国家环境审计构想，本文主要内容关键词为：环境论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前我国政府环境审计存在的问题
我国自20世纪80年代起开始研究环境审计，并努力将其推向实施。但就目前的审计状况来看，全面、有效地开展环境审计还存在一定的困难和问题。概括起来主要有以下几点：
（一）环境审计理论研究和宣传不够，影响环境审计的开展。我国对环境审计的研究正刚刚起步，广大审计人员自身对环境审计的目的、意义、内容和方法还不够理解，致使环境审计实践工作缺乏理论指导。
（二）环境审计相关法律、法规不完善，影响审计监督权的发挥。目前我国制定的《中国审计规范》、《中国注册会计师执业准则》和《中国内部审计准则》均没有环境审计的具体实施办法和评价的标准，审计人员在执行环境审计时无法可依。
（三）专业人员匮乏，审计人员素质有待提高。我国目前的审计人员大多来自财会队伍，对环境知识知之甚微，这样就直接影响了环境审计的执行效率和效果。
（四）环境审计工作基础薄弱，有待于加强。我国环境审计工作在审计主体上主要局限于政府审计，未能发挥内部审计和民间审计在环境审计方面的积极作用。
（五）经济发展条件制约着环境保护与管理，从而影响着环境审计的开展。长期以来，我国一直沿袭粗放型经济增长模式，经济增长以自然资源高消费和环境高污染为代价。
（六）缺乏政府机构的推动和企业管理者的重视，从而影响着环境审计的开展。环境审计直接与政府和企业的环境问题相联系，如果没有政府机关的推动，没有企业的重视，环境审计就无法开展。
（七）全民族的环境保护意识薄弱，社会对环境审计的认识不足。我国社会公众的环境保护意识较环保活动开展得较好的国家差距很大。公众对环境审计知之甚少，对环境审计在环保工作中的作用更是认识不足。审计人员也尚未充分认识到环境审计的意义及发展前景，这也阻碍了环境审计的推广和深化。
二、国家环境审计近期工作的基本思路
（一）加强环境审计的基础工作的建设
1.稳步推进环境审计的立法。扩大我国环境法律法规的覆盖面，明确各项实施细则，完善环境法律法规体系。我国早在七十年代末就制定了《环境保护试行条例》，在八十年代又将此条例完善为《环境保护法》，并逐步形成一系列配套的法规和政策体系。然而随着人口增长，经济发展，技术进步，在环境保护和污染治理等方面会出现层出不穷的新问题，从而需要出台新的环境法规予以规范。环境法规要包括环境审计的全部范围，并且对被审计单位的环境管理责任和审计人员的审计与鉴证责任作出明确的和可操作性的规定。后者可以借鉴目前常规审计中被审计单位的会计责任和审计人员的审计责任界限划分及其相关规定。在政府的环境立法中应体现“预防胜于治理”的原则，还应当强调可操作性。
2.制定环境审计分工协作的计划。环境审计是一个系统工程，涉及到很多部门和事项，所以我们必须统筹安排，确定分工协作的计划。国家审计署应充分发挥国家最高审计机关的作用，积极争取国家立法部门的支持，扩大环境审计权限，确立环境审计范围、内容和规范等原则性问题；利用审计公告的形式，扩大环境审计的影响，争取各界的支持和理解；加强与环境管理和财政等部门的联系及协作；利用亚洲环境审计委员会主席国的便利，积极与亚洲各国和世界其他环境审计开展较好的国家联系，加强交流，借鉴其经验；审计学会和有关高校应加大对环境审计理论的研究更好地指导环境审计实践工作；各级审计机关特别是环境审计开展较好的省市，积极开展环境审计实践工作，在实践中积累经验，探索环境审计实务操作和立法经验，适时在全国推广。
3.专设环境审计部门。世界上环境审计工作开展较早的美国和德国等国家设立了专门的环境审计司或处。我国1998年在政府机构的改革中，国务院批准设立了农业与资源环保审计司，强化了环境审计的职能。为进一步强化环境审计的职能，审计署可以设立环境审计司，省一级的审计机关可以设立环境审计处，地市一级的审计机关应该设专人负责环境审计工作。
4.推动环境会计发展，为环境审计提供基础信息资料。环境会计直接制约着环境审计。今后应当加强对环境成本的分析与调研，研究环境效益和环境成本的确认和计量标准，制定有关的环境会计准则，为环境审计提供基础的信息资料。应当加强环境会计和社会责任会计的教育和训练，提高我国会计人员的环境效益与成本的核算水平，强化在环境管理与决策方面作用。
5.充分发挥内部审计和社会审计的作用。我国审计组织体系中，国家审计在环境审计中处于主导地位，但这并不能忽视内部审计和社会审计的力量，相反，从长远来看，内部审计和社会审计更具有生命力，借鉴国外环境审计的经验，在近期应当组织、支持内部审计机构及社会审计组织开展环境审计工作，国家审计应该积极为他们提供条件，在环境审计工作中，相互支持、取长补短，分工协作以收到事半功倍的效果。
（二）确定环境审计的工作重点
国家环境审计应贯彻“全面审计，突出重点”的审计方针，在生态（生活）环境建设审计和污染治理审计范围内，应围绕党和国家环境保护工作的重点，对重点领域和重点投入的环境保护资金开展审计。近期主要工作重点是：
1.国家环境保护工作的重点领域和重点资金建设的审计。我国环境保护工作的重点领域主要表现在生态环境建设和环境污染治理方面，国家环境保护重点资金也体现在环境保护工作的重点领域，同时这也是环境审计的工作重点。比如在《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》中，国务院确定的当前环境污染治理的重点；以及围绕环境污染治理重点进行的国债专项资金、用于淮河流域城市污水处理的建设专项贷款和用于滇池污染治理的专项拨款等。在确定我国环境审计的重点时，应结合INTOSAI和ASOSAI环境审计委员会每年确定的审计重点。
2.重点进行环境财务审计和合规审计。环境财务审计主要包括以下内容：环境保护专项资金的审计、资产 （负债）审计和财务报表审计。环保资金的审计，一直是审计机关在以往工作中重点关注的内容，重点检查资金的分配、下拨、使用等环节的管理情况。环境合规审计主要包括：一是企业的合规审计，主要关注企业的经营和生产是否符合环境法律、法规、规章等。二是对政府部门的合规审计，主要关注政府部门遵守环境法律和制度的情况。三是对环境管理部门的合规审计，要重视环境管理部门遵守法律法规的情况。
3.积极探索开展环境绩效审计。从我国的实际情况看，今后一段时间内环境审计仍将以财务、合规审计为主，审计对象的重点仍是环境专项资金。但是从环境审计的发展趋势看，环境绩效审计的开展也应该逐步展开。环境保护领域是开展绩效审计的重点领域之一，环境绩效审计可作为审计机关开展绩效审计的试点和突破口。
4.制定环境审计准则。在我国目前的《国家审计准则》中没有环境审计的规定，也没有制定具体的环境审计准则。所以笔者认为制定环境审计准则应具有前瞻性，不能局限于现有的国家审计准则之内。可以先对《国家审计准则》进行修订，再制定环境审计准则。在制定环境审计准则时，应借鉴INTOSAI及美国等西方国家的审计准则并适当考虑各层次的审计准则。
（三）规范环境审计实务工作
1.进一步提高审计人员的素质和资格要求。由于环境审计的技术性、专业性和综合性很强，从事环境审计的人员不仅应懂得财经知识，还必须具备社会学、环境学、工程学等知识。所以对现有的审计人员要加强环境科学及其他相关知识的教育和后续培训。审计人员可以通过进一步的培训取得所要求的技术竞争能力，而后续培训可以让外部审计人员不断学习最新的环境审计技术与方法，以更好地执行环境审计。今后大学也应当单独开设环境审计专业和课程，培养环境审计的专门人才。只有建立起一支素质过硬的审计人员队伍，才能切实适应环境审计的要求，才能对被审计事项的环境成本和效益进行正确评定和估价，才能在保护环境、促进社会和经济的可持续发展中充分发挥审计应有的作用。
2.使用科学的环境审计方法，规范环境审计操作程序，推出标准环境审计报告。环境审计中的财务审计，难点在于涉及到不可以用货币计量的环境资产、负债、成本、收益等项目。审计人员应该对有别于传统财务审计的一些概念和想法有一定的认识，包括对环境资产、负债、成本、收益的认识，环境因素对财务审计的影响要有较为深刻的理解。INTOSAI《从环境视角进行审计活动的指南》指出的一些具体的环境审计工具，如实地调查法、统计抽样法、问卷调查法值得我们借鉴。由于环境活动错综复杂，政策法规性又强，这就要求按照环境审计工作的客观要求，建立一套科学的审计程序，采用科学的步骤和方法，弄清事实，取得证据，得出结论，提出意见，作出处理处罚，从而顺利地完成审计任务，达到审计目的。环境审计的财务、合规、绩效审计的不同内容决定了其报告的形式。近期我国的环境审计以环境财务、合规审计为主，绩效审计是以资金为主线的效益审计。环境审计的内容在现有的审计报告的格式中应该得到充分反映，所以环境财务、合规审计的审计报告还应遵循现有审计报告的格式，即根据《审计机关审计报告编审准则》中的有关规定。在审计报告中充分体现上述的环境财务、合规审计的内容。
3.合理利用专家工作，有效降低环境审计风险。无论在环境审计的财务审计、合规性审计还是绩效审计中，审计工作可能都需要其他专家的合作。在这种合作中，审计组织首先应注意专家的选择，必须确信该专家合格，其工作的成果可以作为审计证据使用。专家所受教育和职业培训的不同，会使他们出具的审计证据和意见复杂化。一般地说，独立的专家一般比受雇于某个客户的专家更可靠。其次，应注意明确责任关系，在可能的情况下，审计组织可与所合作的专家联合签署环境审计报告，明确审计组织负责的范围和所聘专家负责的范围。
4.用好审计处理、处罚权。在我国目前及以后一段时间内，环保法律法规尚需完善，各项法规的配套措施也需制订，环保部门的执法水平和管理能力亦需提高。在环境保护工作中违法违纪的现象仍大量存在，有必要加大执法力度，对违反各项环保法律、法规的问题进行处理处罚，促进环保法律的落实、执行和完善。
除此之外，近期环境审计的工作还有很多，如加大环境审计的宣传力度，引进环境审计的人才，加强与国际环境审计的交流，等等。
三、国家环境审计中长期工作的基本构想
环境审计的发展是一个渐进的过程，做好近期工作是中长期工作的前提和基础。对于中长期时间的界定，我们认为中期在未来10到20年的时间段内，而长期应在未来20年之后。环境审计的中长期目标是扩大环境审计的范围，由狭义的环境审计向广义的环境审计延伸，建立和完善环境审计标准，由事后审计向事先审计和环境咨询过渡，开展国际联合环境审计，为国家的可持续发展做出更大的贡献，环境审计的理论研究和实践工作力争处于世界最高审计机关的前列。在此目标下，其主要工作包括：继续开展环境审计的立法工作，改变现行的行政性政府审计模式；建立和完善环境审计标准，形成科学的环境审计技术规范：推行广义的环境审计，增强自然、经济、社会发展的永续能力；大力开展事先环境审计，为国家的可持续发展发挥更大的作用；开展国际联合环境审计，为世界的环境审计事业作出更大的贡献。
保护环境，实现经济、资源环境的可持续发展是我国政府的基本政策，也是每个企业应尽的社会职责。环境审计是实现经济可持续发展战略目标的必然要求。因此，开展环境审计是审计工作发挥监督职能作用，促进经济走向可持续发展道路的重要标志。只有开展正常的环境审计，才能保障经济的可持续发展，实现人与自然的和谐统一。
［注］本文系安徽省审计厅2007年重点审计科研课题“国家环境审计与可持续发展战略研究”（项目批准文号：皖审科[2007]16）的研究成果。
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