1996—2006：中国高等职业教育政策评价，本文主要内容关键词为：中国论文,评价论文,高等职业教育论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世纪之交的十年(1996—2006)，不仅是中国高等职业教育高速发展的“黄金十年”，也是中国高等职业教育政策建设的“黄金十年”。从近十年高职政策发展的轨迹来看，上世纪90年代中后期的政策重点在于大幅度扩充高职规模，关键词是：“三改一补”、“大学办高职”、“三不一高”等。进入21世纪后的政策重点逐渐转向深化高职改革、提高高职质量，关键词也变为“示范性高职院校建设”、“限制专升本”、“就业导向”等。不同时期的高职政策是根据当时高职教育发展的形势和需要提出来的，对深化高职改革、推进高职教育繁荣发展起到了至关重要的推动作用。但任何政策对实际工作既有正面的效应，也会有负面的影响。分析和反思近十年我国高职政策的负面效应，对于更好地完善高职政策、深化高职教育改革具有重要意义。
一、“三改一补”：总体思路可取，却无法承载高职可持续发展的重任
“三改一补”是上世纪90年代中后期发展高职的主要政策，其主要内容是：通过现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式、调整培养目标来发展高职，但仍不满足时，经批准可利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充。“三改一补”政策的总体思路是可取的。因为，上世纪90年代中期职业大学的数量不足百所，只有依靠与高等职业院校属于同一层次的普通专科学校和成人高等学校，以及同属于职业教育性质的中等专业学校，才能在较短时间内大幅度扩充高职规模。
但仔细分析会发现，“三改一补”政策不仅存在一定的缺陷，而且只能作为发展高职的权宜之计。理由如下：
其一，“三改”所指的三类学校在中国高教系统中一直属于相当薄弱的环节。短期职业大学不仅数量少，而且办学历史短，办学目标不清楚，不少学校的师资力量和办学设备都比较薄弱。普通专科学校在建国后很长一段时期地位低下，定位模糊，发展道路极为坎坷。上世纪90年代以来尽管普通专科教育有较大发展，但许多年形成的老问题，如科类结构不合理、办学特色不突出、办学条件差等问题仍然没有得到很好解决①。成人高校的情况也参差不齐，不少成人高校规模小、师资力量薄弱、教育质量难以保障。因而，把这三类学校作为发展高职的主渠道不仅勉为其难，而且造成不少改制后的高职院校存在诸多先天性“贫血”和“营养不良”，办学基础薄弱，发展后劲严重不足。
其二，普通专科学校、成人高校与短期职业大学尽管同属于专科层次，但性质有很大不同。虽然今天人们已经习惯于“高职高专”的提法，但在十年前，大部分的“高专”与“高职”还是有相当差别的。如师范专科学校、医学专科学校、艺术体育专科、各种文科性质专科学校以及各种教育学院等成人高校，严格说在高等教育科类结构上很难与高职划归一类。让这些学校匆忙改办职业教育，确有“赶鸭子上架”之嫌。据了解，一些普通专科学校和教育学院改为职业学院后，还没弄清楚职业教育是何物就仓促招生，在教育观念、培养目标、教学模式、师资力量、课程教材、实践条件等方面根本满足不了技术应用性人才培养的需要，教育质量严重滑坡，毕业生就业艰难。而那些性质与高职院校接近的工业专科学校，由于办学历史较长，不少学校都把升格到本科作为发展目标，对办高职并没有多少热情。
与“三改”学校形成鲜明对比的是，作为“一补”的重点中专长期搞职业教育，办学条件好，师资力量强，实践基地多，比多数“三改”学校更适合办高职。但是由于重点中专只是“一补”，在高职发展中的作用极其有限。从高职发展的全局看，国家应该积极扶持重点中专和其他条件具备的中专改办高职学院。这类由中专改制的院校可以与其他职业院校有所分工，主要以培养高级技术工人为主，以满足当前企业对高级技术工人的急需。
二、“大学办高职”：心有余而力不足，难以提升高职质量
1999年的《面向21世纪教育振兴行动计划》在重申原来的“三改一补”发展方针之外，提出了“部分本科院校设立高等职业技术学院”政策。在这个政策的影响下，包括不少重点大学在内的大批本科院校纷纷设立高职学院、开办高职专业，形成世纪之交我国高等教育发展中的一道“风景线”。不难看出，“大学办高职”政策是基于当时“三改一补”四类学校总体办学条件欠缺下发展高职的无奈之举，国家希望充分利用大学的师资、设备、无形资产等资源，扩大高职规模、提升高职地位、提高高职质量。此举在当时的背景下有其合理的因素。
但通过几年的实践，大学办高职不仅没有达到预期的效果，反而产生了不少问题。特别是一些本科大学的高职院“挂羊头卖狗肉”，办得不伦不类，用高分招来高职学生，培养质量并不理想，在职业技能等方面还不如那些独立设置的高职院校培养出来的学生强。对此，潘懋元教授分析了几点原因：“本科院校办高职也有不利因素：(1)教育观、教育质量观、办学价值取向很难转变。重理论轻实践，重学术轻技能的思想没有转变，很容易旧瓶装新酒，穿新鞋，走老路，办成老大专。当前高职就业率较低的原因之一就是受老大专的影响。(2)本科办高职往往不受重视。本科院校主要力量不在于办高职，高职学生又有低人一等的思想，因此总想向本科靠拢。(3)本科院校仪器设备、实习基地、师资等不一定适合举办高职的要求。”[1]
即使抛开潘懋元教授讲的这几点不利因素，从目前本科院校的现状分析，也肯定不适合再办专科层次的高职了。“大学办高职”政策出台前的1998年，本科院校的生师比为11.63，校均规模为4418人，绝大多数本科院校的规模不足万人。经过几年的连续扩招，到2004年，本科院校的生师比已经达到17.44，校均规模达到13561人，不足万人的学校倒是变得稀罕了。不少本科院校已经人满为患、不堪重负，连本科教育都难以应付，更何况再去参与专科层次的高职教育了。
当然，对于大学办高职的政策也不能一棍子打死。笔者认为，大学办高职本身没有问题，只是要看大学办什么样的高职？如果大学根据自身的实际情况和条件办本科层次的高职是可行的。我国一些应用型的本科大学从性质上和人才培养模式上与高职院校相当接近。近年来，这些院校的学生因为实际应用能力不强，在人才市场上受到冷落，如果开办一些本科层次的高职专业或者整体转型为高等职业院校，就可能适应市场的需要，使学校走出困境。
三、“三不一高”：方向正确却有失公允，导致高职院校招生难上加难
1999年教育部出台的《关于试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》，其核心内容是对高职毕业生不包分配，不发教育部印制的毕业证内芯，不发普通高等学校毕业生就业派遣报到证，教育事业费以学生缴费为主，省级财政补贴为辅(实质就是按教育成本的高收费)，此即“三不一高”。从高等教育改革目标来看，“三不一高”政策应该是市场经济条件下所有高等学校改革的方向，而刚刚出土需要扶植的高职，却要首先单独承担冲破中国千百年来传统习惯势力的重任，有失公允。仅以高收费而言，高职生每年竟要交比普通本专科生高1.5到2倍以上的学费，投入与回报又难以成比例，谁又甘愿背此重负？
“三不一高”一出台，遭到了教育界有识之士的抵制，社会上一片哗然。这个政策本身存在缺陷，加之部分新闻媒介的误导，加重了家长、学生对高职教育的误解和偏见，认为高职就是“二流教育”、“落榜生的教育”、“改革的试验品”、“国家不承认高职学历”，使得高职声誉跌入历史低谷，高职教育受到了沉重打击。近几年，高职院校招生日趋困难，尽管原因众多，但“三不一高”政策难脱干系。
笔者认为，为了高职教育的持续健康发展，不仅应该取消“三不一高”，而且应该通过相关政策，使高职学生享受与其他大学生同样的待遇。同时，为了鼓励学生接受高职教育，对那些边远地区、不发达地区家庭经济困难而乐于接受高职教育的学生，国家应制定相应的政策措施，像过去对师范、农林、地矿等校学生那样实行优惠政策，采取奖学金、贷学金、减免学费等措施鼓励学生上高职，限制、控制高职高收费。
四、“示范性高职院校建设”：在产生积极作用的同时，难免造成高职院校的两极分化
示范性高职院校建设作为近十年来高等职业教育发展中的重大策略，对高等职业教育改革和发展起到了积极的作用，但此举似乎也存在着一定的负面影响。
其一，示范性高职院校建设加大了高职院校的两极分化。因为能入选“示范校”的学校毕竟只是少数，即使在“十一五”期间建设100所示范性高职院校，也只是占到全部高职高专院校的十几分之一。国家和地方对这些少数的“示范校”加大投入，在各种政策上给予倾斜，而同时更多的高职院校被忽视、受冷落，两极分化在所难免。
其二，示范性高职院校建设加重了高职院校的负担。尽管入选“示范校”的学校只是少数，但却波及几乎所有的高职院校。各种名目的评估、检查让高职院校的师生不胜其烦，苦不堪言，教育教学秩序受到不同程度的影响。
其三，从已经在建的“示范校”看，它们对其他高职院校的示范作用比较有限。因为“示范校”有了高投入，就有了教学设备、实训车间、双师型教师，就有了各种荣誉和影响，还会有各种新颖的“办学理念”和“教育模式”，而那些“非示范校”因为从政府那里拿不到钱，从“示范校”那里几乎都学不到什么。
笔者并不反对搞高职“示范校”建设，但我认为在现阶段，需要通过政策的引导，推进区域内高职院校的“均衡发展”。这里的均衡发展，其实质不是一刀切，而是加大对薄弱学校的改造力度，保障每所学校都具备基本的办学条件。在此基础上，鼓励每个学校办出自己的特色。
五、“限制专升本”：虽具有必要性，过度限制有碍完整高职体系的形成
这里所指的“专升本”有两层含义：专科生升为本科生；专科学校升为本科学校。为了保证高职院校安于职业本位，国家历来对这两类“专升本”采取限制政策。如教育部有关文件规定：“2006年普通专升本教育的招生规模要严格控制在当年省属高校高职(专科)应届毕业生的5％以内”，“2010年以前，原则上专科层次的职业院校不升格为本科院校”。
笔者认为，适度限制专科生升为本科生是必要的，但过度限制显然不利于高职人才的培养。因为打通专本学制壁垒，使一部分专科生升入本科学习是对“重本轻专”这一社会现实的主动适应，它的意义至少有二：一是改变“一考定终身”传统选才模式对专科高职生源的影响，在高教系统中引入一种新的竞争机制，增加高职高专学校的办学活力和专科生的学习积极性；二是根据人才市场的变化，及时调整专本高职教育之间的宏观比例和专本高职教育内部各科类的比例，使高职教育的运行机制趋于灵活，能主动适应多变的市场，减少高职人才的结构性浪费。“专升本”是否会造成专科高职特色的丧失？我们认为，关键在于要建立一套由中专、专科、本科、研究生教育组成的相对独立的完整的高职教育体系，有了这套体系，就可以确保学生“专升本”是高职专科升为高职本科，而不是升为其它普通本科。同时，在“专升本”的选拔方式上，重视实践能力和职业技能的测试，而不是简单搬用普通本科的标准；主要招收工作一年以上、有工作经验的优秀专科毕业生，以防止专科高职成为本科高职的预备教育。
至于专科层次的高职升格为本科层次的高职，我认为是完全可以的。适度发展本科层次的高职教育是我国经济发展的现实需要，是高职教育发展的必然要求，从理论上讲已经没有任何问题。近年来专科高职出现招生难、就业难等问题，已经在很大程度上影响到高职教育的正常发展。在这种形势下，我们死抱着“现阶段就是要以发展专科层次高职为主”的教条不放，只会造成更大的人才和资源浪费。
发展本科高职的途径，除了利用现有本科大学招收本科高职生或直接转制为本科高职院校外，把部分办学力量较强的专科高职院校升格为本科高职院校也是一条途径。但是专科高职升格不能一哄而上，有关部门要制定政策和标准，严格审批，要根据当地经济建设实际需要和学校的办学实际条件来确定是否升格。升格以后的本科高职院校要坚持高职的办学方面，明确定位，不能片面追求高大全，走学术性大学的路子。
六、“就业导向”：虽成效明显，长远的负面影响不容忽视
2004年，教育部发布了《关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》，要求在高职的办学方向、专业设置、教学改革、学制改革、人才培养模式等方面重视就业导向。如规定“2004年，各地教育行政部门要与当地劳动保障、人事部门及相关行业厅(局)共同配合，继续实施高等职业院校毕业生职业资格培训工程，力争80％以上有职业资格证书领域的高等职业院校毕业生都能取得‘双证书’。2006年，这一比例要达到90％以上。”就业导向政策是基于当前日益严峻的高职毕业生就业形势提出来的重大决策，一经提出就受到了高职院校的普遍欢迎。从短期看，这一政策对解决高职生就业问题有明显效果。但从长远来分析，这一政策有急功近利的倾向，其负面影响不容忽视。
其一，从理论上看，“就业”并非举办高职的应有之义。任何教育都是以人才培养为应有之义，高职教育是教育的一种形式，其根本任务在于为国家培养大批高等技术应用性人才，这些人才毕业后要服务于生产、服务、管理第一线。这里的“服务”，如果仅仅理解为“就业”就失之偏颇了。“就业”是一个比较宽泛的概念，与“教育”、“人才培养”、“服务于生产、服务、管理第一线”都不在一个范畴。举办高职就是为了学生就业，显然偏离了高职的本质。就业导向的政策用在市场化的培训方面是很合适的，但高职是“教育”，不是“培训”，倘若高职脱离了“教育”范畴，沦为一种市场化的“培训”，其命运就更加令人担忧了。
其二，从高职教育的实践看，“就业导向”很可能使高职院校片面追求所谓“一次性就业率”，在办学过程中急功近利，一味迎合市场和用人单位的喜好，忽视高职人才全面素质，尤其是思想品德、人文素质的培养，反而导致了高职人才质量的下降。一些教育界的专家对此深感忧虑。顾明远教授说：现在“很多高职院校在设置专业和课程的时候，已经有意识地以就业为导向。这本来是一件好事，但在大部分院校中却矫枉过正，从一个极端走到了另一个极端。”他认为：“如果一所高职院校纯粹以就业为导向设置专业和课程，而忽略了对学生作为‘全面的人’的教学，当学生走向社会工作岗位，他们可能很容易上手某项技能，成为熟练工，但由于他们在人文素质培养上的缺失，使他们失去了可持续发展的能力，从而在激烈竞争中同样处于‘弱势’，最后面临的依然是‘解聘’。”[2] 顾明远教授的忧虑是有道理的。“就业导向”政策引导下的高职教育，可能一时的“就业率”提高了，但从长远看，这种过度“功利化”的培养模式未必符合高职人才成长的规律，也未必能真正满足社会对高等技术应用性人才的需要。就业是一个很复杂的社会问题，受很多因素的制约，就业率高不等于教育质量高。正如中学若以“升学率”为导向必然引起应试教育的泛滥，学生的全面发展受到影响。高职院校若以“就业”为导向，就业率成为办学的指挥棒，由此带来的种种问题应该引起人们的警觉。
注释：
① 参见李均：《中国高等专科教育发展史》，学林出版社，2005年版，第149-185页。