摘要：我国是一个土地资源严重短缺而人口压力巨大的国家，保护耕地是保证农业稳定发展、粮食生产能力提高、实现社会和经济长期持续发展的关键，而保护耕地从根本上依赖于有效的土地产权的设置和安排，依赖于土地产权制度的建设。针对乡镇土地产权制度与耕地保护间的关系做了分析研究，指出了当前存在的主要问题，从有效保护耕地的角度提出了我国农地产权制度改革的几点看法。
关键词：土地产权；制度；耕地；保护；问题研究
1.引言
土地资源是人类赖以生存与发展的基础和源泉，对于我们这个土地资源严重短缺而人口压力异常沉重的大国来说，正在用占世界7% 的耕地养活着占世界22% 的人口，且这一情况还在不断恶化。因此，切实保护耕地就是保护我们的生命线。它是实现我国社会和经济全面持续发展的硬件基础。
我国现行的农村土地产权制度的基本框架，是在 80 年代初推行家庭联产承包责任制的过程中建立起来的，党的十五届三中全会已进一步明确，将长期稳定家庭联产承包责任制，并明确规定了新一轮土地承包期为三十年；也就是说在今后的三十年时间里，我国将实行以农村家庭联产承包责任制为核心的农村土地产权制度。然而，从耕地保护角度来看，这种制度其局限性日益突出。
2.土地产权制度与耕地保护的理论
产权是以财产为客体的各种权利的总和，包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等，它是人们围绕或通过财产而形成的经济权利关系，其直观形式是人对物的关系，实质上是由于物的存在和使用而引起的产权主体之间的关系。产权内在地具有排他性，也即对特定财产的特定权利只能有一个主体，且他总要阻止别的主体进入特定财产权利的领域，保护特定的财产权利。如果没有这种排他性，不管是否是某一财产的主人，都可以一样地占有、支配或使用该财产，也就无所谓产权。事实上，产权的任何权利都由权能和利益两部分内容构成，权能就是产权主体对财产的权力或职能，产权的利益是产权对产权主体的效用或带来的好处。任何产权在利益上的实现，都要求其主体行使相应的职能，不通过权能的行使而获得利益的产权是不存在的，无利益的产权也是不存在的，只要社会上还存在不同的利益主体，只要人们还有利益观念，就不会有人对无利益的产权感兴趣。土地产权是指以土地作为财产客体的各种权利的总和。包括土地所有权、土地使用权、土地收益权、土地处置权和土地抵押权等。既然设置有土地产权，就意味着社会上有不同的土地产权主体，可拥有不同的土地权利。那么，不同的土地产权之间必须有明确的界限，否则，权能的行使无法有效地进行，利益也无法实现，便会导致无穷尽的产权纠纷，土地产权交易也无法顺利地进行，土地资源，尤其是耕地资源的保护、利用、配置都无法有效地实现。因此，对土地产权的设置、确定、界定、保护和行使必须建立一系列的规则，使土地产权关系制度化，即建立土地产权制度。那么，任何一个主体有了属于他的界限确定的土地产权，如耕作权，不仅意味着他有权在他拥有的土地上从事耕作，而且界定了他得到了相应的利益即农产品，使其行为有了收益保证或稳定的收益预期。这样，其行为就有利益刺激或激励，就能充分调动主体保护耕地、充分利用耕地的积极性。
3.现行土地产权制度的局限性
3.1集体土地产权主体不明确，集体组织难以成为自觉的耕地保护者
我国法律规定，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，均属集体所有。按行政划分，集体有乡、村、组三级。然而自从“政社合一”、“队为基础”的框架被打破之后，并未明确规定集体所有制的基点在哪里。实际上多数乡或村已不存在具有法人资格的社区合作经济组织，造成集体土地产权主体事实上的不明确，使土地所有权及其它权能无法有效地行使，对承包给农户的土地使用权缺乏约束力，造成土地的滥用乱占，耕地保护无法从根本上得到实施。
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3.2现行集体土地产权结构不合理，使土地的农转非控制困难
随着社会生产力的提高，经济的发展，工业化城市化进程的加速，必然会有土地从农业用途改变为建设用地。客观上的需要和丰厚的比较利益及国家对集体所有权主体的弱约束和农户使用权的膨胀，驱使农户或集体组织将农地转为非农地，加上农地发展权的缺乏、土地农转非行政制裁的无力，使土地农转非控制困难。
3.3土地使用权权利设定混乱
我国实行土地公有制，土地所有权不允许市场交易，所以在我国能够在市场上流转的土地权利实际上是土地使用权。但是我国土地使用权存在多种形式：如国有土地使用权通过划拨无偿取得的，有通过有偿方式取得的。有偿方式中又有耕地、牧草地、林地、四荒等不同的权利。各种权利内容不尽相同，入市交易的条件也存在较大差异。
3.4国有土地所有权行使主体行为缺乏法律约束
土地管理法规定，国有土地所有权由国务院行驶，但是，实际行使土地所有权的是各级地方政府，谁来为行驶的结果负责，谁来督导等，却缺乏必要的法律约束，或约束监督力度不够。
4.对土地产权制度改革的几点建议
农村土地产权制度在耕地保护上所显露出的一系列问题，是相互联系的。只有通过对农村土地产权制度进行系统的设计和整体改革，使其适应农业现代化和农村经济市场化及城镇化过程中的要求，才能在农村形成土地资源与其市场优化配置的有效机制，促使农村耕地保护的实现。因此，以前述农村土地产权制度与耕地保护关系的分析为依据，对我国农村土地产权制度改革提出以下设想.。
4.1明晰土地产权的主体与法人，明确界定各权利主体的责、权、利
土地产权是由权利人直接行使的，因此必须明晰土地产权的主体与法人代表，具体界定各项权利主体对土地的义务、权力、利益和责任的限度，以便主体行使相应的权力，承担应尽的责任义务，并履行或办理法律手续。
4.2全面推行土地产权的租赁制，促进土地的高效利用
土地出让制度无疑可以为政府在短期内筹措到大量资金，用以进行城市建设和改造，然而，随着市场经济的发展，单一的土地有偿出让制度越来越不适应社会与经济发展的需要，全国除少数有实力的房地产公司、合资企业外，大多数企业，尤其是国营大中型企业均无力支付巨额出让金，导致政府一再让利削减地价（多数仅为评估价的10%— 20%）甚至进行记帐空转。为了实现耕地的总量动态平衡并适应土地利用方式从粗放型向集约型转变，将土地产权制度改革推向深入，有必要在土地有偿出让的同时，全面推行土地产权的租赁制。
4.3加强农村土地管理、加强国家对农村土地产权的约束和限制
土地作为最基本的生产和生活资料，世界上许多国家都非常重视国家权力的约束和限制，国家的土地管理制度也是产权制度不可缺少的组成部分。在进一步改革农村集体土地产权制度的过程中，迫切需要加强和改善农村土地管理。在政策上相配套，如制订农村集体土地有偿使用管理办法，农村集体所有建设用地使用权流转管理办法等。同时，在组织机构、人员队伍和设施条件也要进一步加强和改善。
5.结束语
综上所述，笔者认为只有建立科学、合理的农村产权制度才是切实实现保护耕地历史使命的关键。
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论文作者:周香荣
论文发表刊物:《基层建设》2016年21期
论文发表时间:2016/12/7
标签：土地论文; 产权论文; 耕地论文; 主体论文; 产权制度论文; 权利论文; 利益论文; 《基层建设》2016年21期论文;