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中图分类号：D6；D61 文献标识码：A 文章编号：1001－5574（2009）03－0068－14
农村基层党政关系主要可以分为乡级党政关系和村级党政关系。邓小平关于党政分开的理论确立了我们处理党政关系的基本原则。无论是乡级党政关系，还是村级党政关系，都应当按照这一原则来处理。
一、邓小平关于党政分开的理论
中国改革开放的总设计师邓小平从十一届三中全会开始就提出了党政分开的问题①，以后更多次、从多方面对党政分开问题进行了系统的论述。
邓小平把党政分开放在政治体制改革第一位的关键位置。他提出：“政治体制改革包括什么内容，应该议一下，理出个头绪。”在他看来，在政治体制改革的诸项内容（党政分开、权力下放、精简机构等）中，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”②。
邓小平起初谈党政分开，曾经重点谈到了党政人员分开。他在1980年8月18日中共中央政治局扩大会议上谈到五届人大三次会议的主要议题之一国务院领导成员的变动，谈到华国锋不兼任国务院总理及李先念、陈云、徐向前、王震、王任重和邓小平本人不兼任国务院副总理时说：“关于国务院负责人人选的调整，中央做这样的考虑”原因有四（包括权力不宜过分集中，兼职、副职不宜过多，解决好交接班的问题等），其中之一就“是着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”③。邓小平在这里讲解决党政不分、以党代政的问题，已经提出了党政职能分开的思想：“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。”④ 但他着重强调的是党政人员分开，把实行党政人员分开作为实现党政职能分开的一个重要前提。
邓小平后来谈党政分开，则更多地是从党政职能分开的角度来讲这个问题。他在1980年12月25日中共中央工作会议上讲：“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众工作。”⑤ 在1986年的几次谈话中反复指出：“党政不分，在很多事情上党代替了政府的工作，党和政府很多机构重复。”“党政要分开，这涉及政治体制改革。党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管，现在实际上没有做到。”⑥
根据邓小平关于党政分开的论述，党的十三大报告全面阐述了党政分开的意义、原则和措施。报告指出，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平；才能保证做到“党要管党”；才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用；才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义。政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。中央、地方、基层的情况不同，实行党政分开的具体方式也应有所不同⑦。
我们认为，邓小平关于政治体制改革第一位的内容是党政分开的判断是完全正确的。如果说中国经济体制改革的目标是建立和完善市场经济体制，那么中国政治体制改革的目标便是建立和完善民主政治体制。如果把政治体制改革的目标定位为建立和完善民主的政治体制，那么政治体制改革首先需要改变的便是党政不分的政治体制，因为党政不分是权力过分集中的集权政治体制的总根源。不改变党政不分的政治体制，以建立和完善民主政治体制为目标的政治体制改革就不可能真正迈开步伐。
邓小平关于党政职能应当分开的论述也是完全正确的。党政职能不分，党本身便实际成为国家政权、政府机构的一部分，成为国家政权、政府机构中最重要、最核心、最上层的一部分，成为直接统领、指挥国家政权、政府机构的权力机关，这与现行宪法的明文规定是不相符的，与人民主权的民主原则是相背离的，也违背机构精简与提高效能的要求。中国1975年宪法曾经规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1982年宪法删去了“在中国共产党领导下的”表述，但在党政职能不分的情况下，全国人大的实际状态与其说符合1982年宪法的规定，倒不如说更符合1975年宪法的规定。按照人民主权的民主原则，国家权力的行使者必须得到人民通过法定程序的明确授权，党政职能不分必然会造成未经人民通过法定程序明确授权的组织或机构行使国家权力的情况发生。同时，党政职能不分也必然会造成党政机构重叠、办事拖拉的情况发生。
邓小平关于党政人员应当适当分开的说法就其谈话的具体场合而言是有其合理性的，但不能不分场合地一概断言党政人员必须分开。党政分开并不意味着党的各级领导成员不应当和不能够兼任各级国家政权机构的职务。从现代世界各国政党政治的情况看，执政党一般都是通过选举获得多数选民的支持而上台执政的，执政党执掌国家政权一般都是依靠其政党成员通过竞选获胜担任国家政权机构的领导职务来实现的。执政党的领导成员担任国家政权机构的领导职务并不会造成党政不分、以党代政的问题。因为实行人员兼职，只不过是使兼职人员取得了双重角色，在不同的场合扮演不同的角色罢了。党的组织和国家政权在机构上并非要合二为一，其职能仍可明确分开。倒是如果执政党的领导成员不担任国家政权机构的领导职务有可能会导致党政不分、以党代政的情况发生，因为这些不担任国家政权机构领导职务的执政党领导成员有可能会站在国家政权机构之外或之上，指挥国家政权机构的运作。在此意义上，只有党政人员兼职，才能避免党政职能不分。
二、乡级党政“一肩挑”
乡级党政关系，即乡镇党委与乡镇国家政权机关之间的关系，包括组织机构职能之间的关系和组织机构人员之间的关系两个层面。根据邓小平关于党政分开的理论，这两个层面应采取不同的方式加以处理。
乡镇党委与乡镇国家政权机关在组织机构的职能上应明确分开。这是由党组织和政权组织两种组织的不同性质所决定的。乡镇党委的职责主要应当是按照党章的规定，集中精力抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好基层党的思想建设和组织建设，加强对共青团、妇联和民兵的领导，抓好农民群众的政治思想教育。乡镇人大和政府的职责应当是根据宪法和法律的规定行使职权。当然，必须坚持乡镇党委对乡镇人大和政府的领导。这是由中国共产党的先锋队性质和执政党地位及我国宪法原则所决定的。但必须明确，乡镇党委对乡镇人大和政府的领导，应当主要是政治、思想和方针政策的领导，对干部的选拔、考核、监督，而不是包办乡镇人大、政府的具体工作。乡镇党委不是国家政权机关，不能直接行使国家权力。乡镇党委与乡镇人大、政府的关系，不是党内上下级的隶属关系，乡镇党委不能直接向乡镇人大和政府下达行政命令。乡镇党委有责任对有关乡镇发展的重大问题进行研究和提出决策建议，但该建议只有通过法定程序，才能够变为乡镇人大的意志并化为乡镇政府的行政措施。在日常工作中，乡镇党委也可以就有关重要问题向政府提出意见，使之变为政府的行政行为，但不能越俎代庖，乡镇党委应该注意维护乡镇人大和政府的权威，保证乡镇人大和政府按照宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡镇人大和政府的工作。
乡镇党委与乡镇国家政权机关在组织机构的人员配备上相互兼职，特别是乡镇党委书记和乡镇长由同一个人来兼任，即乡镇党政实行“一肩挑”，好处很多：第一，可以保证乡镇党委领导作用的发挥。乡镇党委是乡镇各项工作的领导核心。但乡镇党委与乡镇人大、政府之间并不存在行政上的上下级隶属关系。通过人员兼职，乡镇党委的决策可以迅速、有效地传达到乡镇人大和政府，从而转化为乡镇人大的意志和乡镇政府的行政措施。第二，有利于真正确立乡镇人大在农村基层的权力中心地位和充分发挥乡镇政府的职能作用。由于过去长期实行党的“一元化”领导体制，乡镇党委通常在实际上处于农村基层权力中心的位置，而且往往在事实上兼有一些政府职能。在党政职能明确分开的基础上搞人员兼职，有助于克服人们思想认识上的一些障碍，有助于乡镇人大在农村基层权力中心的地位由法律上的变为实际上的，也有助于农村基层政府的职能统一由乡镇政府行使，这不仅不与执政党的原则相矛盾，而且真正体现了执政党概念的本意。第三，能够更好地协调乡镇党委与乡镇国家政权机关之间的关系。乡镇党委与乡镇国家政权机关之间关系的不协调，往往集中体现在二者领导人的关系上，在人员兼职的情况下，基本上可以避免不协调情况的发生；即便发生了不协调，也可以通过召开党委会，做党内思想政治工作的方式来进行调适。第四，不会妨碍乡镇人大、政府依照宪法和法律的规定独立行使职权。因为实行人员兼职，只不过是使兼职人员取得了双重角色，在不同的场合扮演不同的角色罢了。同样是一个人，在开乡镇党委会议时以党委书记的面貌出现，在开乡镇国家政权机关会议时则以国家政权机关领导的面貌出现，这并不意味着乡镇党委和乡镇人大、政府在组织机构上要合二而一，在职能作用上要合并交叉。第五，可以减少干部编制，节约经费开支。第六，可以避免不兼职而产生的一些问题。乡镇党委成员不兼任乡镇国家政权机关的领导职务，并不就意味着党政分开，在党政职能未真正分开的情况下，不兼职反而会使以党代政的问题更加严重：乡镇党委成为农村基层事实上的权力中心，乡镇人大权力中心的地位只是停留在法律规定上；乡镇党委直接行使某些行政职能，乡镇政府实际上只是一个职能不全的附属执行机构。而在党政职能真正分开的情况下，不兼职则又可能产生另一方面的问题，即不能很好地体现和贯彻执政党的原则。党政职能分开是关键。从表面上看，实行兼职有党政不分之嫌，其实这样做反倒更有利于党政职能分开。
应当说明的是，上述观点和论证是我们十几年前（1996年）就提出过的⑧。我们现在仍然认为是正确和应当坚持的。
值得注意的是，近年来湖北、吉林等地进行乡镇综合配套改革，在乡镇推行了党政人员兼职特别是党政“一肩挑”（即乡镇党委书记和乡镇长由同一个人担任）的做法。
湖北2002年底2003年初在咸宁市咸安区率先做了这方面的试验。具体做法是：全区12个乡镇的党委书记、乡镇长、党委全体成员候选人都由群众直接推选；党委书记、副书记、委员均实行差额选举，并由党的代表大会直选产生；乡镇党委产生后，按法定程序实行党政交叉任职，即党委书记兼镇长、一名副书记兼常务副镇长、一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记、一名副书记兼政协工委主任，另五名委员中有三名兼任副镇长。
在咸安试验的基础上，2003年10月中共湖北省委、湖北省人民政府出台了《关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》，即鄂发［2003］17号文件。该文件对湖北乡镇党政人员兼职做了统一规定：第一，实行领导班子交叉任职。每个乡镇党委设党委委员7—9名。其中，党委书记原则上兼任乡镇长；党委副书记两名，一名担任人大主席，一名兼纪委书记；兼任副乡镇长的党委委员2—3名；兼任人武部长等职务的党委委员2—3名。第二，扩大乡镇领导干部选拔任用中的民主。坚持把党管干部与扩大民主有机结合起来，扩大广大党员和群众在干部推荐、考察、选举、罢免等环节中的民主。在乡镇领导班子换届选举中，逐步推行党员推荐、群众推荐、党代表大会和人民代表大会选举的办法产生乡镇党委和政府班子成员，对党委书记、副书记进一步试行乡镇党代表大会“差额直选”。党委书记产生后，将其作为乡镇长候选人，由人大依法选举产生。依法选举乡镇人大主席、副主席和副乡镇长。第三，明确乡镇党政职能。乡镇党委和人大分别按照《党章》、《宪法》和《地方组织法》的规定履行各自职能。乡镇政府的主要职能是，落实国家政策，严格依法行政，发展乡村经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会稳定。第四，从紧设置乡镇工作机构。每个乡镇设三个内设机构，一个直属事业单位。三个内设机构是：党政综合办公室（加挂综合办的牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室。各办公室设立一专多能的干事和助理等职位，在重点从事一两项专门工作的同时兼事其他工作。也可只设党政综合办公室。一个直属事业单位是财政所。各内设机构的主要职责分别是：党政综合办公室主要承担党委、人大、政府交办的各项日常工作和社会治安综合治理、社会稳定、工青妇及各部门、各方面的综合协调工作，督促检查有关工作的落实。经济发展办公室主要承担工业、农业、林业、水利和第三产业发展规划、招商引资、公有资产管理等工作，协调与经济发展相关的其他工作。社会事务办公室主要承担人口与计划生育、国土资源管理、村镇规划建设、民政优抚、民族宗教、劳动和社会保障、科教文卫等工作，协调与社会事务相关的其他工作。财政所的主要职责是：负责承担财政、农税征收、经营管理和零户统管等工作。
吉林在乡镇推行党政人员兼职，时间比湖北稍稍晚一点，方案和做法大体相同。2005年7月颁布的《中共吉林省委、吉林省人民政府关于免征农业税综合配套改革试点的实施意见》，即吉发［2005］20号文件规定：一是乡镇党政领导实行兼职和交叉任职。党委书记兼任乡镇长，党委副书记兼任人大主席和纪委书记。民族乡镇党委书记和乡镇长可分设，但不增加领导职数。二是调整乡镇党政机构设置。根据职能，乡镇党政机构原则上设“三室一所”，即党政办公室、经济办公室、社会管理办公室和财政所。党政办公室主要承担乡镇党委、人大、政府以及共青团和妇联的各项日常工作；负责各项中心工作的组织和综合协调。经济办公室主要承担工业、农业、林业、水利和第三产业发展规划等工作，协调与经济发展相关的工作。社会管理办公室主要承担人口与计划生育、村镇规划建设、民政、民族宗教、社会治安综合治理、信访和维护社会稳定、劳动和社会保障、科教文卫等工作，协调与社会事务相关的工作。财政所主要承担国有资产管理和财务收支等工作。
吉林和湖北推行党政人员兼职，成效都很显著。从2006年下半年开始，吉林乡镇党委、人大、政府领导班子陆续换届。截至2007年底，全省624个乡镇中，558个实现了党政“一肩挑”，比例为89.4％，除了民族乡镇，其他乡镇基本全部实现“一肩挑”⑨。据了解，湖北的情况与吉林差不多，也是除了民族乡镇，其他乡镇基本全部实现党政“一肩挑”，其比例高达90％左右。
但湖北和吉林的这样一个方案和做法是一个精简机构的方案和做法，而不是一个党政分开的方案和做法，甚至也不是一个扩大民主的方案和做法。说是党政分别按照党章和宪法、法律的规定履行各自职能，但由于党政机构合一（党政综合办公室），因此不仅党政人员兼职，而且在相当大程度上党政职能交叉。说是扩大广大党员和群众在干部推荐、考察、选举、罢免等环节中的民主，但由于党委书记、副书记的“差额直选”基本未做，乡镇长一般都是等额选举，因此实际上谈不上有多大扩大民主的内容。
我们认为，党政人员兼职是值得肯定和推行的，但党政人员兼职还是应当在真正民主选举和党政职能分开的基础上进行才更为合理。
三、村级党政“一肩挑”
村级党政关系，即村党支部委员会和村民委员会两个委员会的关系，通常人们简称为“两委关系”。虽然村委会并不是一级政权组织，但由于其具有一定的公共管理的职能和权限，因此将其与党支部的关系定位为党政关系也并无不妥。
村级推行党政人员兼职和党政“一肩挑”（即村党支部书记和村委会主任由同一个人担任），时间比乡级要早，范围比乡级要广。如果说乡级党政人员兼职和党政“一肩挑”在2002年底只是个别地方刚开始试点，那么村级党政人员兼职和党政“一肩挑”则于2002年7月便在全国开始推广。2002年7月发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，即中办发［2002］14号文件明确提出了“四个提倡”：第一，提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。第二，提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。第三，提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。第四，提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。
从纵向发展和横向比较来看，中办发［2002］14号文件颁布之前，村级党政“一肩挑”的情况就有一些；文件颁布之后，村级党政“一肩挑”的比例，总的说，在不断提高；但无论是文件颁布之前，还是文件颁布之后，各地的情况都有较大的差异，甚至相差悬殊。
为何在中办发［2002］14号文件发布并经过一段时间贯彻执行之后，各地村级党政“一肩挑”比例的情况会有如此巨大的差异：截至2007年，最高的达到了88.60％（山东），最低的只有0.91％（重庆）；同属东部沿海地区的广东和福建，一个为71.10％，一个为5.70％；同在西部地区，云南达到了71.05％，西藏也有37.57％，可是甘肃只有5.99％，宁夏仅为7.89％；同为中部省份，湖北（73.78％）的比例较江西（34.70％）高出一倍，这是一个值得研究的问题。
首先应当肯定，比例差异与统计数据的误差基本没有什么关系。虽然不能说上述统计数据都十分准确，但比例差异显然不可能是伪造统计数据的结果。在中央大力倡导“一肩挑”的情况下，所有低比例的省份都没有必要在数字上把“一肩挑”的比例做低。至于高比例的省份，即便有人为地提高统计数字的情况，也不大可能将数字翻番。其次应当明确，比例差异与地区差异也关系不大。尽管中国地域广大，各地情况千差万别，经济、社会、文化、风土、人情均有不同，但这些差异与“一肩挑”比例差异的相关性有限。这从一些同属东部或中部或西部地区的不同省份“一肩挑”比例差异悬殊，若干分属东部、中部、西部的不同省份“一肩挑”比例差异不大即可看出。再次，大体上也可以确定，比例差异并不因各个地方态度的不同而产生。看到有的地方“一肩挑”的比例特别低，很容易使人产生是否该地方不鼓励、促进“一肩挑”的疑问。但我们电话咨询其中一些地方主管部门时得到的答复是并非如此，这些地方是鼓励、促进“一肩挑”的。
那么究竟原因何在呢？一个可能的解释是，比例差异与推进“一肩挑”力度的大小有关。一些“一肩挑”比例比较低或特别低的省份，虽然在政策上是鼓励、促进“一肩挑”的，但在具体工作中并没有很积极地采取措施、想方设法推进“一肩挑”；而那些“一肩挑”比例比较高或特别高的省份，推进“一肩挑”的力度比较大或特别大。另一个可能的解释是，比例差异与村“两委”选举的先后有关。先选村委会，后选党支部，有可能提高“一肩挑”的比例；先选党支部，后选村委会，有可能降低“一肩挑”的比例。
从统计数据可以看出，在2005—2007年，所有省、市、自治区村委会主任是中共党员的比例都比村委会主任同时是村党支部书记即“一肩挑”的比例要高，有的还高很多，全国平均高出一倍以上。如果所有省、市、自治区都严格地按照中办发［2002］14号文件的要求做，先选村委会，后选党支部，把选上村委会主任的党员再选举和任命为村党支部书记，那么“一肩挑”的比例将会大大提高，全国平均有可能提高一倍以上。
但实际并非如此，这有两种情况⑩。一种情况：有的地方虽然是先选村委会，后选党支部，但在党支部的选举中并未把选上村委会主任的党员选举和任命为村党支部书记。之所以出现这种情况，主要是因为乡镇党委认为由另外的人选担任村党支部书记更有利于贯彻执行乡镇党委和政府的意图、完成上级交给的任务。另一种情况：有的地方是先选党支部，后选村委会，由此导致了“一肩挑”比例的降低或不高。据我们了解，某省在前一届村级组织换届选举时，曾经是先选村委会，后选党支部，“一肩挑”的比例达到了两位数；在接下来的一届选举中，改变了先后顺序，先选党支部，后选村委会，结果“一肩挑”的比例下降为一位数。
先选党支部，后选村委会，之所以可能降低“一肩挑”的比例，据我们调查了解，主要是因为：一方面，有些当选的村党支部书记缺乏竞选村委会主任的动力或魄力，不去竞选。在他们看来，自己已经当上了村级正职领导，该级别的岗位津贴已拿到手，再去竞选村委会主任也不会增加多少收入；让个位置给其他人，也是一个人情；况且，竞选村委会主任并不一定能够成功，失败了还丢面子。另一方面，有些当选的村党支部书记虽然得到党员和上级党组织的信任，但在村民中却缺乏群众基础，竞选村委会主任未能得到多数选民的支持。也可能是另一个参与竞选的非党员村民或党员村民更有竞争力。
村委会主任的选举与乡镇长的选举有很大的不同。村委会主任的候选人，由有选民资格的村民直接提名产生。任何组织包括党组织都没有提名权。党组织有意向也只能通过村选民中的党员以其个人的名义提出。乡镇长的候选人，虽然乡镇人大代表可以十人以上书面联名提名，但大都是由乡镇人大主席团提名(11)。而乡镇人大主席团提名是贯彻乡镇党委的意图，乡镇党委的意图由上级党组织决定(12)。村委会主任由本村选民直接投票差额选举(13) 产生。党员在本村选民中只占少数，即便全体党员都严格贯彻组织意图，只要多数选民不拥护，参加竞选的村党支部书记就当选不上村委会主任，更何况是否能够做到全体党员都严格贯彻组织意图也还是一个问题。乡镇长由乡镇人大选举产生。按照法律的规定，应实行差额选举，也可以实行等额选举。在实际生活中绝大多数都是实行的等额选举(14)。乡镇人大代表中，党员通常占多数(15)，党组织的意图一般都能得到很好的贯彻。如果人大代表对党组织推荐的人选有意见，可以做工作；如果工作实在做不通，党组织还可以另行推荐(16)。所以，乡镇先选党委会，后选乡镇政府，党政“一肩挑”很容易实现。而在村里面先选党支部，后选村委会，要想很顺利地实现党政“一肩挑”就不那么容易了。
当然，在村级组织换届选举中采取一些特殊或创新的方式，先选党支部，后选村委会，也还是有可能促进党政“一肩挑”的实现或提高党政“一肩挑”的比例的。如有的地方，在村党支部换届选举中采取“两票制”推选或“一推一选”党支部书记和党支部其他成员的方式，对于促进党政“一肩挑”的实现或提高党政“一肩挑”的比例，就起到了积极的作用。由于在村党支部换届选举中，党支部书记和党支部其他成员候选人的提出和正式确定要充分征求村民群众的意见，甚至要以村民意见为准，因此党员选出来并经上级党组织任命的党支部书记去竞选村委会主任，在群众基础方面就较为牢靠，当选的可能性就比较大。
四、对几点批评意见的看法
对于农村基层党政“一肩挑”的做法，很多人存有疑虑，提出了各种各样的批评意见，最主要有三点：一是党政“一肩挑”违背了党政分开的原则；二是党政“一肩挑”不利于对“一把手”的监督；三是党政“一肩挑”硬性推行，未进行民主选举或选举走形式。
关于党政“一肩挑”是否违背党政分开的原则，本文第一部分已进行了分析。党政人员兼职并不等于党政职能合一，也并不一定会导致以党代政、党政不分。党的领袖或党组织的负责人进入政权或政府机构任职，是执政党执政的必然要求和通行做法。在党政领导人员分设的情况下，处于政权或政府机构之外的党的领导不问政是不可能的；只有实行党政“一肩挑”，才能做到“是党的归党，是政的归政”。在此意义上，党政“一肩挑”不仅不违背党政分开的原则，而且是党政职能分开真正能够得以实现的手段和途径。
关于党政“一肩挑”是否不利于对“一把手”的监督，可以讨论。首先，目前尚没有任何实证材料、数据能够说明，实行党政“一肩挑”的地方比不实行党政“一肩挑”的地方腐败严重，党政“一肩挑”比例高的地方较党政“一肩挑”比例低的地方腐败严重。其次，从来没有听说，党政领导分由不同的人员来担任的目的是让他们相互监督。党的领袖和政府首脑应当由不同的人来担任，以利于二者相互监督的说法，固然是一个全新的理论，不过能否在理论和实践上成立，则另当别论了。再次，在农村基层，通常人们所说的“一把手”是指乡镇党委书记或村党支部书记。乡镇党委书记监督乡镇长、村党支部书记监督村委会主任较容易进行，反过来就不太好办了。对“一把手”的监督可能应当另想他法，而不是把主要希望寄托在党政领导人员分设之上。
关于党政“一肩挑”硬性推行，未进行民主选举或选举走形式，我们认为不能一概而论。2007年第7期《乡镇论坛》登载了一篇署名长子中的文章《村两委“一肩挑”问题百村调查》。作者说，他围绕村两委“一肩挑”问题对中西部五县一百多个村进行了调查，发现绝大多数都属于硬性推行；90％都未召开过正式的村民大会进行村民选举，村支书直接兼任了村委会主任；有十多个村子虽然召开了村民选举大会，但实际上是走走过场，抱着箱子找村民为乡镇预先圈定的在职村支书兼任村主任“划道道”，选票早被人操纵了(17)。我们不知道该文作者所说的是中西部哪几个省，五县是哪些个县，也不知道这一百多个村是怎么选出来和怎么进行调查的。按照该文作者的说法，这一百多个村的村委会选举100％都是有问题，且有很大的问题、致命的问题的。
我们无法判断该文作者所说是不是事实，但根据我们的观察经验，对其不能不产生怀疑。从2002年开始，最近三届湖北省村委会换届选举前后，我们都组织由华中师范大学中国农村问题研究中心的研究生为主要成员的观察组，对该省10个县（市）10个“难点村”的换届选举进行实地全程观察。不可否认，这些村被选为观察村，就是因为存在着这样或那样的问题。但即便是这些省级的“难点村”，也没有出现该文作者所说的那样严重的问题。个别地方有没有该文作者所说的选举走形式的问题？有，我们也遇到过(18)。但如果说，现在的村委会选举90％实际没有选，剩下的10％走形式，我们则完全不能同意。
在我们看来，从总体上看，现在各地的村委会换届选举，虽然不是都能做到十分规范，但基本能够按照法律、法规，平稳、顺利进行是没有问题的。原因就在于：第一，现在村民的民主意识、法制意识、权利意识普遍增强。对于明显违法的行为，他们不仅具有识别能力，而且具有举报和纠错的勇气。正因为如此，可以讲，公平、公正、公开的阳光正普照着村委会换届选举。第二，如今村委会选举的规范化程度有了很大提高。就拿秘密写票处的设立来说，即便不是全部，应当讲已经普及到绝大多数村。虽然设施简陋，但做法的多样性和先进性完全能够满足民主选举的需要。第三，随着近年来农村税费改革、新农村建设、农村社区建设的推进以及党和国家强农惠农政策的实施，农村党群关系、干群关系得到很大改善，农民对党和政府的亲近感有了很大增强，农民群众参与选举的积极性有了较大提高，从而为村委会换届选举的顺利进行营造了一个良好的环境和氛围。
话又说回来，即便上述论文作者所说真的全部都是事实，也不能证明村级组织党政“一肩挑”就是错误的，不应该做的，只是说明在推行村级组织党政“一肩挑”的过程中要避免硬性推行和选举走形式的问题。手段和途径的错误不等于目标的错误。
注释：
① 邓小平：《建设有中国特色的社会主义》（增订本），人民出版社1987年版，第136页。
② 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第177页。
③ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第321页。
④ 《邓小平文选》第2卷，第339页。
⑤ 《邓小平文选》第2卷，第365页。
⑥ 《邓小平文选》第2卷，第179、177页。
⑦ 《十三大以来重要文献选编》，人民出版社1991年版，第36—38页。
⑧ 唐鸣：《对农村基层政治关系中两个问题的探讨》，载《社会主义研究》1996年第2期。
⑨ 《吉林：党政“一肩挑”乡镇“一把手”怎么当》，载《人民日报》2008年4月25日。
⑩ 《中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于认真做好2008年全省村级组织换届选举工作的通知》规定：“在换届选举顺序上，既可以先选村党组织，后选村民委员会，也可以先选村民委员会，后选村党组织。具体采取哪一种办法，由各县（市、区）结合本地实际自行确定。”
(11) 据2001—2002年13个省份的统计，在乡镇长正式候选人中，由主席团提名的占98.12％，由代表联合提名的只占1.88％（史卫民、刘智：《间接选举》（中），中国社会科学出版社2004年版，第242页）。
(12) 《中共湖北省委关于乡镇党政领导干部选拔任用工作的若干意见》，即鄂发［2006］6号文件规定：“选拔任用乡镇党政领导干部，应当由县，（市、区）委常委会集体讨论作出任免决定，或者决定提出推荐、提名的意见。”“乡镇党政领导班子正职的拟任人选和推荐人选，应由县（市、区）委全体会议表决。”“乡镇党委依据县（市、区）委的提名，向乡镇人民代表大会推荐需要由乡镇人民代表大会选举的领导干部人选”。中共浙江省委办公厅2004年5月13日发布的《浙江省乡镇党政领导干部选拔任用工作实施办法》规定：“乡镇党委向乡镇人民代表大会推荐由大会选举的领导干部人选，应当根据县市、区党委的推荐意见，以乡镇党委名义向大会主席团提交推荐书，介绍所推荐人选的有关情况，说明推荐理由。”
(13) 由于没有历年的全国性数据，这里只能列出几个省份某一届的数据加以说明：内蒙古自治第六届嘎查村委会换届选举，共有嘎查村委会11275个，主任正式候选人共有21924个；江苏省第七届村委会换届选举，共有村委会17885个，主任正式候选人共有33469人；海南省第五届村委会换届选举，共有村委会2543个，确定主任候选人共有4569个（詹成付主编：《2005—2007年全国村民委员会选举工作进展报告》，中国社会出版社2008年版，第657—684页）。
(14) 据2001—2002年13个省份的统计，在乡镇长的选举中，等额选举的乡镇占换届选举乡镇总数的98.7％，差额选举的乡镇只占换届选举乡镇总数的1.3％（史卫民、刘智：《间接选举》（中），中国社会科学出版社2004年版，第242页）。
(15) 据统计，从全国的情况来看，乡镇人大代表中党员的比例，1987－1989年为59.16％，1992－1993年为60.20％，1995－1997年为61.63％，1997－2000年为62.47％，2001－2003年为63.93％，2006－2008年为67.86％。此统计数据系中国社会科学院史卫民先生友情告知，谨致谢意！
(16) 《浙江省乡镇党政领导干部选拔任用工作实施办法》规定：“如果人大代表对所推荐人选提出不同意见，乡镇党委应当认真研究，并作出必要的解释或者说明。如果发现有事实依据、足以影响选举的问题，乡镇党委应当向县、市、区党委组织部报告，经同意后可以建议乡镇人民代表大会按照规定的程序暂缓选举，可以重新推荐人选。”
(17) 长子中：《村两委“一肩挑”问题百村调查》，载《乡镇论坛》2007年第7期。
(18) 唐鸣、陈荣卓主编：《农村法律和社会问题探究》，法律出版社2008年版，第3—40页。