对领导干部经济责任审计实施程序和报告的探讨，本文主要内容关键词为：领导干部论文,经济责任审计论文,程序论文,报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济责任审计定位对审计程序和报告的影响
认知决定行动。对经济责任审计的定位和认知，决定着组织实施的程序和报告，经济责任审计组织中体现出三种认识，因而产生了三种不同的审计程序认知和审计报告。
（一）经济责任审计是审计部门实施的行政监督行为认知下的审计程序和审计报告
在经济责任审计发展的初期，这是一种主流认识，由这一认知导出的经济责任审计程序和报告的特点是：审计部门是经济责任审计的领导和组织者，审计计划的确定，审计对象的选取，审计过程的实施，审计结果的报告均由审计部门完成。向领导小组或本单位党委首长报告计划、立项以及情况和结论，均为狭义审计行政程序而非广义上的审计管理程序，与相关职能部门协调沟通均为通知或通报，而非报告。这种程序和报告明显的优势在于突出了审计部门的主体地位，实施起来简便快捷。其缺陷在于：审计部门“包打天下”，特别在审计党政职务较高领导干部时，党委领导是被动式领导，审计对象的配合取决于其党性觉悟，有关职能部门协调与否取决于自身需要，审计结论陷于自身循环，难以走出家门，审计结果运用可能大打折扣，形成审计归审计，运用归运用的局面。这种认识滞后于经济责任审计的发展和要求。
（二）经济责任审计是授权委托审计的干部管理行为认知下的审计程序与审计报告
这种观点的立足点是经济责任审计是对领导干部，即对人的审计，归根结底是服务干部管理的需要，思路和做法倾向于地方政府审计部门组织的经济责任审计。这一认识导出的审计程序和审计报告的主要特点是：根据审计部门资源情况提出计划，干部部门提名单，审计部门组织实施，结果报告移交干部部门。应该说，这种思路和做法是符合受托审计要求的，其结论作为干部升降奖罚的直接依据，也保证了审计结果的运用，在理论探讨上得到了很多专家学者的支持。它的缺陷集中地表现在两个方面：一方面，将军队审计的政府审计性质混淆为了社会第三方审计，丧失了审计部门的主体地位，单方面突出人的管理，弱化了规范军事经济秩序提升保障效益的审计职能；另一方面，割裂了党委对审计的领导，审计领导、审计权限、审计权威均受来自审计外部的制约，其效用发挥完全取决于外力配合。这种认识超越了审计发展阶段的理论和实践。
（三）经济责任审计是党委统一领导下对领导干部的综合经济监督行为认知下的审计程序与审计报告
这是当前经济责任审计法规的依据观点，为大多数单位实施经济责任审计采用。这一认知导出的审计程序与审计报告的特点：一是成立领导小组，指导、协调、检查经济责任审计工作；二是审计部门实施，有关职能部门配合；三是审计作为考核领导干部的重要内容，审计结果作为领导干部使用的重要依据，可以在一定范围内通报情况，发现重大问题向党委报告。这种领导小组代表党委领导日常审计工作，审计部门具体组织实施，相关职能部门密切配合的工作思路，有利于将经济责任审计纳入党委领导，增强权威性；有利于审计部门在探索中创新发展经济责任审计的模式和路径；有利于各职能部门形成监督合力，契合军队党政领导体制，发挥出更好效能。这也是本文采用的观点。
二、审计程序和报告在实践中的主要矛盾表现
这里所指矛盾主要是领导小组、审计部门、审计组发挥职能作用中工作程序和报告在法规规范与工作实践之间的矛盾。
（一）审计组职能作用发挥中的主要矛盾表现
规范要求，审计组是审计部门派出，针对具体审计项目实施审计的临时性审计单元，向审计部门负责并报告工作，组长由审计部门派出，成员以审计人员为主。其工作程序主要有，制定审计实施方案并报审计部门审定，驻点审计，并向审计部门报告工作（即出具审计组审计报告）。现实中常有以下现象发生引发在审计程序和报告上的矛盾和问题。
一是审计组自行组织审计进点。规范来讲，审计组进点，应在审计部门协调组织下进行。实践上常有直接以审计组名义进点情况，主要是审计组长即审计部门领导或领导小组首长，免于繁琐，方便快捷。但客观上作为审计主体的审计部门则淡出了审计程序，形成审计主体与被审计主体在法律地位和角色上的不对等。
二是审计组对被审计领导干部作出结论。审计组征求意见后召集被审计单位党委常委和有关部门领导会议，通报审计结果并出具经济责任审计报告表。出具审计结论是审计部门的法定职能，代表的是公信和权威，如以临时组织形式越俎代庖，影响和危害的将是审计事业。特别是如果被审计对象或被审计单位党委对审计结论有意见，并经复议有反复时，纠错势在必行，程序难以履行的尴尬使审计部门难以收场。
三是审计组向领导小组或领导小组办公室报告工作和审计结论。毫无疑问，这是一种严重违反程序和规范的行为。在违反授权与委托关系原则的同时，割裂了行政领导程序，使领导小组决策失去了行政依据基础，无法指向，造成后续执行和落实“拧劲”操作。这种行为和现象还包括审计组向领导小组或者领导小组办公室提出组织专案审查建议后中止审计等。
（二）审计部门职能作用发挥中的主要矛盾表现
在经济责任审计中，审计部门是实施主体，担负计划审计工作，组织管理审计活动，向领导小组和党委报告审计工作，出具法定审计结论（即审计部门审计报告）的责任。实际工作中的矛盾现象主要有以下三点。
一是自行确定审计对象。经济责任审计起源和发展初期，只能由审计部门独立选取审计对象，而现实条件下，《军队领导干部经济责任审计规定》已明确审计部门会同干部部门研究拟定被审计的领导干部名单，再自行确定即违反了法规规定，也不利于结果运用。
二是独立实施审计项目。之所以领导小组成员要求军务、干部、纪检、财务等职能部门参加，就是要形成资源共享，信息互通，以长补短的监督合力，充分发挥审计监督的职能作用。部分单位审计部门组织不力，疏于协调，放弃了形成良好监督氛围的努力，不但监督力量不足，而且可能因信息不畅，手段单一而形成较大审计风险。
三是淡化主体地位。即在履行程序中“不出头”，整个审计过程甚少看到审计部门出现的影子，审计组织是审计领导小组，审计实施是审计组，审计结果公示与报告是审计领导小组或审计组，审计部门的名字“隐藏”于幕后，甚至于公文中也难觅其踪。应当看到，经济责任审计发展到今天，已成为审计部门发展的重要方面，也是审计发挥职能作用的重要方面，淡化主体地位当然可以弱化责任，但无责也就无“权”运用经济责任审计发挥职能作用，制约经济责任审计的有效实施，同时也必然制约审计部门的自身建设。
（三）领导小组职能作用发挥中的主要矛盾表现
目前，成立领导干部经济责任审计领导小组已为法规规范，作为领导审计的机构，其作用在于在审计工作与党委领导、审计部门与被审计单位之间架设桥梁，其工作职责应该是，审定审计发展规划计划，领导审计日常工作，参加领导重大审计活动，审定审计结论，向党委报告重大审计事项。实践中存在以下几种矛盾和误区。
一是领导小组审批拟审计领导干部名单并通知被审计单位。这里代行了党委审议重点审计事项和向被审计单位下发通知两种职责。确定审计对象属于审计筹划中的重点工作，直接决定审计结论的使用，事涉干部管理，审谁不审谁自然应由党委决定。审计实施主体是审计部门，领导小组通知被审计单位，一般讲虽均为所属单位，但就审计业务而言，从行政方面看，无隶属关系不适合，从领导角度讲无办事部门承办不可行。
二是领导小组组长担任审计组组长。审计组组长职级高于审计部门领导职级，报告工作关系出现倒置，在向审计部门报告工作、《审计组审计报告》签字确认责任等环节无法实施。同时，因领导小组组长担任审计组组长，如出现中止审计、复审，或被审计单位反映审计组职业道德等问题时，恐怕只有交给党委办理才能应对。这种领导小组、审计部门、审计组的职能均由审计组承担，带来工作程序上的混乱，虽然解决了审计力度不足的问题，却极易造成难以履行法定程序，难以充分发挥各自担负职能的后果。
三是上级领导小组授权下级领导小组组织审计。授权行为的根本依据是权力，即有领导与被领导的关系才能授权。实践中因审计资源不足等原因，本应由本级审计部门组织审计项目授权下级审计部门实施，是法规明确的权力。但领导小组间不存在法定的领导与被领导关系，当无下级审计部门或特殊情况出现时，有的单位为实现目标便授权下级领导小组组织实施，有违能级管理规律和法规规范。
四是领导小组直接出具审计结论。这种现象多出现于被审计领导干部职级较高的情况，审计部门没有按法定程序办事，而是按想象中权力责任对等原则假领导小组之手出具结论，其目的是想增强审计权威，但往往使法定审计程序难以实施并造成公文流转的无序和违规。
三、实施经济责任审计程序和报告流程的设想
形式影响目的，特别是在目前规范严格的党政领导体制下，谁来领导，怎样组织，向谁报告，很大程度上左右审计效能。审计作为执法部门，只有按程序依法施审，才能保证效果和目的，否则就是违法，即使结论正确，也难掩自身瑕疵，难为部门所用，难以发挥效用。如前经济责任审计的认知和对领导小组，审计部门和审计组在职能、工作程序和报告工作流程问题和矛盾的剖析，具体综合设计审计环节、实施主体、组织关系及责任主体列示于下表。厘清领导小组、审计部门和审计组之间关系，使之既符合《中国人民解放军审计条例》《军队领导干部经济责任审计规定》，也符合党政领导程序，便于执行。厘清报告程序和报告主体，使之既符合《军队审计文书管理规定》，也契合军队文书流程惯例，便于操作。从而进一步理顺和规范领导干部经济责任审计工作程序，在化解领导干部经济责任当前发展与法规规范之间矛盾的同时，形成按职尽责，一环不落，环环相扣的领导干部经济责任审计监督，促进前进发展，发挥最佳效能。（见左表）
以上探讨的审计程序和报告的模式和结构，肯定会在经济责任审计发展过程中被更加科学合理的途径所更替，比如领导干部经济责任审计领导小组为常设机构，又或审计部门直接划归党委办事机构，再有审计实施垂直领导等等。但这些变革必然源于现实的努力，并且每次变革都必然会推动经济责任审计更大的进步和发展。
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