资本、成本和方法上的挑战。2008年4月，约46个核电站表示将遵循新办法的规定。然而，根据NRC官员和核电行业学者的分析，一些核电站员工缺乏火灾模拟、风险评估和工厂运营方面的专门知识将减缓过渡进程。NRC官员和学者还对新办法的潜在高成本与收益的不确定性表示担忧。据估计，仅每个核电站进行必要的火灾分析和风险评估的费用可能达数百万美元。
GAO提出如下建议：为了解决全国商用核电机组的消防安全问题，NRC应该领导开发中央数据库，跟踪全国商用核电机组的消防安全措施以及人工操作的状态，包括：(1)NRC应确定使用“临时补偿措施”的时间界限和详细计划安排；(2)NRC需解决商用核电机组电缆防火包裹层有效性问题，确保电缆消防耐力测试符合NRC的1小时或3小时防火保障要求；(3)为防止核电机组产生连锁反应，NRC应制定操作指南并规定具体的期限。
(二)2008年10月23日的报告《核安全：能源部门需要加强对核设施和业务的独立监督》简介
美国有200多处“高风险”的核设施由承包商经营。一旦发生事故，可能对核设施的工作人员和外部公众产生严重后果。美国能源部(DOE)负责监管这些核设施的安全。DOE的核心机构健康、安全、保障办公室(简称HSS)负责研究、监管、帮助执行核安全的政策。国会要求GAO评估以下内容：(1)HSS满足有效独立的核安全监管要求的程度；(2)导致HSS监管缺陷的影响因素。
GAO审查了相关的DOE政策，采访了政府官员和外部专家，还审阅了DOE的网站来确定核设施的数量和运行状况。调查表明，HSS无法完全满足GAO有效核安全监督的组成元素要求：独立性、技术专长、执法权限、审查和有效解决问题的能力、向民众提供设施信息的能力。例如，HSS的独立运作能力有限，没有能力审查新高风险核设施的“安全基础”(Safety Basis)。“安全基础”是指有助于确保这些设施的设计和操作安全的技术分析工作。HSS在DOE的网站中也没有提供独立的安全人员的意见。此外，虽然HSS定期实地视察核设施，力图确定核设施面临的问题，但HSS的检查计划中缺乏全部核设施的“安全基础”的有用信息。
GAO提出如下建议：(1)能源部长应采取行动，加强HSS对核安全的独立监督。能源部长的行动内容包括：①赋予HSS责任、技术资源以及必要的政策指导，使HSS能够审查新的核设施的“安全基础”和对现有设施的重大修改方案，以确保核设施的安全。②使HSS能够监测现有高危险核设施的“安全基础”状况，确保这些设施在满足目前的核安全规定条件下运营。③响应HSS的缺陷调查结果，对核设施纠正措施的有效性进行更多的常规监测或采取必需的执法行动。④在DOE的网站中增加信息披露内容，使公众可以获取相应的核安全评估报告。(2)如果能源部长未依据GAO的建议采取适当的行动，国会可以考虑永久性地通过立法确立HSS关于核安全的监管责任，或者通过提供资源并授权安全理事会(Safety Board)监督所有核设施并执行核安全法规，或授权NRC监管全部或只是监管新建的核设施。
(三)2010年4月29日的报告《核安全：大多数成员国认为〈核安全公约〉是加强全世界核安全的有效措施》简介
截至2010年4月，全世界共有437个民用核反应堆在29个国家运营，还有56个在建设之中。《核安全公约》(以下简称《公约》)于1996年10月24日生效。《公约》规定了72个缔约方对其民用核设施安全和监管负有的义务和执行原则，具有法律约束力。国会要求GAO评估以下内容：(1)缔约方对《公约》的益处和局限性的意见；(2)《公约》的执行力度；(3)国际原子能机构(IAEA)如何完善《公约》的安全目标。
GAO审阅了相关文件，会晤了《公约》缔约方的相关官员，分析了32项反馈意见。GAO对大多数《公约》缔约方的调查表明，《公约》对加强全世界民用核反应堆安全扮演了重要角色。《公约》的任务是：(1)建立有效的立法和监管框架以及强有力的、独立的核能监管机构；(2)要求缔约方每3年编写国家报告，报告中应描述该国为了达到《公约》的核安全目标，已采取了哪些措施，这是其中最重要的部分。各国在出席核安全审查会议时，应提交其国家报告，说明如何解决可能出现的问题，并对其他缔约方的国家报告进行评估和提问，这就是所谓的同行评审(Peer Review)过程。
GAO发现了一些热点问题：(1)公众对核安全审查会议的参与力度不够；(2)一些国家缺乏参与审查会议的能力；(3)国家报告缺乏安全性能指标、无法衡量实现安全目标的进展情况。约半数的缔约方表示，安全性能指标的缺乏限制了该《公约》的有效性。核管理委员会(NRC)的官员也指出，安全性能指标可能是有益的；(4)缔约方在IAEA公共网站发布国家报告的数量自2005年以来有所下降。美国国务院和NRC官员告知GAO，美国一直将其国家报告在互联网上公布，但对鼓励其他缔约方公开国家报告不够重视。
GAO提出如下建议：(1)为了进一步加强《公约》在促进全球民用核电安全方面的有效性，国务卿应与核管理委员会主席以及其他缔约方协调工作进展；(2)鼓励各缔约方在国家报告中披露安全性能指标，以更好地评估民用核电厂的安全性，帮助各国系统地衡量在哪些方面以及如何改善安全状况；(3)增加缔约方的国家报告在IAEA的公共网站的发布数量，以便公众浏览；(4)鼓励缔约方的核电计划与书面答复向公众传播，并将这些信息在IAEA的公共网站上发布。
二、启示
(一)审计机关应在保障核安全方面发挥积极作用
着眼于核灾难发生前的预防措施，是我国政府未来应对灾难的着力之处。受托经济责任关系是审计产生和发展的客观基础，政府审计的重要职能之一就是检查公共部门的受托管理责任(包括核安全责任)的履行情况。政府审计是整个国家公共安全(包括民生安全、生态安全和经济安全)保障体系中监督保证系统的重要组成部分。政府审计具有监督层次高、覆盖面大，与被审计对象人权、事权、财权相分离的超脱特点，从而使国家审计具有独立性、权威性、综合性，兼备监督与服务功能，由此决定了审计机关在保障核安全方面必然能发挥其他部门或机构不可替代的独特作用。
(二)政府审计如何在保障核安全方面发挥积极作用
1.树立科学的核安全审计发展观。“只有把握好审计工作所处的环境、面临的形势以及面对的对象的不断变化，提高对重大事项的洞察力，增强敏锐性和预见性，才能在一些事项尚处于萌芽状态时，予以高度的警觉和重视，及早防范。”②审计机关应在《审计法》、《突发事件应对法》、《防震减灾法》和有关核安全法规政策(如《核动力厂设计安全规定》(HAF 102)和《核动力厂运行安全规定》(HAF 103))的基础上，提高审计、审计调查和审计统计分析的质量，更好地发挥政府审计保障核安全方面的积极作用，切实处理好核安全与和平利用核能的关系。
2.总结国内外核安全审计经验。目前我国的核安全审计主要以对国务院所属部门或相关单位的核电专项资金的财务审计为主，对政府核电安全政策和绩效评估关注不够，在审计内容、方法、成果体现和利用等方面与发达国家存在差距。我国核安全审计起步相对较晚，未曾发布核安全审计公告，因此可以与开展核安全审计较早的国家进行适度的国际合作，借鉴其成功经验。例如，尽管GAO指出美国的核安全工作存在诸多问题，但综合来看，当前美国的核安全事件预警与应急管理能力仍属全球领先，相关部门和单位应视其具体情况考虑是否采用及如何采用这些建议。
3.优化配置审计资源。我国审计机关经费和力量相对不足是客观事实，为此，需要依据核安全审计的要求，进行国家审计资源的整合，相应调整审计组织方式，调动一切积极因素，主要包括：(1)加强核安全审计人才队伍建设。核安全审计是一门专业性、综合性很强的学科，审计人员还需具备较强的逻辑推理和综合分析能力，因此要尽快完善审计人员的知识结构，从而适应日趋复杂的核安全审计工作需要。(2)协调国家审计、内部审计和民间审计三者之间的关系，进行审计资源的整合。(3)协调政府审计与环保部(或国家核安全局)、发改委(或国家能源局)、工信部、财政部等部门之间的关系，实现对国家审计的配合。
4.充分发挥政府审计的“免疫系统”功能。当前，我国亟须研究监管框架、核电站设计、核电站选址、定期安全审查和应急响应与处置等一系列核安全审计问题。可从以下方面着手：
(1)发展核电必须严格控制风险。福岛核事故凸显核能利用过程中安全问题的重要性，进一步提醒国际社会应该对新的挑战予以考虑，需要重新审视核电发展战略。中国如果要继续发展核电，必须严格控制风险，审慎前行。国务院总理温家宝2011年3月16日主持召开的国务院常务会议明确提出“核电发展要把安全放在第一位”，会议还决定调整我国核电规划并暂停批新项目③。我国需要对应急、环境、地质、气象等安全条件进行严格审计，核查按原先的行业标准建造的防护设施是否需要更新加固，坚决否决不能满足核安全要求和应急条件的项目。再如，目前我国核安全法规尚无针对海啸的预防指标，这是需要注意的。
(2)审计有关部门和单位核安全的监管责任履行情况。核电站的安全运作需要可靠和透明的监管，需要运营者与监管方之间的制衡以及高标准的建设质量。地震之前，东京电力公司涉嫌数据造假广受质疑[4]。福岛核事故表明，日本需要改革核能产业体制，给予核能监管机构更大的独立性，采取有效措施保证核材料和核设施的安全。同时，核电投资涉及利益巨大，如2007年我国由核电技术招标引发的中广核腐败案应引起警醒④。因此，要不断健全核电行业监管体系，防止产生核安全隐患。此外，要加强对我国所有核设施在应急预警、应急准备、应急处置、善后处理和社会评价等方面工作的目标责任考核与审计。
(3)重视面向公众的核安全信息披露。核危机信息披露机制，是民众得以保全、社会维持稳定的重要基础。对于一个社会来说，最大的核风险其实并不在于事故本身，而在于事故来临时民众尚不知晓事态；或者即便知晓事态也不知道该如何应对。国际合作也是核事故应对的关键环节，这种国际合作体现为核安全信息的共享与自我保护。在福岛核泄漏发生后，中国政府随即启动了沿海11个省份的核安全检测，每天向公众发布相关信息，确保人民的健康和安全。
我国审计署可考虑定期与不定期地发布核安全审计公告。核安全审计公告可借助媒体广泛传播，使外界了解被审计单位核安全情况及审计结果和审计建议等内容，有利于对被审计单位开展外部监督，从而运用强大的社会舆论力量，促进被审计单位落实审计决定[5]。核安全审计公告也有助于澄清国际社会对我国核安全政策和实施效果不透明的误解，有利于社会的稳定。
注释：
①参见《日本原子能安全保安院决定将福岛第一核电站事故定为7级》，新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2011-04/12/c_121292591.htm,2011-04-12。
②参见刘家义《加强审计队伍建设，推进审计事业科学发展》，中国政府网，http://www.gov.cn/jrzg/2010-01/19/content_1513958.htm,2010-01-19。
③参见《国务院常务会议强调核电发展安全第一》，http://news.sina.com.cn/c/2011-03-16/183722127199.shtml,2011-03-16。
④参见《核电还应发展 风险必须可控》，载《财经》，2011，(8)。
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