中国教育的问题是公立学校的问题，本文主要内容关键词为：问题是论文,中国教育论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国教育在历经30年左右的改革和发展之后，现正面对改革进程中出现的一系列以社会公平为基本特征的矛盾。这些矛盾从根本上说都关系到公立学校，关系到公立学校近年来的发展与变化，因此解决这些矛盾的关键也在于公立学校。可以说，未来中国教育能否走出改革瓶颈将取决于公立学校的改革。公立学校改革如若成功，则教育体制改革就成功；反之，则教育体制改革就有可能停滞甚至倒退。
一
在世界历史的发展中，承担普及教育功能的现代公立学校的产生是与社会的现代化进程相互交织并相互促进的。19世纪广泛传播于欧美国家的工业主义、国家主义以及民主政治的思潮使传统的、以民间和家庭为基础的教育遭遇了严重挑战。国家举办的公立学校大量出现，学校的重心由民间转向公立，公立学校系统由此得到奠定。通过国家的力量建立公共教育制度，向社会提供公共教育服务是社会现代化进程中的一个理性的选择，是现代世界各国普及教育的一项共同的经验，因为没有一个国家可以依靠自发的和私营的力量来实现教育向全社会的普及。[1]
通过国家的力量普及教育，建立独立的学校系统并纳入到国家的公共管理之中，这在教育现代化的进程中具有重要意义，然而在公立学校产生的200年间，有关国家与教育的关系问题一直是各国教育不得不面对的一个重要问题，这一问题在不同时期又演变为诸如国家与民间、公立学校与私立学校、学校与家庭的关系等一系列更为具体的问题，并进一步复杂化了。20世纪80年代以来同时发生在许多国家的公立学校改革，其重点就是试图解决这些问题，由此形成了一场世界性的公共教育重建运动。这场运动所涉及到的问题其实就是200年来国家与教育关系问题的一个逻辑上的延续。
在绝大多数国家，第二次世界大战后最终定型的公立学校系统都是由政府举办并通过一种非市场的途径向社会提供教育产品的，因而具有强烈的国家垄断色彩。[2]纳税人在向国家纳税之后，只能无条件地接受公立学校提供的教育服务，实际上处于一种从属的地位，他们对于公立学校提供的教育没有任何发言权，只能被动地接受。此外，由于政府的垄断，公立学校的办学完全根据政府的计划进行，而不必直接面对学习者的选择和同行的竞争。由于以上原因，这种公共教育制度被一些人称为生产者主导的制度。[3]到20世纪的最后一二十年，人们普遍认为这种公共教育制度已到了非改不可的地步了。然而怎样改革现行的公立学校系统？许多人认为，对于公立学校而言，政府和市场构成了社会控制的两极，为此他们寄希望于市场，以为通过市场化、民营化的改革措施就能摆脱政府的过度控制，彻底解决公立学校存在的问题。这一观点影响之大，几乎成了世界各国公立学校改革的一个共同趋势，并创造了一系列通过市场化和民营化的途径来实现简政放权的公立学校运行模式。[4]
因此可以说，推行市场化、民营化的改革是重塑国家与教育的关系，促进公共教育体制提高效率和质量的一个相当重要的改革思路。在相当多的国家，公立学校的改革都在尝试通过市场化、民营化这种专门化的形式，来打破政府对公立学校的垄断，并最终改善公立学校的办学绩效。
在我国，公立学校的出现比欧美国家晚了近一个世纪，但经过100年左右的时间，也已经形成了一个对社会发展具有举足轻重意义的公立学校系统。这一社会制度充分动员了各方面的资源和力量，使教育在短短的100年时间就有了一个大发展，教育的面貌由此发生了根本性的变化。然而，我国的公立学校系统也经历了一条与西方国家类似的发展路径，公立学校在其发展过程中逐步产生了国家垄断的问题。
我国教育从1949年以后，在废除旧教育制度的基础上，建立了一个与当时的计划经济体制相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的公立学校系统，这是一个由政府举办、公共财政经费维持的学校教育制度，集权化、等级结构、非人格化的规章制度和自上而下的行政管理构成了这一体制的基本特征。在这种体制下，各级各类学校都被置于政府之下，学校的举办经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等，都是由政府部门通过计划加以控制，学校的一切行为都直接或间接地涉及政府的行政管理。一直到1985年教育体制改革之初，中国的公立学校系统就是计划体制的一个缩影。作为计划经济的产物，公立学校处于行政管理系统中的一个最低的层级，是行政机关的下设机构，是由公共财政拨款维持的不具备法人资格的事业单位。
公立学校的这样一种地位在中国的社会大变迁中完全不能适应社会发展的需要，因此从20世纪80年代初开始经受极大的冲击。这就是1985年中央决策层下决心对教育体制进行改革时中国公立学校系统的基本状况。
1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）在教育体制改革的目标方面是这样规定的：“中央认为，要从根本上，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。还要改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。”在为这场教育体制改革规定的上述目标中，“简政放权”是一项重要的内容。
与之前所有的这类改革不同，《决定》所设计的权力再分配不只限于政府内部，而且还包括政府和学校之间的权力分配问题。因此，所谓的“简政放权”包括了中央向地方放权和政府向学校放权这样两个不同的向度。前一种放权是在国家权力系统内部进行的放权，因此这一放权相对比较容易。而后一种放权则是从一个权力系统向另一个权力系统的放权，通过这一放权使公立学校真正获得办学自主权。这是一个国家教育权向学校办学自主权的转化。改革的决策者希望通过扩大公立学校的办学自主权来提升学校的地位，使之成为独立自主的办学实体。这就是1985年教育体制改革的决策者所设计的公立学校改革的基本思路。[5]然而两个向度上的“简政放权”所产生的情况是不一样的。在政府向学校的放权过程中，由于被下放的国家教育权有一个向学校办学自主权转换的过程，因此这一放权的难度之大远远超过了国家权力系统内部的放权。改革的历史已经证明了这一点，甚至可以说，公立学校改革中出现的所有问题几乎都源于政府向学校的放权。
二
1993年是中国教育体制改革的一个重要年份，因为改革的目标由于市场经济的推行而发生了重大变化，这可以从中央决策层于1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）中得到证明。这部文件是这样规定公立学校的改革目标的：“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。只有这样，才能增强主动适应经济和社会发展的活力，走出教育发展的新路子，为建立具有中国特色的社会主义教育体制奠定基础。”与1985年的《决定》相比，两部文件的规定虽然有着某种政策上的一致性和延续性，但是《纲要》除继续强调解决政府与学校、中央与地方、国家教育主管部门与其他国家主管部门的关系，逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制外，值得注意的是提出了“建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育体制”，这是1985年的《决定》中没有的内容。
我们可以由此做出这样的判断，即从1985年到1993年的8年间，教育领域中“简政放权”的目标并未完全实现，这不仅是由于在权力再分配的过程中，政府与公立学校之间的关系尚未能完全理顺，而且由于出现了市场经济这一新的因素，使这一关系变得更加复杂和扑朔迷离。为此《纲要》仍然把“简政放权”列为教育体制改革的主要目标，并且进一步提出了要建立“适应社会主义市场经济体制”的教育体制的改革目标。[6]
20世纪90年代，由于出现了市场经济这一过去未曾有过的新因素，政府与学校关系发生了根本性的变化，传统的较为简单的政府与公立学校关系开始分化，形成了政府、市场、学校三者之间的关系。市场的介入使原有的社会关系以及由此产生的利益关系和利益机制发生了变化，一种新的利益格局正在形成，人们关于政府功能和作用的观念也在发生深刻的变化。“简政放权”的改革目标在20世纪90年代“建构适应社会主义市场经济体制的教育体制”的过程中又有了新的含义，即除了由中央政府向地方政府放权以及政府向学校放权这两个向度的放权之外，政府还面临着与市场的权力再分配，相当一部分在计划经济时代属于政府管辖范围的权力和事务开始逐步向市场转移。[7]
市场机制是一种通过市场价格的变动、市场主体对利益的追求以及市场供求的变化，来调节经济运行的社会调节机制，是供求、价格、竞争、选择等市场经济要素之间的有机联系及功能。一般来说，市场机制可具体化为市场的价格机制、供求机制、竞争机制、选择机制等，这些在市场经济中直接发生作用的因素相互影响、相互制约、相互协调并共同支配着市场的运行。
1.学校办学的价格机制
价格机制是市场机制中的基本机制，它有传递信息，调节供求，刺激生产，调节收入的功能。由于教育不能满足所有消费者的需求，因而具有竞争性，增加的消费一旦产生边际成本问题，教育产品就会有市场价格。价格机制可以有效地调节学校规模、发展速度和社会对教育的需求，实现教育资源优化配置并均衡供求关系，因此是调节教育运行的一种有效的手段。
价格是由在市场上流通的商品的供求数量决定的，但由于教育产品并不是典型的商品，不可能完全依靠价格来平衡供求，因此用政策手段对教育的价格进行制约就显得十分必要。为了发挥政府对教育产品价格的调节作用，首先应从制度上区分免费学校和收费学校的界限，政府对免费学校要坚决禁止收费并切实承担拨款的责任，杜绝学校乱收费。对收费学校，政府应切实履行监管权力和责任，完善定价机制，建立对学校收费的价格调控，对学校收费进行严格的监管。由于价格形成经常是学校、学习者、政府三方博弈的结果，作为第三方的政府要对学校利益，学校公益性质和公众承受能力做出全面、客观的评估，引导价格的形成过程。
对收费学校而言，由于学校的举办者、办学目标、服务对象、经费来源的不同，因此政府应根据学校性质上的差别，根据公益性和竞争性的不同程度对收费学校进行必要的分类，分别采取市场调节、政府指导、财政补贴、政府定价等多种方式对不同类型学校进行价格调控。应当强调的是，公立学校的收费行为不应损害其公益性质，不应等同于民办学校，为此可按竞争价格和垄断价格对这两类学校进行必要的价格区分。竞争价格主要适用于民办教育及各种自负盈亏的教育类型，由经营者根据市场供求关系和资源配置来确定价格。而对于公立学校提供的垄断产品，应积极推行并完善价格决策听证制度，在进行价格决策前按规定举行价格听证会，征求各利益相关者和有关部门的意见，论证其必要性和可行性。
为减少政府管制中的不确定性问题，避免因管制者素质对管制所带来的不良影响，应健全政府定价的专家论证制度，强化对成本和价格合理性的审核。同时应建立成本约束机制，避免过分依赖学校单方面提供的成本资料进行价格决策。由于政府主管部门并不直接参与对学校的人、财、物需求及运行成本的管理，因此很难辨别学校所计算成本的合理性和真实性，因此，政府应提出明确的教育价格成本构成、计算方法和审核标准，建立对学校教育成本的监审制度，以此实现对学校收费价格的控制。
2.学校办学的供求机制
供求联结着生产、交换、分配、消费等环节，是生产者与消费者关系的反映与表现。就此而言，供求机制就是调节市场供给与需求矛盾，使之趋于均衡的机制，是通过商品的供求关系与价格、竞争等因素之间相互制约和联系而发挥作用的机制。供求机制对教育的运行和发展具有的功能表现在调节教育服务的价格、调节教育提供与教育消费的方向和规模以及调节教育结构和教育消费结构的变化。具体地说，供求机制对教育的这种调节作用表现如下。
一是调节教育总量平衡。当某类教育或某类学校供不应求时，学费就会上涨，从而吸收更多的投资；反之，当供过于求时，教育服务的价值得不到实现，就会迫使一部分学校教育机构压缩规模或退出教育市场。
二是调节教育结构平衡。供求机制通过价格的波动使教育资源和人员在不同教育部门之间合理转移，促进教育结构的平衡运动。
三是调节地区之间的教育平衡。促使各个地区联系起来，调剂余缺，互通有无，使教育总量和教育结构达到平衡。
四是调节时间上的教育平衡，即根据劳动力市场的变动适时调整办学规模，在就业形势紧张、社会对人才需求缩小时适当扩大招生数量，为社会储存部分人力资源；反之则通过适时缩小规模释放人力资源，满足就业市场对人才的扩大需求，以此调节不同时期就业市场的供求矛盾。
当前，由于教育资源的稀缺，教育的边际成本正在出现。在这种情况下，教育要实现有效的供给，必定会要求教育服务的价格与边际成本之间构成准确的供求关系。而已经形成的政府与市场两个平行的教育提供途径，又使教育供求背离的时间、方向和程度等产生复杂多变的情况，因此供求关系在不断变动中的平衡不能仅靠市场的力量。在供求机制作用的实现形式中，必须考虑政府、市场、学校三者关系的互动，真正实现帕累托效率，即不使任何人利益受损，而有人受益。
3.学校办学的竞争机制
竞争是供求关系、价格变动、资金和劳动力流动等市场活动之间联系的一种反映，通过优胜劣汰、适者生存，为市场配置资源提供高效率。当教育成为稀缺社会资源时，一部分人消费教育物品就会导致别人对该物品消费的减少，从而引发这种物品在消费上的排他性，使这类物品具有效用的竞争性。
竞争机制是市场机制发挥作用的基础，实践证明，培育有效竞争是提高效率的关键。竞争机制在教育运行中的作用首先表现在使个别价值转化为社会价值，商品的价值表现为价格，从而使价值规律的要求和作用可以在学校运行中得到贯彻和实现。其次，竞争机制还可以促使学校教育机构的举办者改进教育教学质量，改善学校教育机构的经营管理，提高教育的效率。竞争机制还可以促使生产者根据市场需求组织和安排教育教学活动，使教育的提供与教育的需求相适应。
但是竞争机制对教育的运行既有正面的调节作用，又有可能产生负面的影响，因此在适用竞争机制时应当合理地划定这一机制在教育领域中的调节范围和边界。由国家全额拨款或主要由国家财政资助的学校教育机构，如义务教育部门不应适用竞争机制。公立学校与民办学校之间的竞争应有必要的限制，防止公立学校利用制度不均衡进行不公平竞争，保证民办教育办学者的办学积极性及其利益不致受损。要转变学校教育机构的经营机制，使学校的举办者真正成为能自主办学并参与市场竞争的法人主体。
4.学校办学的选择机制
当一种物品能够在消费者之间进行分割，则消费者就具有选择的可能性。教育的个人需求偏好与公共选择的矛盾在传统体制中是一个无法得到兼顾的矛盾，因此造成了个人选择的缺失。人的教育意愿是多种多样的，但在未给个人以任何实现能力的前提下采取的某种个体行动并不是一种个体选择行为，而是被强制行为。
计划经济体制下的教育体制对个体造成的行为限制、行为强制以及行为能力的缺失，直接排除了个体选择的可能性。那时的教育被普遍认为是一种公共物品，一种由国家垄断的纯公共物品。教育的目的是为满足社会的需要，而不是个人的需要。30年来的教育变革使选择机制逐渐成为调节教育运行的一种机制，这一变化带给人们的一个实际结果就是个人获得了一种自由选择的可能性，尽管这种选择是要付费的。
市场的选择机制使学习者在教育事务方面获得了一种选择权，满足了个人需求上的偏好，同时也促进了学校间的相互竞争，实现教育服务的多样化，使之更好地满足学习者的需要。但是教育终究不是一种典型的商品，而是一种公共物品，因此不可能完全按照市场的自由交易来获得。为了切实保证教育的公益性质，教育的选择机制不应损害教育的社会公平，不应成为一项有利于富人而不利于穷人的制度。教育的自由选择应当兼顾教育的社会公平，特别是针对社会的弱势群体，应有有效的保障措施，他们的受教育权利不致因此受到损害。
三
市场与公立学校关系的这一变化向人们提出了这样的问题：什么才是适应社会主义市场经济的教育体制？公立学校与市场到底应构成怎样的关系？应如何规范和调节公立学校的行为？政府和市场在公立学校领域中应构成怎样的关系？应如何发挥各自的作用？
对于公立学校而言，市场其实是一把双刃剑。一方面，它可以增强教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大学习者的选择权，满足不同消费者的不同需求，提高学校办学的责任意识和效率，培植一种竞争、进取的市场精神。它还可以通过市场来配置教育资源，吸引各种民间资本进入教育领域，缓解国家投资的沉重负担。但另一方面，在某些情况下这种改革又会扩大强势群体与弱势群体之间的差距，导致社会分层的强化，并有可能将那些因社会和地理位置的原因被边缘化的群体排除在竞争和择校的新机制之外，产生社会的不公平问题。事实上，在教育改革中，这种倾向已见端倪：公共教育资源的流失问题，区域间教育发展的梯度拉大问题，贵族学校问题，弱势群体的“国民待遇”问题等等，似乎正由于教育的市场化、民营化改革而加剧。这不能不引起我们的警惕。在这种情况下，公立学校不应忘记自己的责任与使命，应更多地关注弱势群体的利益及其应享有的受教育权利，并通过公立学校来缩小社会分层所带来的贫富差距。公立学校在这方面负有不可推卸的责任。
具体地说，要解决好这个问题，教育改革必须在政府与市场二者之间寻求一种更好的平衡。因为市场取向往往会导致过分强调消费者个人的选择权，而作为整体的社群利益则容易被忽视。市场并没有赋予每个人以同等的权利，市场竞争的结果并不保证人与人之间最终的平等。事实上，随着市场对教育的介入，社会价值分配的合理性问题必然会凸显出来，社会的教育资源在物与物、人与物、人与人几个方面的结合如不能体现社会公正，就必然产生一系列社会问题。因此，教育作为一种公益性事业不应该简单地等同于一般的商品。事实上，单纯依赖市场提供一种渠道并不足以平衡社会对教育的供求关系。在这种情况下，对教育的市场介入应当做出限制。
市场力量对公立学校构成了巨大的影响。在这种情况下，重新审视政府、市场与公立学校的关系就是当前教育改革面临的一个新问题。
1995年《中华人民共和国教育法》规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构。”这一规定表明了教育与市场的基本关系。但是，在实践中，相当多的人对此表示质疑，认为该规定与教育体制改革的方向相悖，尤其是在民办学校界。该规定由于没有严格规定其适用范围，因此造成误读。其实这一规定只能适用于公立学校，只有在处理公立学校的行为方式时，这一规定才具有意义。这样说并不是否定公立学校利用市场机制，实际上，有条件地利用市场机制来调配公共教育资源，甚至向社会提供公共产品，这都已经被证明是一种行之有效的做法。但是公立学校如何利用市场机制，如何介入市场，政府在市场介入的情况下又如何发挥自己对公立学校的调节功能，问题的复杂性远不是上述简略的规定就能解决的。
应该说，市场的介入是有条件的，在教育规模未达到饱和之前，增加一个学生并不会影响其他学生的学习，此时并不需要增加投资扩建学校，因此边际成本为零。这时教育更多地表现出公共物品的特性。但如果到学校上学的人数继续增加，学校终将饱和，从而影响到其他学生的学习，这时，或者限制更多的学生接受教育，使教育在某种意义上具有效用的可分性；或者追加投资扩建学校，使边际成本上升，从而导致教育具有效用的竞争性。这时教育又更多地表现出某些私人物品的特性。经过转化后的教育，尽管是以一种市场运作的形式出现的，并且带有某些私人物品或者准私人物品的特征，但仍然不能看做是纯私人物品，而是一种比较典型的准公共物品。
因此，公立学校应当是可以有条件地引进市场机制的，但不能因此就把公立学校所提供的公共教育产品转化为私有物品并完全通过市场来提供，因为完全依赖市场提供不可能完全平衡供求关系。在这种情况下，政府对学校的监控功能不能因为市场对教育的介入而有所削弱。事实上，在教育的发展过程中，市场和政府都会有“失灵”的情况，因此，二者不是互相排斥的关系，而是一种互相补充和交替发挥作用的关系。[8]同时，不同的公立学校，其公共性程度又是很不同的。例如义务教育是人人都必须接受的，只有经历了这样一个教育阶段，个人才能服务社会、实现自我价值。因此义务教育学校的公共性程度就远远高于其他教育领域，是由国家承担主要责任的一个领域，应当强化国家的职能。而义务教育以外的其他各级各类学校，如职业教育学校、高等学校，等等，其所提供的产品并不是社会成员普遍享受的，在这里，所谓的教育公平主要体现为一种形式上的社会公平，即机会均等。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等，并不保证结果的平等。一个人获得了上学的机会就意味着会相应地排斥另一个人的上学机会，教育在一定程度上会表现出一种排他性。又由于获得上学机会的人会比没有获得上学机会的人有更多的发展机会和更好的职业前途，因此在这种情况下，由他们自己承担一部分培养成本就是合理的、公平的，像义务教育那样免除学费反而是不合理、不公平的。
四
中国的教育体制改革历经30余年时间，今日之公立学校已非昨日之公立学校，一种多元化的公立学校办学体制已然形成。与此同时，公立学校正面对改革中出现的一系列矛盾和问题，可以说，改革正站在一个前承历史、后启未来的十字路口。公立学校改革的未来发展既要坚持30年来改革所取得的成果，又要体现公立学校本身的机构特征。因此，维护、发展多元化的办学体制和保证，坚持公立学校的公益性质，就是未来公立学校必须面对的两大问题，也是改革进一步深化的关键。
对于公立学校如何改革，目前有两种典型的改革思路。一种是公法学的改革思路，一种是民商法学的改革思路。
公法学的改革思路认为，公立学校是国家以培养人才为目的而举办的、由公共财政经费维持的公立公益性机构，因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而享有确定的公权力，有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体。公立学校的办学权利是一种以公权力为主的复合型权利，为此应保证公权力得到公正的行使。公立学校作为公务法人依法享有的民事权利不应当损害公立学校的公益性质，必须依据公立学校的功能对其法人权利作出必要的限制。应从公法的角度对公立学校法人的法律地位及其权利义务作出必要的规定。
民商法学的改革思路则从现代企业制度中获得改革的灵感，认为市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式，应该建立一种基于新的市场制度的全新的公立学校体系，加强学校自治并打破科层制的束缚。为此，他们提出借鉴现代企业制度中最重要的组织架构，建立公立学校法人治理结构来协调学校与政府之间以及学校内部各利益集团之间利益关系的改革构想。这一改革思路是从政府、社会和学校三者责任出发，对公立学校中各利益相关者的权利和利益进行明确的定位，是以公立学校的法人制度和法人治理结构为核心对公立学校体制改革的整体设计。[9]
应该说，上述两种改革思路具有各自不同的改革价值取向和对公立学校的社会定位，其中公法学思路更强调国家的作用，而民商法学思路则更强调市场的调节。然而，两种改革思路都存在着致命的缺陷：与政府分离后的公立学校在运行机制方面或沿袭计划体制，或借鉴市场体制，并未找到体现公立学校组织特征的学校办学机制。因此，公法学的改革思路有可能使公立学校的改革倒退到计划经济的轨道，而民商法学的改革思路则有可能改变公立学校的组织特征，丧失其应有的公益性质。就此而言，公立学校改革的未来走向，必须摆脱对上述两种思路的路径依赖，寻找改革的第三条道路。
公立学校的改革应当实现两个基本的改革目标，即一方面要维护30年教育改革取得的多元化办学的改革成果，另一方面又要坚持公立学校办学的公益性质。而要兼顾这两个改革的目标，则在改革设计上既不应使公立学校的改革倒退到国家垄断的老路，也不应把其完全推向市场。为此本文认为，公立学校因其活动目的和服务对象的特殊性而应成为一类非政府、非企业的特殊的社会组织，应赋予其特别的法人地位，并以此为依据对公立学校的权利和义务作出必要的规定，使公立学校既能成为独立自主的办学实体，同时又能体现这类组织机构所特有的公共性质。
这一改革思路的目标取向及其路径设计大致如下。
1.公立学校是国家以培养专门人才、开展学术研究为目的而举办的，由公共财政经费维持的公立公益性机构。因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而享有确定的办学权力，有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体。
2.公立学校一经设立，即能以自己的名义独立行使权利，承担相应法律责任，是具有独立管理机构的组织体，而不是行政机关的内部单位和内设机构，也不是行政机关委托的组织。
3.公立学校办学权利是一种复合型权利，其中既有通过政府的公务分权获得的公权力，也有作为独立法人所具有的法人权利。公立学校在行使自己的办学权利时，应保证公权力得到公正的行使。公立学校作为法人依法享有的民事权利不应当损害公立学校的公益性质，为此必须依据公立学校的功能对其法人权利作出必要的限制。
总而言之，公立学校的未来面貌应该是由国家设立的，以培养专门人才、开展学术研究为目的、为不特定多数人服务的公立公益性机构，是面向社会自主办学的组织机构，是一种介乎公法与私法之间的“特别法人”。
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