试析高等教育服务市场的规制框架，本文主要内容关键词为：高等教育论文,框架论文,规制论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在知识经济条件下，高等教育在国家竞争力中占据着重要的战略地位。为提高教育质量，实现高等教育大众化目标，世界各国掀起了高等教育市场化改革的浪潮。我国应该怎么办？作者认为，明确市场、政府和社会在高等教育中的定位是问题的关键。对此从规制经济学的视角展开分析，讨论了高等教育市场失灵的三个方面：外部性、教育机会均等和信息不对称，在此基础上构建高等教育服务市场的规制框架。
一、外部效应与教育补贴
某些产品给生产者或消费者以外的人带来了影响，而生产者或消费者却没有因此承担应有的成本或者获得应有的补偿的现象，称为外部效应（又称外部性）。外部性包括正外部性和负外部性，教育是具有正外部性的产品。人们通过教育投资可获得个人的种种直接和间接收益，例如终身收入的提高、工作选择机会的扩大、提高子女的品质、提高家庭内部劳务的生产率和改善配偶的健康状况等；但受过良好教育的公民无疑也会给社会带来广泛的利益，这些正外部性表现在：①有助于提高对公共事务的参与率；②更为健康的生活方式；③降低社会犯罪率；④减少对公共福利体系的依赖；⑤促进技术进步与传播；⑥降低生育率。
正外部性的存在，使得求学者的私人边际收益（PMB）小于社会边际收益（SMB），于是理性人根据个人边际收益等于个人边际成本的最优原则所做出的决策可能会导致个人教育投资小于社会的最优水平。对此，只能利用庇古方案来解决，即政府通过补贴为高等教育市场发展填平补齐。那么，政府应该为高等教育提供多少补贴才是最优的呢？这需要从整个教育的宏观结构和高等教育内部的微观结构予以综合考虑。
1.弱外部性决定高等教育补贴额必须有别于基础教育
基础教育的外部性较大、对社会具有较大的益处，这一观点在经济学家中是最接近一致的了。最早注意到基础教育在教育结构中具有较大外部效益的经济学家是亚当·斯密，他认为：基础教育中重要的几部分如读、写、算，对于一个文明的商业社会来说是必不可少的；所以政府对基础教育必须有所作为。诺贝尔经济学奖得主弗里德曼在《资本主义与自由》一文中这样写道：“儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或者家长，而且社会上其他成员也会从中得到好处。我的孩子受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。由于无法识别受到利益的具体的个人或家庭，所以无法向他们索取劳务的报酬。因此存在着相当大的邻近效应”[1]。与此相比，高等教育的外部性则要小的多，这一判断得到了实证数据的印证（见表1）。
表1 按国家类型和教育程度划分的平均教育收益率（单位：％）
社会收益率
国家的类型
初等中等高等
非州
26 17 13
亚洲
27 15 13
拉丁美洲
26 18 16
中等发达国家
13 10 8
发达国家
— 11 9
资料来源：Psacharopoulos G:Return to Education:An Further International Update And Implications.Journal of Human Resources,20（4）:pp.583—604,1985.
以上数据说明，不同层次教育的外部性和私人性的强度是不一样的。根据投入与收益对称原则，基础教育和高等教育由国家财政补贴的比例也应该是不一样。对于初、中等教育，他们给社会带来的收益较大，政府应该给予更多的补贴；对于高等教育，由于其私人性较强，所以补贴的数额应较少。
2.高等教育内部不同专业外部性的比较与差别补贴制
在考察对高等教育外部性进行补贴的时候，不能笼统地分析。因为高等教育中的不同专业的经济特性是不一样的，所以有必要对其微观专业结构进行细化分析。
笔者将高等教育中的专业分为基础性知识专业和应用性知识专业。前者包括自然科学中纯理科性的专业（如基础数学和物理等）和一些人文科学（如考古学、哲学等）专业。这类专业与市场接轨的能力较差，成果转化成生产力的时间较长；由于理论性强、在劳动力市场上就业面窄，往往导致个人教育投资收益率与其他专业相比要低。可是这些专业的发展对提升整个社会的科技、文化水平却是不可或缺的。如果仅通过市场机制是无法完全实现教育内部资源的合理配置的。相反，应用性专业与市场接轨的能力很强，如计算机专业和经济管理中的会计和市场营销专业一直位居这几年热门专业排行榜中的前几名。这些专业的毕业生在劳动市场中往往供不应求，教育投资回报较高。因为应用性专业可以较好地通过市场来体现其价值，外部性非常弱，所以与基础性专业相比，它几乎可以算作私人产品。
在图（a）中，基础性专业的外溢程度较大，所以社会边际收益与个人边际收益的相对距离较大。如果个人按照私人边际收益（PMB）等于社会边际收益（SMB）来决定是否接受基础性专业教育时，其最优的受教育人数是Np将远小于社会最优的受教育人数Ns。所以政府应该给予相当于（Ps1—Pp1）的补贴，使得个人边际收益曲线上移至社会边际收益处，从而弥补社会最优和个人最优数量之间的差距。与此相对应地，在图（b）中，由于应用性专业几乎接近于私人产品，外溢程度很小，体现在社会边际收益曲线和个人边际收益曲线相距很近，在劳动力市场完全的情况下，这两条曲线甚至接近重合。在现实生活中，应用性专业教育可以大大提高受教育个人的经济回报率，“那么人们可以通过收入的提高获得由此而产生的好处，因而个人的私利刺激人们去接受高等教育。亚当·斯密所说的那只无形的手会使人们的个人利益服务于社会利益”[2]。所以政府对于该类专业可以不补贴（Ps2—Pp2→0）。
图1 基础性专业与应用性专业外部性的比较
二、教育机会不均等与政府资助
高等教育市场失灵的第二个原因是单纯依靠市场运作将导致教育机会不均等、难以实现社会公平。六十年代的人力资本学派指出：教育的经济价值不仅在于它是经济增长的源泉，而且在于它能使工资和薪金结构发生变化，减少个人收入分配的不平等。但是如果要通过教育来缩短个人贫富之间的差距，单纯依靠市场的力量是无法做到的，因为要受到两个因素的限制（赖德胜，1998）：①个人家庭收入水平。如果不考虑其他因素的影响，那些低收入者及其子女很可能因其家庭收入过低而得不到应有的教育和培训，从而无法通过教育获得种种收益和满足。②资本市场不完全。对个人教育成本的筹集，如果除了父母的财富和社会赠与之外，还不能满足上学的所有开支，那么，上学者就必须寻找其他的资金来源，这其中最主要的是从资本市场上进行借贷。但是个人的筹资行为要受到资本市场不完全的制约。造成资本市场不完全的主要原因是借贷双方的信息不对称，借款人还贷的不确定性导致贷款机构的风险增加、对教育贷款的意愿下降。不完全的资本市场将使教育借款人面临着比完全资本市场更高的利率，使人们对教育的需求只能处于一种潜在的状态，无法全部转化成现实的需求。结果导致教育投资不足。在这种情况下，人们对教育的投资仍然要依赖于父母的财富和偏好。即教育机会的分配在很大程度上取决于上一代的财富分配。因此人们社会财富和收入分配的不平等不仅借助教育实现了代际遗传，而且还会有所扩大。
由此可见，为了弥补市场在收入公平分配方面的缺陷，政府应该开辟多种资助渠道，比如政府的贫困助学金、奖学金；为吸收私人或机构募款提供优惠条件；国家助学贷款等。为经济有困难的求学者提供帮助，以确保高等教育机会的均等及公平的收入分配目标。同时，政策制定者应该加大对教育资助方式和机理的研究。近段时间在浙江长兴县等地区试行的教育券制度有很大的启发意义，值得跟踪研究。
三、信息不对称与高等教育质量规制
信息不对称是高等教育市场失灵的第三个原因。纳尔森（Nelson 1970）根据消费者在购买前后拥有信息的不同将产品（服务）分为三类：搜寻品（Search Goods）：消费者购买之前对产品的特性有较充分的信息，但要在多样化的产品之间进行质量和价格的选择，为此必须花费一定的时间和金钱用于相关信息的搜寻，如衣服；体验品（Experience Goods）：只有在消费之后才能确定其质量的产品，如餐饮服务；信任品（Credence Goods）：即使在消费之后也很难鉴别其质量，需要借助专门的技术标准或专家予以评估的产品，如医疗服务。随着产品的特征逐渐从较强的搜寻特征向体验特征和信任特征过渡，消费者对产品的评价由易变难，相应地，消费者在购买产品时所承担的风险也逐步加大。
高等教育服务具有信任品的某些特征。在学生进入学校接受高等教育之前，往往不能确定他能得到什么样的服务。学生在接受服务后，由于高等教育服务的无形性、非标准性和差异性、“协作生产”的特征[3]，通常也难以对服务质量做出客观的评价。而高校和教师对此具有完全信息。这种信息分布严重的不对称容易导致高校（教师）凭借自己的信息优势将低劣的教学服务出售给学生，造成高等教育服务市场的效率低下。
一般而言，对于信息不对称的服务来说，信誉机制是市场主要的规避手段。但信誉机制要发挥作用必须同时满足：消费者的重复购买；信息的传输足够快（张维迎，2001）。高等教育服务在这两个条件的满足上都存在限制：首先，个人对高等教育投资的次数是有限的，不能像购买日常生活用品那样不断地进行“购买—消费—再购买”的反复试错过程。虽然口碑传播可以在一定程度上克服博弈次数有限的弊端，但是传播速度要受到高等教育生产的长周期性和迟效性的限制。人才的成长和劳动力的培训以及科学技术的学习和掌握都需要一个时间过程，越是熟练的劳动力和高级人才的培养，这个时间过程越长。况且，从某高校毕业的人是否真正具有高生产率还必须得到不同用人单位的意见反馈。这些特点使得高校建立自己的声誉都要经历一个很长的过程，北大、清华、复旦、南开等名校一般都有近百年的历史就可以证实这一点。而对于创办历史不长、尤其是那些新建的民办高校，消费者无法及时全面地了解其品质，这将不利于他们的选择。
在信誉机制受限的情况下，许多学者主张必须由政府出面进行规制，建议的措施主要包括：①政府通过自己的机构直接向公众提供信息；②强制性地要求高等院校向公众提供相关的业绩数据和质量信息；③政府有关部门制定和实施教学质量标准；④实施教师职业资格制度。然而在信息不对称的市场中，对政府规制的需求必须权衡信息的生产成本与（缺乏信息时）无效交易成本的大小（史普博，1999）。高等教育服务的信息特征使得政府同样缺乏详细信息及评价高等教育品质的专门知识。因为政府对高校的不了解，政策制定就缺乏科学的依据并容易带来混乱。与市场失灵一样，政府规制也会失灵。所以除了第④条，上面其余措施的有效性是值得怀疑的。由此可见，对于高等教育服务的规制，仅靠市场和政府是不够的，必须引入第三方教育评估中介机构进行合作规制才能有效解决高等教育服务中的信息不对称问题。
教育评估中介机构对高等教育服务市场的规制可以被视为一种组织化了的“私序”，与政府规制形成的“公序”相对应。通过对比分析发现，教育评估中介可以从四个方面节约规制成本：其一，减少规制的信息费用。高等教育中介机构拥有庞大的专家智力支持系统，为其专业权威提供了物质基础，他们比政府部门拥有更多的关于高等教育服务质量和风险的专门知识，可以最大限度地避免因信息不完全而导致的政策失误；其二，降低规则的制定费用。与政府的行政体制相比，中介机构在组织形式上更富有弹性，有利于避免政府规制下漫长低效的官僚化决策程序，灵活地制定适应动态教育市场变化的新规则。其三，节约规制的实施费用。教育中介组织中的成员都是教育行业里的专家，他们有的本身就在高校中就职，对本行业的问题有着切身的体会，由此制定的规则可以增强制度的认同感，从而更易于各高校接受和遵守有关的行为准则。其四，减少规制的监督费用。教育中介组织之间的竞争最终导致生存下来的组织都拥有各自的会员，而会员之间存在外部效应。他们当中任何一个高校的服务质量下降都会影响到整个中介组织的信誉，进而影响到组织中其他会员的收益。会员之间自觉地相互监督是保证高等教育服务质量的一条有效途径。
以上分析说明教育评估中介机构具有降低规制成本的制度优势，不过也存在潜在的制度风险。由各高校组成的利益集团可能凭借其组织上的优势俘获教育评估中介的成员，使其设置过高的壁垒，将潜在竞争者排除在外，从而为既得利益的高校创造攫取垄断租的机会。巨大的行业利益进而会给中介组织向政府官员寻租以得到或维持授权提供诱因。防止该类倾向的关键在于创造一个有利于各教育中介组织良性竞争的环境。由此可见，政府和教育评估中介组织的关系应该是合作互补的，而不是相互替代。政府对高等教育服务的质量规制职能必须由传统思维中的“直接规制”转变为“间接规制”：包括负责对教育评估中介组织进行资格审批；对各教育评估中介所做出的评估结论进行不定期的复查和抽查；及时在各大众媒体（网络、报纸和电视等）上公布调查的信息结果；健全、完善中介机构的各种法律法规，加大对提供虚假服务及不正当竞争的教育中介处罚的力度，使评估中介组织的退出成为可能。
四、结论——高等教育服务市场的规制框架
综上所述，政府在高等教育中的角色应体现在：
（1）政府作为高等教育市场的管理人。其职责包括进行国家和地区人力资源总量和结构需求的预测，根据提高全民素质、增强人口就业能力、满足国家经济发展、科学技术进步和各项其他社会生活需要的目标，制定教育总量和结构等发展战略和规划；扩大学校的自主权，鼓励大学依法自主办学；放松对高等教育行业的行政管制，通过法律法规的建设和完善积极鼓励、保障社会力量办学，促进高等教育办学主体向多元化发展；这样，在学校与学校之间就会形成争夺生源的竞争，在外部竞争压力下，高校内部的人事分配等管理制度和运行制度就必须改革，由此高校的效率会提高、质量也会提高。同时加强教育监督的执法力度，规范高校和教育中介组织的竞争行为，创造一个以法治教的局面。
（2）政府作为高等教育的筹资人。这里的依据包括外部性和教育机会均等理论。根据外部性理论的分析可知，高等教育是具有正外部性的产品，但与基础教育相比，它的外部性要小的多。在国家教育财政资金有限的情况下，应该优先照顾基础教育。在高等教育内部，基础性知识专业的外部性高于应用性知识专业，所以政府对不同的专业应实行差别补贴制度。教育机会公平理论是政府作为高等教育筹资人的主要依据。为此政府应该在高等教育资助政策上着重下功夫，构建合理、有效的资助体系，帮助贫困家庭子女上大学。
（3）政府作为高等教育质量规制的合作人。根据信息不对称原理的分析发现：对于高等教育服务这种特殊的产品来说，政府和市场一样也会出现失灵，所以必须引入第三方专家系统——教育评估中介组织对高等教育的质量进行直接规制，这样，规制框架的内涵大大地丰富了。在传统规制中，“私序”的涵义比较狭窄，主要是指市场机制，即建立在消费者个人和高校多次博弈关系基础上的声誉机制；然而在高等教育服务中，声誉机制的有效发挥受到了严重限制。教育评估中介组织的引入，使得“私人”解决不对称信息的机制增加了。此外，社会监督（如大学排行榜）对于降低信息不对称的程度也发挥了不小的作用。政府在其中的职能主要是规避教育中介组织的制度风险，确保它们的独立和自治权，使其能公正、客观、专业地评价教育活动的运作效率、效果。于是高等教育服务市场的规制框架可构建如下：
图2 高等教育服务市场的规制框架