地方政府公共服务供给非均衡分析——以武昌区流动儿童义务教育情况为例，本文主要内容关键词为：武昌论文,为例论文,义务教育论文,地方政府论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D67 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-1071(2009)01-0077-07
人口流动是发达国家和发展中国家在工业化、城市化过程中普遍存在的现象。从20世纪80年代初期开始，随着我国改革开放市场经济的发展和工业化、城镇化进程的加快，我国城乡间开始出现大规模人口迁移，大量农村劳动人口涌入城市。20世纪90年后期，农村劳动力的迁移已由过去分散的、跑单帮式的流动进入“举家迁移”式的阶段，流动儿童这一特殊群体也由此产生。迁移也引发了这一处于相对弱势的特殊群体受教育权利的缺失或者损害。义务教育作为全民性公共产品应该由全体儿童无差别的享有，但流动儿童群体因其产生于社会转型的特殊时期，以及自身的特点和传统体制的存在，流动儿童义务教育问题成为牵动社会转型和改革的焦点问题之一。而直接面临解决这一问题的地方政府，处于公共服务非均衡严峻考验中。
一、流动儿童义务教育供给现状
（一）流动儿童教育制度供给
1.中央政府的制度供给
确切地说，从1978年改革开放，农民进城，中国社会步入转型期开始，流动儿童个体就开始出现，但直到90年代初期，农民开始大规模由个体迁移转为举家迁移，流动儿童群体才出现，到1996年4月国家教委发布第一份关于流动儿童教育的专题文件《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法》（试行），随后出现的相关文件见表1：
从表1、表2中政府政策文件可以看出，流动儿童的教育制度供给存在的非均衡状况，主要表现在各级政府对此问题的反应速度、数量和具体内容上。中央政府的最初反应是在1996年，十年间出台了8份文件，而省政府的最初反应是在2001年，十年间出台了4份文件，市政府的最初反应是在2004年，十年间出台了3份。流动儿童教育问题实际是在1990年前后出现，政府对问题的反应比较迟钝。而地方政府的反应又比中央政府慢三步。更令人吃惊的是作为直接解决此问题的基层地方政府武昌区政府竟然没有专门的政策文件出台，完全以上级政府的行政指令完成工作。可以说，不同层级政府间公共服务的制度供给处于非均衡状态，公共服务制度供给与民众的公共服务需求更是非均衡的。
（二）流动儿童教育资源供给
1.财政供给
区政府设立专项经费，鼓励支持区属公立学校接受农村流动儿童。区委从2004年开始，每年设立240万元专项基金，对开放学校予以补助，2006年区政府下拨补助款360万元，2007年春季下拨150多万元。开放学校每接受一名小学农村流动儿童区政府奖励学校115元，接受一名中学农村流动儿童奖励225元。在开放学校的硬件设施建设方面给予资金倾斜，对开放学校的教师福利给予政策性补贴，最高的达到每人每年3千元。为解决农村流动儿童的入学难题，从1999开始在开放学校一律减免借读费，小学每人每年减免800元，中学每人每年减免1200元。2007年全区又开始免学杂费，小学每人每学期免去学杂费105元，收书抄费75-95元，中学每人每学期免去学杂费170元，收书抄费170元。城市原居儿童的学杂费和书抄费小学每人每学期共为180-200元，中学每人每学期340元。与城市原居儿童相比，农村流动儿童的缴费只有城市儿童缴费额的一半。区政府的财政支持实际达到每年约700万元，这增加了区政府财政压力的同时大大减轻了农村流动人口的经济压力，区政府在财力上的支持极大调动了开放学校接受农村流动儿童的积极性，稳定了这些学校的教师队伍，为解决武昌区农村流动儿童接受义务教育的问题提供了财力上的支持保障。但是，传统的义务教育经费拨付机制，是按学龄儿童户籍拨付，流动儿童已离开户籍地接受义务教育，其所应该享受的公共服务财政资源不能随人的迁移而迁移，因此，流动儿童享受的义务教育财政供给与实际财政供给是脱钩的。
2.师资、教学资源供给
1999年以前在政策上武昌区公立学校没有对农村流动儿童开放，农村流动儿童在城市入学的途径分为三类：第一，到流动人口聚居的简易学校就读。第二，到愿意接受的公立学校就读，并交纳借读费，小学每年800元，中学每年1200元。根据笔者对老师的访谈了解到，当时学校拥有很大的自主权，借读费远超过教育局规定的标准，有的高达4000元。第三，到收高额学费的私立学校就读。实际上，前两种途径是常见的，尤其第一种，采用第三种入学的农村流动儿童人数微乎其微。
第一，公立学校资源供给。从1999年武昌区徐家棚小学在全国率先对农村流动儿童敞开大门以来，公立学校的大门对农村流动儿童逐步放开，1999年开放6所，2004年开放32所，2005-2006年开放40所，2007年开放33所（包括7所九年一贯制学校，实质也为40所），开放学校比例占全区直属学校总数的54.8%。而武汉市教育局的统计显示，2004年武汉市有296所公立学校对农村流动儿童开放，2006年全市有314所公办中小学免借读费招收农民工子女，占全市1700余所义务教育阶段中小学的18.47%。从上述数据可以看出武汉市和武昌区的公立学校对农村流动儿童敞开大门的力度逐年加大。
从1999年武昌区徐家棚小学在全国率先对农村流动儿童敞开大门以来，在武昌区公立学校就学的儿童逐年增加，2007年秋季在公立学校的农村流动儿童人数达2.3万，占入学流动儿童总数的90%，而在校生总数为83683，占在校生总数的1/4强。农村流动儿童在公立学校学生中占有了一定比例，有的公立学校农村流动儿童所占比例高达百分之八十、九十。公立学校成为接受流动儿童入学的主要渠道。
第二，简易学校教育资源供给。1994年一些简易学校在武汉流动人口聚居区应运而生，1995年武汉市第一家规范的简易学校春苗学校正式建立，随后几年，随着流动儿童人数的激增，类似简易学校开始大量涌现。2000年是简易学校兴起的高峰期，全市审批了119所简易学校，没有审批的“黑校”也有100多所，就读的农民工子女超过10万。[1]2004年，为保证简易学校的办学质量市教育局审批的简易学校达109所，一些不合格的简易学校被关闭。当年全市简易学校共解决了14万农村流动儿童的入学。到2006年秋季，全市简易学校剩下80余所，学生总人数在2、4万人左右。武昌区在2004年简易学校共有8所，2004年学生人数为4千到5千人，2007年简易学校6所，在校人数为1353人。
1999年以前简易学校是接受农村流动儿童入学的主要力量，2003年前后，情况开始发生了变化，武昌公立学校开始成为接受农村流动儿童的主要力量。简易学校的量和规模都急剧下降，简易学校开始淡出。
令人深思的是，所有对流动儿童开放的公立学校中没有一所占据优质资源的重点中小学。而简易学校的师资教学条件相比普通公立学校又要落后一大截。总体上看，流动儿童与城市原居儿童相比，所享受的义务教育师资、教学资源相对落后。
（三）流动儿童教育组织供给
流动儿童教育是一项牵涉政府众多部门的工作，这一问题的解决离不开各部门的组织与合作。为方便农村流动儿童入学，2007年秋季武汉市教育局出台的《农民工子女入学办法》中明文规定“凡非我市城镇户口而在居住地派出所办理了暂住证，同时在居住地社区居委会办理了就业证的外来务工、经商人员，其子女入学由各区教育行政部门统筹安排，视同常住人口一样对待。每学期开学前，由学生家长或其他监护人在规定时间内，持暂住证、就业证和相关证明材料向暂住地教育行政部门提出申请，暂住地教育行政部门按照有关规定，向学生发放《入学通知书》，并统一安排到指定的学校就读。”流动儿童家长只需凭借“务工证”、“暂住证”和相关证明材料就可带学生到指定公办学校就学。[2]同时，该《办法》还公布了全市各区落实解决农民工子女入学的服务咨询电话，公布了2007年秋季武汉市接纳农民工子女入学免收借读费的公办中小学名单（共306所，其中单设初中68所、九年一贯制学校23所、小学215所）包括学校名称、学校地址和联系电话。并将《办法》发布在市教育局的网页上。家长获取入学信息的方式问卷结果是：从住所地居委会了解信息的有99人，比例为23.13%，从亲戚、朋友和熟人处了解信息的有109人，比例为25.47%，自己到学校询问信息的有192人，比例为44.86%，从报纸、广播中了解信息的有4人，比例为0.93%，通过其他方式了解信息的有15人，比例3.5%，没填问卷的9人，比例为2.1%。自己到学校询问和通过亲戚朋友的方式获取入学政策信息共占了70.33%，成为家长获取政策信息的主要方式，而这两种获取政策信息的方式弊端显而易见。口口相传的信息难免会失真和遗漏，自己找，则花费的时间、精力和财力等成本较大。从居委会获取政策信息省事省力省时，可信度高，但这一方式所占比例只有23.13%。显然，地方政府教育部门的政策传递组织工作存在不足。在武汉市公安局发布的《暂住人口登记办证须知》中笔者发现擦皮鞋、卖艺人员、街头乞丐等不予办理暂住证。显然，家长无法办到证件的话，孩子是没有入学资格的。[3]
另外，笔者在访谈中发现一部分没有两证的家长，其孩子在指定公立学校上学需向学校缴纳借读费。关于孩子是否缴纳借读费的调查结果显示，不缴纳的为322人，缴纳的85人，没表态的21人，缴纳借读费的比率为19.86%。尽管按教育部门规定，流动儿童上指定公立学校不交纳借读费，并从2007年开始减免学杂费，但这部分流动儿童却因为家长没有相关证件而需要交纳借读费。
最后，值得一提的是，对于武昌区究竟有多少流动儿童，教育局相关负责人不能回答，笔者只能依据07年的入学优惠政策出台后，办证人员由4000猛增至40000，而粗略估计武昌区流动儿童的总数在6万人左右（按每个家庭一个证件，1.5个孩子计算）。[4]
从已掌握的资料来看，流动儿童的教育需要教育部门、财政部门、劳动部门、居委会、计生部门等政府职能部门的组织合作。而各部门的服务职能、服务水平和部门利益存在诸多差异，因此各部门的组织合作供给能力、供给水平很难提高，而流动儿童的教育组织供给需求要远远高于现有的教育组织供给能力和水平。其中任何部门的任何一个组织环节存在不合作都将导致流动儿童不能正常入学。与乡村儿童和城市原居儿童相比，流动儿童上公立学校存在入学限定，入学存在一定门槛。
公共服务供给的非均衡特点不仅表现在具体的供给内容上，也表现在这些具体的供给内容之间，从流动儿童的教育制度供给来看，其目标是保障流动儿童能在城市与原居儿童一样享有义务教育权，实际的教育资源供给、教育组织供给却明显落后于教育制度供给，或者是与教育制度供给背离。而公共服务供给非均衡的突出表现则是流动人口的公共服务需求与地方政府公共服务能力与质量的差异、无居住地户籍流动人口与城市原居人口的公共服务内容和质量的差异、中央政府侧重制度供给与地方政府侧重资源组织供给之间的差异。
二、流动儿童义务教育供给非均衡原因
（一）历史原因
1.城乡差距
改革开放以前，我国存在的城乡二元结构，单一的计划经济体制，城乡两大地域之间的公共服务有很大差距，但在城市和乡村各自的地域内，这种差距几乎是不存在的。而且城乡人口的流动性极小，因此，这种公共服务的非均衡并不影响整个社会的稳定和社会心理。而改革开放后，农村人口大量涌入城市，公共服务原有的均衡状态遭受挑战，城乡既有的地域上的公共服务非均衡状况开始转变为相同地域内流动人口与城市原居人口之间公共服务的非均衡分布。流动人口因为户籍不在居住地，其公共服务的内容和质量都受到干扰。城乡二元社会结构已被打破，但是城乡人口的身份差别以及按户籍身份提供公共服务的规则并未打破。传统计划经济体制向市场经济体制，城乡二元结构转向城乡一体化的社会转型期，公共服务的非均衡由社会转型前的隐性状态变为显性状态并进而成为突出的社会矛盾。
2.传统体制
公共服务非均衡问题直到转型期才真正成为引起人们关注的问题，这一问题既可看成是一个老问题也可看成是一个新问题。
公共服务非均衡作为老问题有其存在的特定历史条件，也有其与特定历史条件相适应的两套服务供给体制。在社会发生巨大变迁的当今时代，旧有的公共服务供给体制依然有其强有力的影响，而新的体制建立并非朝夕而成。户籍制度、义务教育经费拨付制度、计划生育制度等与公共服务供给密切相关的制度在转型期不可能一夜之间取消，中央政府与地方政府的责权关系以及各层级政府间不同职能部门间的合作不可能在短期内达成一致意见。
（二）现实原因
1.地方政府的供给能力限制
公共服务非均衡的核心问题依然是资源稀缺无法满足流动人口对公共品的需求。尽管中央政府的制度供给能从心理和法律上满足流动人口的公共品需求，但地方政府的实际供给能力却使其制度供给、资源供给和组织供给打折扣。
在访谈中笔者了解到，流动儿童不能享有优质教育资源。武昌区对农村流动儿童开放的学校只能是师资力量和教学条件相对落后的公立学校，教育资源相对优越的重点学校已经超额运作，不堪重负，无法承担接收农村流动儿童的教育。以区25中为例，该校的规模限定是32个班，但实际办有37个班，校舍严重不足，无力对农村流动儿童开放。同时，区内不少重点学校虽然校址在区内，但与区教育局并不存在行政隶属关系，比如大学的附属学校和省市的重点学校，这些学校的开放权并不在区政府手里，这部分重点学校也无法对农村流动儿童开放。
另外，假定武昌区流动儿童的总人数为6万人的估算符合实际，那么减去2007年秋季在公立学校的入学的流动儿童人2.3万人，将仍有3.7万流动儿童面临入学问题。按一所学校平均600名学生计算，这意味着全区还需要建立66所学校。当然，流动儿童的入学需求远远大于地方政府满足需求的能力。
2.流动儿童的群体弱势
流动儿童的群体特征显示，其整体上处于弱势状态，这必然对接受公共品产生负面影响。他们父母的职业特点、家庭经济状况、成员状况等使他们的义务教育权利很容易遭受剥损或隐性剥损。
在实地访谈中，笔者发现，流动儿童在城市上公立学校享受义务教育存在很多周折。流动儿童因户口不在所居地或是无户口，其入学资格受到限制，入学手续和入学程序相对于其他儿童来说更繁琐。在不愁生源的公立学校，农村流动儿童转学的手续也比较繁琐，不少学校为了保证本校的教学质量，要求农村流动儿童在各种证件齐备的情况下，还必须参加入学考试，对于成绩太差的学生，学校有权拒收。表面看起来，在城市出生、成长的农村流动儿童已经融入城市社会，但户口让他们变成了城市边缘群体。最明显的莫过于城市优质的教育资源与农村流动儿童无缘。在义务教育阶段，因为家庭经济状况优越，城市原居儿童的义务教育权利更具自主性，而流动儿童择相反。群体内类别不平衡性和整体学习基础差降低了其义务教育的质量。从性别上看，家庭对女童的支持和关注度要低于男童，女童的入学机会和发展机会都要低于男童。在实地采访中，笔者了解到，多子女家庭中姐姐在学校的主要任务就是照顾弟弟，充当陪读角色。在贫困家庭，即使女童有很好的发展天赋，父母一般也不愿投注精力和财力。农村流动儿童的来源地广泛，地域流动性强，对于大部分有乡村学习经历或转学经历的农村流动儿童来说，学习中他们必然要面对教材、课程设置、教学考核标准等多方面的不统一，由于教育的连续性受到影响，使本来就处于教育劣势的流动儿童成绩差成为必然。在入学年龄参差不齐的班级里，学生的学习能力和学习基础参差不齐，给教学管理和教学质量都带来不利影响。在实地访谈中，许多老师都认为与城市儿童比较起来，农村流动儿童的学习习惯、学习基础差，增加了学校的管理难度，增加了教师的教学负担，降低了学校的教学质量。5、6年级只相当于3、4年级的水平，3、4年级只相当于1、2年级的水平，教师们的补差任务相当繁重。流动儿童的弱势也促使其接受的义务教育必然与城市原居儿童有相当大的差异。
三、对地方政府公共服务均衡目标的政策建议
（一）公共服务的财政划定
大多数经济学家认为：应根据公共产品外部效应的范围来决定由哪级政府来承担提供责任。如果属于地方性公共产品，由相应的地方政府提供是有效率的，而全国性公共产品，应由中央政府来提供。义务教育作为全民性公共产品，理应由中央政府承担主要责任，但在我国长期实行的是“国务院领导下，地方负责，分级管理”体制，义务教育经费由国务院和各级地方政府分担筹集。基层地方政府作为落实义务教育政策的执行者，既背负财政压力又面临组织落实的行政压力，动力不足。流动儿童的义务教育经费可以由中央政府承担，以转移支付的方式下拨给区政府。同时，通过立法将流动儿童义务教育经费的设置标准和管理细化，这样既能保障经费来源的稳定，又可缓解区政府财政压力。地方政府则主要做好本区义务教育经费的财政预算和实施义务教育经费的分配与管理。1990年代，美国联邦政府、州政府和学区分担包括义务教育在内的初中等教育公共经费的比例分别稳定在7%～8%、48%和45%。在日本，中央通过转移支付分担了50%的城乡义务教育教师工资经费，中央分担的比例高达政府义务教育总经费的23%，其余77%由地方两级政府各负担一半。在我国，中央和省一级政府承担的比例约占义务教育总经费的2%和11%，其余87%落在财力最为薄弱的县级政府头上。显然中央政府教育投入不够，地方政府教育资源短缺是解决流动儿童义务教育的关键因素。中央政府需要加大公共服务投入。有学者算了笔账，中央政府彻底为义务教育埋单，每年大约需要300个亿。“以中国每年2万亿的财政收入，完全可以解决。”[5]
虽然目前武昌区政府已设有流动儿童专项经费，但经费来源有限，多接受一个流动儿童，意味着多一份财政压力。在区政府财政不稳定的情况下，专项经费的保障也会不稳定。2007年武昌区公立中小学校共有在校流动儿童2.3万人，区政府专项经费以300万计算，人均130元，这与实际所需的300～500元的生均经费差距很大。同时，目前的义务教育经费负担机制也存在不足，农村流动儿童的义务教育由流入地承担，但其由中央政府支付的经费仍划拨在流出地。改革目前的义务教育经费负担机制，全国义务教育阶段学生统一电子注册，将教育经费按各区实际学生人数划拨，经费随学生流动，以缓解区政府的财政压力，也是势在必行。
（二）管制与服务职能的划定
政府的管制与服务职能密不可分，社会转型期，政府的服务职能开始得到强化，但在实际的公共服务运作中管制职能会比服务职能更突出，流动儿童入学的各种政策限定正是如此，为了便于管理流动人口，流动儿童的入学存在多重门槛，所上学校设施与师资相对薄弱。流动儿童只能入二等、三等公立学校的不公正事实表明，义务教育资源的均衡配置迫在眉睫，公共服务均等化是政府从管理职能偏向服务职能的重要步骤。而在公共服务均等化的过程中，中央政府可侧重于管理职能，地方政府侧重于服务职能。中央政府可以制定义务教育阶段公立学校的国家统一标准，取消重点非重点的区别，对于没达标的公立学校给予财政补贴和支持，由基层地方政府督促达标，并将公立学校的达标情况作为相关教育官员的考核指标。将公立学校教师的定期流动作为地方政府教育部门的主要工作内容，保证优质的教师资源能为本区全体学生共享。并将公立学校的国家统一标准和教师的定期流动以立法的形式确定。中央政府主导教育资源均衡配置不仅能从根本上解决目前我国义务教育阶段“择校”的顽疾，更能从本质上体现我国义务教育的公正和公平。流动儿童被视为二等小公民的现象可以从源头上消除，保证了农村流动儿童在受教育起点上与城市原居儿童有同等机会。这也保证了国家提供的义务教育这一全民性公共产品能真正达到无差别和面向社会全体。
（三）职能部门的制度修订
流动儿童接受义务教育是其应享受的权利，而家长将其送往学校也是其应尽的义务，区政府教育部门的政策限定背后仍是传统二元城乡结构的思维模式。因为家长没有履行计划生育的义务，而不接受其履行送孩子接受义务教育的义务，或者因为家长没有履行计划生育的义务而剥夺孩子受义务教育的权利以示惩罚，都是与《义务教育法》、《中华人民共和国教育法》和《未成年人保护法》相违背的歧视性政策限定。而在办证中对家长职业的限定也是一种歧视性政策规定。同时，由办证引发的乱收费想象对低收入家庭来说又是一笔开支。办证花费的时间、精力和财力成本对农村流动儿童的义务教育权利来说是一种剥损，因为，农村流动儿童越过政策限定而获得的义务教育权利与城市原居儿童比较起来是花费一笔成本换来的。在城乡一体化的历史进程中，打破户籍身份限定、铲除各种制度壁垒，让每一个进城的农村流动儿童能和城市儿童一样顺利地接受义务教育，是国家履行公共服务职能的基本要求。地方政府需要逐步取消违背相关法律的地方性政策。
现行的教师考核标准使接受农村流动儿童的学校和老师感到压力，降低了他们接受流动儿童入学的积极性，为了利于自己的考核，学校和老师通过自行的规定将部分流动儿童拒之门外。学生的成绩在目前被视为考核教师的唯一指标，教师的考核成绩又和工资奖金挂钩，不仅教育资源存在差异的学校老师间收入有差距，即使在同一学校之间老师的收入也因学生成绩而有差距，与此同时，教师的考核成绩越突出，其流向教育资源优厚学校的几率也越大。中央政府教育部门需要修订传统的教师考核标准，保证教师考核标准的科学化和精细化，地方政府加强对本区义务教育阶段公立学校财物的管理，保证本区义务教育阶段教师待遇公平、公正对保障农村流动儿童义务教育权利会起到积极支持作用。
总之，地方政府公共服务非均衡现状严峻，原因复杂，只有各级政府统一认识，分清职责，明确公共服务的细则与标准，公共服务非均衡现状才可能从根本上改变，公共服务均等化的目标才有可能成为现实。
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