从分业经营向混业经营过渡时期的金融监管，本文主要内容关键词为：金融监管论文,过渡时期论文,分业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1984年1月1日中国人民银行专门行使中央银行职能以来，我国金融监管体制经历了几次重大调整。1992年12月，国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会成立，与中国人民银行共同管理证券业。1997年11月，原来由中国人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管。1998年11月，中国保险业监督管理委员会成立，负责监管全国商业保险市场。2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构。2003年12月全国人大常委会第六次会议通过了《中国人民银行法》和《商业银行法》的修改决定以及《银行业监督管理法》，明确规定国务院银行业监督管理机构（即银监会）负责对全国银行业金融机构（即在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行）及其业务活动监督管理的工作，并且保留了人民银行为履行制定、执行货币政策，维护金融稳定，防范和化解系统性金融风险等职责而对货币市场、金融机构部分业务等的监督管理权力（例如，人民银行负责的监督管理全国银行间债券市场、同业拆借市场、银行间外汇市场和黄金市场，审批商业银行结售汇业务等监管职责）。此外，《银行业监督管理法》还规定，“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定；国务院银行业监督管理机构依照本法有关规定，对经其批准在境外设立的金融机构以及上述金融机构在境外的业务活动实施监督管理。”至此，我国“三会一银”格局的金融监管体制正式确立。
“三会一银”格局的金融监管体制有助于金融监管职责的明确分工，尤其是能够让中央银行更专业、更专注于市场，制定科学正确的货币政策；并且能够根据市场变化及时调整货币政策，保持货币政策的相对独立性。但是在这种监管体制主要存在三方面的问题：
其一，部分监管职能交叉。虽然银监会的机构监管与人民银行的功能监管各有侧重，在人民银行所保留的必要的功能监管职责中，有些是与银监会的监管职能完全可以划分清楚的，例如前文提到的人民银行所保留的监管职能和修改后的《中国人民银行法》第32条所规定的直接监督检查权，但是，由于银监会对银行业金融机构的业务准入负有直接监管职责，因此在人民银行行使对货币市场的监督管理职责方面，可能会与银监会的监管职能存在一些交叉。尽管《中国人民银行法》、《商业银行法》和《银行业监督管理法》三部法律在同时审议时为解决此类问题已做出了一系列的制度性安排，例如《中国人民银行法》通过赋予人民银行建议监督检查权，可以减少或避免对银行业金融机构的重复监督检查，但是在实际监管工作中，一旦中央银行和银监会之间的相互沟通不畅或者工作不协调，就难免相互推诿而出现监管真空，或者重复监督检查而浪费监管资源并增加被监管对象的负担。
其二，对混业经营金融机构难以有效监管。我国目前的金融监督管理体制完全是基于分业经营而构架的，这对于从事单一业务的金融机构及其业务的监管无疑是最有效的，但是对于从事混业经营业务的机构（如金融控股公司、金融控股集团、在华外资金融机构集团）及其业务尚没有一个专门的机构或制度进行监管。尽管目前混业经营金融机构及其业务量在我国所占比重还非常小，但由于金融风险具有扩散性、传感性，容易引发系统性金融风险，所以绝不能轻视对于成长并迅速壮大中的各类混业经营机构的有效监管。
其三，妨碍金融业务创新。金融业务的不断创新，是金融业活力和效率的源泉。金融创新产品的发展将为金融机构资产负债结构转化提供可能。“目前，在金融机构的交叉领域，金融创新往往也最为活跃，例如通过银行私募的证券公司的集合理财计划、基金公司发行的货币市场基金、以及不断涌现的金融控股公司热潮等等，这些金融创新的出现，实际上是对现有的分业监管、机构监管的挑战，如果不及时对现有的监管体制进行调整，就可能会形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带。”金融创新需要有相对宽松的法制环境。但是，金融创新在推动金融发展、提高金融运行效率的同时，也不断地对现有的金融秩序、金融监管的制度造成冲击，为金融体系带来了很多的不确定因素，甚至破坏金融安全。因此，在我国目前行政管制色彩还较浓厚的“三会一银”监管体制下，负有监管职能的各监管机构，基于监管便利、避免责任以及控制金融风险的考虑，无疑有加强管制的偏好，即“通过限制金融机构的经营业务范围，限制金融创新，控制金融价格来保证金融市场的稳定。这种做法会导致金融市场得不到应有的发展，金融业的竞争力低下，整个金融体系十分脆弱，表面的金融安全实质上是以金融市场的发展滞后为代价的。”
一、对过渡时期金融混业经营监管的思考
尽管在我国分业经营、分业监管的总体法律框架下已出现了混业经营的倾向，但是我国金融业真正过渡到完全放开混业经营尚需相当长的时期。目前，对于解决过渡时期混业经营监管的问题有以下几种思路可以选择：
1、抓紧完善监管联席会制度和信息共享机制。
为适应我国金融改革发展的需要，加强中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会协调配合，提高监管效率，这三个金融监管机构于2003年9月18日召开了第一次监管联席会议，讨论通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》。该备忘录的内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面。它明确了三家监管机构对其监管对象的信息收集与交流制度，即三家监管机构分别向其监管对象收集信息和数据，并负责统一汇总、编制各类金融机构的数据和报表，按照国家有关规定予以公布；明确就重大监管事项和跨行业、金融控股集团的监管、跨境监管中复杂问题及时进行磋商；建立了每季度召开联席会议的工作机制和讨论、协商具体专业监管问题的经常联系机制。2004年3月18日，中国银监会、中国证监会和中国保监会召开第二次监管联席会议，就如何落实国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》及金融监管其他问题进行了沟通，讨论和协商。
因此，在维持现有监管机构和监管体制不变的前提下，应当抓紧建立全国统一的金融信息中心，并将监管联系会的参与者范围扩大，切实加强银监会、证监会、保监会、中国人民银行之间的政策沟通与协调。对金融发展和创新中出现的问题，四方通过联席会议和经常联系机制互通信息、充分讨论、协商解决、鼓励金融创新、控制相关风险。但是，监管联系会议的性质只是议事机构，其权威和工作效率值得怀疑。
2、完善主监管制度，对混业经营实行功能监管。
《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立了对金融控股公司的主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。这是我国顺应时势，从注重机构监管转向关注功能监管的明显标志。“在金融业转向混业经营的过程中，跨行业的金融产品日益增多，可能引发的金融风险将不局限于个别行业，很有可能会危及整个金融业。功能性金融监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，可使监管机构的注意力不局限于各行业内部的金融风险。这无疑会更有利于维护金融业的安全。实行功能性金融监管体制以后，由于该体制能够很好地解决各种金融创新产品的监管问题，管理层不必再通过限制金融创新产品的发展来维护金融业的安全，可将精力放在如何完善功能监管体制以实现对金融创新产品的有效监管上，将为我国金融创新产品的发展创造一个宽松的环境。”然而，具体的各金融机构的金融功能界定的标准如何？由谁来判定？更何况在金融业务不断创新过程中，各金融机构的主要金融功能可能居于不断变动的状态。因此，如何实现有效、连续的功能性监管，还值得进一步探讨。
3、在“三会一银”之上建立统一监管机构。
有些人在考察英国、日本及一些北欧国家的金融监管体制后认为，统一监管能够获得“监管规模经济”，有利于更好地建立起信息沟通机制，以避免分业监管容易产生的监管冲突与监管疏漏等问题。因此主张专门成立“国家金融监管局”，直属于国务院，将证监会、保监会、银监会等监管机构并入国家金融监管局，实施统一监管。但也有人认为，“在目前甚至在较长时期，银行、证券、保险三业之间业务类别及风险的性质有着显著的差别，统一监管模式在较好地解决一致性和协调性的同时，缺失了金融监管的差异性。我国目前不宜过快推行统一监管，而应维系分业监管的格局。”“统一监管必须具备四个条件：一是具有完善的法律体系；二是金融机构具有很强的自我约束和内部控制能力；三是监管体系必须有明确的责任划分、顺畅的协调机制、合理的制度安排以及快速的反应操作；四是具有较高水平的复合型优秀监管人才。若不顾条件，脱离实际盲目乐观，急于从分业监管向统一监管过渡，最终只能是削弱不同监管主体之间的竞争力，诱发权力垄断和官僚主义，致使统一监管的潜在优势丧失。”
笔者认为，鉴于我国“三会一银”的金融监管体制确立时间不长，由分业经营向混业经营也不可能一蹴而就，因此，在短期内将几个金融监管机构合并为一个统一的监管机构是不切实际的。
4、由银监会履行过渡期内对混业经营的临时监管职能。
在现有金融监管体制总框架不变的前提下，明确由银监会履行过渡期内对混业经营的临时监管职能，不失为一种可行的方案。笔者认为，在分业经营向混业经营的过渡时期，将对混业经营的金融机构及其业务的监管职责或者对在金融创新中出现的不能确定为归属于银行业、证券业、保险业或信托业某单一金融业性质的业务活动的监管职责赋予银监会统一行使，不仅有利于实现监管职权和责任的相统一，避免监管重复或监管真空，提高监管效率，而且有利于金融业务的创新，提高我国金融机构的国际竞争力。
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