完善纳税信用评估：我国税收征管走向主动的现实选择，本文主要内容关键词为：税收征管论文,主动论文,走向论文,现实论文,信用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了进一步提高税收征管水平，我国自2003年开始在全国税务机关推行纳税信用评估。纳税信用评估在我国还是一个新生事物，因此很有必要在理论上对其进行分析和总结，以推动其顺利发展。
一、纳税信用评估作用与现状
为了更为清晰地勾勒出纳税信用评估的基本轮廓，我们首先对纳税信用评估的基本含义、重要意义和研究现状等进行探讨。
(一)纳税信用评估的基本含义
从国内外的实践来看，关于纳税信用评估的含义至今没有权威统一的表述。通过对国内外纳税信用评估理论与实践的总结，我们可以大致将纳税信用评估的含义归纳为：税务机关为了保证税收征管工作的顺利进行，通过对纳税人有关数据及资料的综合分析，对纳税人未来的纳税能力和诚信度进行综合评定，并以简洁的等级符号进行揭示，以此来增强税收征管工作主动性的一种税收管理活动。简言之，纳税信用评估就是指税务机关对纳税人依法、主动纳税的信用度进行评定等级。
(二)纳税信用评估对我国税收征管的重要作用
长期以来，为了增强税收征管工作的主动性，提高税收征管工作的效率，减少乃至杜绝偷逃税现象，我国在税收征管领域进行了多次改革，税收征管流程也在不断改革与优化，从专管员管户到征、管、查三分离，从重征收到重稽查，等等。从实践来看，这些改革都在相当程度上推动了我国税收征管工作的顺利进行，税收收入连年创新高。不过，多年来的改革，在实现税收征管的主动性方面，其效果还难以令人满意。一个直接表现就是：税收征管还是主要采用人员征管的方式进行，这不仅大大增加了税收征管成本，而且相对于数千万且不断变动的纳税人，比较被动。这一切都主要源于我国税收征管领域存在着比较严重的信息不对称问题。税务机关对纳税人的真实信息缺乏全面了解。特别是20世纪90年代中期“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”[1]的新税收征管模式实施以后，税务机关对纳税人信息获取的主要途径是纳税人主动报送的纳税申报资料。而为了纳税人能够主动报税，通过加大稽查力度来予以保证。应该说，这一征管思路在总体上是正确的，不过在我国纳税人众多、分散、财务制度不健全、收入透明度不高、现金交易比较普遍等现实条件下，仅仅依靠税务机关的“重点稽查”，还不足以完全消除纳税人的“侥幸心理”。由于稽查力量及水平的限制，税务机关对纳税申报资料的真实性难以做到全面而有效的稽核。久而久之，处于信息占有劣势一方的税务机关，其税收征管工作变得比较被动，使得偷逃国家税收的现象屡见不鲜，这已经严重地损害了国家的税收利益和法律尊严。
纳税信用评估通过对纳税人的未来纳税信用进行打分、评级，重点关注信用等级低的纳税人，以此来推动税收征管领域内的信息披露力度，促进信息对称，这就可以大大节省税务机关的人力、物力，使得税收征管工作彻底改变“坐等上门”、“事后查处”和“随意性”等现状，向着事前的主动征管转变。从国外的实践来看，日本、韩国的“蓝色申报”、“绿色申报”等制度，就是纳税信用评估的典型运用。
为此，国家税务总局从1999年开始进行我国税收信用体系建设的探索。2003年7月，国家税务总局下发了《纳税信用等级评定管理试行办法》，在全国范围内正式推行对纳税人的信用等级评定工作[2]。可见，通过开展纳税信用评估来提高我国税收征管工作的效率和主动性，已经被国家有关决策部门所重视和采纳。
(三)纳税信用评估的研究现状
发达国家的纳税信用评估有着数十年的历史，相应的，对纳税信用评估的理论研究也比较完善。目前，发达国家对纳税信用评估的研究主要集中在评估方法方面，已处于纳税信用评估研究的高级阶段[3]。我国纳税信用评估起步晚，理论研究也尚处于初级阶段，研究的重点是分析和解决纳税信用评估实践中存在的各种问题，这比较符合现实国情，也有利于推动我国纳税信用评估工作的顺利开展。随着我国纳税信用评估理论研究的逐步深入，我国的纳税信用评估实践也会得到健康和快速发展。
二、我国纳税信用评估存在的问题
目前，我国已经在税收征管中推行纳税信用评估，广大的税务机关也已经在开展纳税信用评估工作，不过，无论是从开展的广度、深度还是实际效果来看，纳税信用评估的重要作用依然未能得以显现，纳税信用评估工作还存在着不少问题。
(一)纳税信用评估起步较晚，重视程度不够
与国外数十年纳税信用评估的实践相比，我国的纳税信用评估工作起步较晚，至今不过几年的历史。本来，起步晚并不意味着发展慢，很多制度建设都是可以“后来居上”的。令人遗憾的是，税务机关特别是基层税务机关对开展纳税信用评估的重要性认识还很不够，大家往往更加重视“征收”和“稽查”。这一认识上的误区，直接导致纳税信用评估被一部分税务机关当成一种“形式上”的工作，看成是一种“任务”而非征管工作的“必备要件”，使得纳税信用评估对税收征管工作的促进作用难以充分发挥。很显然，这与国家税务总局的政策初衷是不相吻合的，进而必将影响我国税收征管工作的主动性。实际而言，对纳税信用评估重要性的忽视，也是多年来税收征管领域一直存在“重征收、重稽查”而“轻管理”思想的一个直接表现。
(二)纳税信用评估定位不准，缺乏相对独立且高效的纳税信用评估机构
虽然，国家税务总局已经认识到开展纳税信用评估的重要性，并以部门文件的形式向全国税务机关推广，但是出于经验不足等方面的担心，目前还没有将纳税信用评估与征收、管理、稽查一样进行定位，即没有将纳税信用评估列为税收征管工作的必备程序之一。使得纳税信用评估还处于税收征管工作中可有可无的地位，甚至有的基层税务机关干脆是为了完成“任务”而进行纳税信用评估，其效果可想而知。
由于对纳税信用评估缺乏明确定位，税务机关普遍缺乏相对独立、高效的纳税信用评估机构，真正成立“纳税信用评估处、科、室”的税务机关很少，更多的税务机关都是由某个内部征管职能部门兼行纳税信用评估职能，这也影响了纳税信用评估工作的顺利开展。值得注意的是，我国目前的税收管理体制决定了在纳税信用评估问题上，国税与地税部门必须协调配合才能做好。对同时涉及国税、地税的纳税人，如果由国税和地税部门各自按照自己的征管范围进行纳税信用评估，显然不能全面、客观地得出评估结论，也容易造成重复工作和人力物力的浪费。
(三)纳税信用评估方法比较落后
评估方法是开展纳税信用评估的核心问题，离开科学的评估方法就不可能得出正确的评估结论，从而会误导税收征管工作。由于我国开展纳税信用评估的时间还不长，特别是对纳税信用评估的重视程度还不够，使得我国至今缺少一整套系统、科学和健全的评估方法体系。
1.在纳税信用评估工作中，过度依赖纳税人以往的纳税记录而忽视财务分析，过度依赖纳税人以往的纳税能力而忽视对未来纳税能力的预测和判断，过度依赖人为主观分析而缺乏建立信用模型来进行辅助判断，等等。从现行的《纳税信用等级评定管理试行办法》来看，关于纳税信用评定仅仅围绕纳税人的纳税情况进行评分，如：税务登记情况15分，纳税申报情况25分，账簿、凭证管理情况15分，税款缴纳情况25分，违反税收法律、行政法规行为处理情况20分[2]。这显然过于笼统和粗糙，无法全面、综合地反映纳税人的真实纳税信用度(态度、实力)，更难以预测未来，因此对提高税收征管工作质量和水平的作用十分有限。
2.由于缺乏健全的纳税信用评估方法体系，有的基层税务机关往往是简单、主观性地得出纳税信用评估结论，使得不同地区、不同行业的纳税人在信用等级上缺乏可比性。
3.纳税信用评估所依据的资料来源单一，过度依赖以往的税收征管资料，如税务登记资料、纳税申报资料、账簿、凭证管理资料、税款缴纳资料、税务违法资料等，而与纳税人未来纳税信用度紧密相关的纳税人财务、经营、市场前景，以及其他部门如工商、质监、环保、公检法等相关资料并不作为评估依据，这就使得评估出来的纳税信用结论难以做到全面、客观和准确。
4.现行纳税信用评估将纳税人的信用分为A、B、C、D等4个等级，这一等级符号系统过于简单和粗糙，难以将众多纳税人的纳税信用差别进行细致而准确的划分。而按照《纳税信用等级评定管理试行办法》，纳税人的纳税信用等级2个年度评定1次。由于缺乏年度内的动态跟踪机制，也难以适应不断变化的纳税信用实际。
三、改革和完善我国纳税信用评估的基本思路
我国纳税信用评估发展的历史不长，经验有限，存在各种问题也就在所难免。由于纳税信用评估对提高我国税收征管水平有着重要意义，因此必须重视目前存在的各种问题，采取有效的方式、方法加以解决。就现阶段而言，改革和完善我国纳税信用评估可以从以下几方面着手。
(一)切实提高税务机关对纳税信用评估的重视程度
改革和完善我国的纳税信用评估，要在思想上切实认识到开展纳税信用评估不仅仅是建设信用社会的重要组成部分，而且对税收征管工作更具有直接、重要和不可替代的作用。为了切实提高各级税务机关及全社会对纳税信用评估的重视程度，必须从3个方面入手：(1)进一步优化税收征管流程。将纳税信用评估科学地融入其中，久而久之，让广大税务干部认识到纳税信用评估是征管工作的必要部分，而非累赘；(2)在制度上将纳税信用评估列入税收征管工作的考评项目之中。使得纳税信用评估与税务机关及每一名税务人员的工作绩效息息相关，从而在制度上保证其真正融入税收征管工作中；(3)要加强对纳税信用评估的理论研究和宣传力度。通过理论研究不断发现问题，及时解决问题，特别是要通过理论研究不断提高纳税信用评估结论的准确性。在此基础上，还要通过开展切实有效的宣传活动，让纳税信用评估这个新生事物为人所熟悉、为人所接受。
(二)大力开展纳税信用评估机构的整合工作
为了顺利开展纳税信用评估工作，整合和健全相对独立的纳税信用评估机构是必不可少的。
1.国家税务总局要设立专门的纳税信用评估管理机构，用来指导和监督全国税务系统的纳税信用评估工作。制定纳税信用评估的基本规范、基本流程和基本方法，指导和监督各地的纳税信用评估工作，建立全国统一的纳税信用评估信息披露平台，等等。
2.地方各级税务机关在目前内部职能部门——税源管理部门(管理局)的基础上，设立相对独立的纳税信用评估处、科、室，专门开展纳税信用评估工作，从而切实提高纳税信用评估在税收征管流程中的地位。
3.国税、地税的纳税信用评估部门需要进行整合，条件成熟时可以进行合并。近期可以通过完善考评制度来建立二者之间的联席工作机制，以此提高纳税信用评估的客观性和准确性。
4.税务机关内部的纳税信用评估部门要主动与本地区比较规范的信用评级中介机构建立工作协作关系，相互间取长补短，从而不断提高纳税信用评估工作的水平。
(三)不断改革纳税信用评估的基本方法
信用评级的内在规律决定了仅仅以纳税人以往的纳税情况为原始资料，其评定出来的纳税信用等级必然存在片面性，从而难以预测纳税人未来纳税信用的动态。因此，必须通过借鉴国内外信用评级的理论与方法，通过改革和创新来完善我国纳税信用评估的基本方法体系。
1.信用要素分析法必须要与信用风险分析模型相结合。在资信评级的具体方法中，信用要素分析法是传统的，也是最为常用的一类方法。它通过对受评对象按期履约能力(即信用能力)及其可能性大小的各种影响要素的综合分析而得出资信评级结论。很显然，纳税信用评估需要首先对纳税人的纳税情况、财务情况、经营情况、其他情况等进行全面的信用要素分析，在此基础上再进行纳税信用的重点分析。为了保证纳税信用要素分析方法得出的结论尽可能地逼近真实，还需科学选用信用风险分析模型来辅助评价。多元判别分析模型、Logit模型、类神经网络信用风险分析模型、KMV模型(主要适用于上市公司纳税人)等对于企业纳税人的纳税信用评估具有重要参考价值[4]。从我国税收征管现状来看，企业纳税人是税收收入的主要来源，因此通过国外先进的信用风险分析模型来辅助对企业纳税人进行纳税信用评估，具有十分积极的现实意义。当然，由于这些模型都具有一定的缺陷，因此只能作为纳税信用评估的参考。
2.在实践中不断细化纳税信用评估的指标体系和等级符号系统。(1)纳税信用评估指标体系的建立和完善。纳税信用评估的指标体系是对纳税人信用要素进行量化的依据。具体地说，就是指衡量纳税人各个信用要素的具体数值(或权重)，是纳税信用分析的数量表现。因此，纳税信用评估的指标是与纳税人的信用要素紧密相联的。一般是通过事先对纳税人每一个信用要素设定条件(比率、评价等)并与一定的数值(分值，也可称为权重)相对应来实现。建立一套科学而适用的纳税信用评估指标体系，对于指导各级税务机关的纳税信用评估工作，减少盲目性进而提高纳税信用评估的质量水平等都具有重要意义。当然，指标体系只是相对统一而不是绝对统一，这个指标体系只是从总体上对纳税信用评估活动起到总的指导和规范作用。由于是相对的指标体系，因此其中有着一定的自由裁量权。各级税务机关可以在指标体系的总体要求范围内进行灵活掌握，按照资信评估实践的客观需要进行取舍，这样得出的纳税信用评估结论才能比较接近实际情况。也就是说，指标是总体的原则性规定，税务工作人员的分析工作是灵活而富有技巧性的。如果在资信评估实践中僵化地理解和利用指标体系而忽视了评估师的灵活把握和富有创造性的劳动，就不能形成符合实际的、真实的纳税信用评估结论[5]，纳税信用评估的“艺术”特征也就难以体现出来，也会抹杀各级税务机关在评估技术方法上精益求精、追求“真理”的积极性和主动性。(2)纳税信用评估等级符号系统的细化与完善。目前，我国的纳税信用评估结论按照A、B、C、D等4个等级设定，这一等级符号系统的设定仅仅是与目前相对简单的纳税信用评估方法基本相适应。不过，随着纳税信用评估方法的改革和完善，为了更为细致地揭示出纳税人的信用等级及变动趋势，很有必要进一步细化纳税信用评估的等级符号系统。比如，可以参考中介行业资信评级的作法，将纳税人信用等级由高到低设定为：AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C等，这样就会更为细致和准确。
3.动态评估机制的建立和完善。目前，我国的纳税信用评估采用的是静态的信用评估机制，即纳税信用评估结论一经作出，在一定时间内保持稳定。如国家税务总局原则要求2年进行1次评估，有的基层税务机关则半年评估1次。实际而言，静态的评估机制本身就不符合纳税信用评估的内在规律。纳税信用评估是对纳税人现在至未来的某一时段的纳税信用状况进行分析、评价和预测，而纳税人特别是企业纳税人的纳税信用状况往往随着企业经营及市场环境的变化而变化，因此为了保证纳税信用评估结论的准确性和适用性，必须建立对受评纳税人的信用动态跟踪评估机制，以及时调整发生变化的纳税信用等级，进而为税收征管工作赢得主动。
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