行政哲学视野中的政府决策，本文主要内容关键词为：视野论文,哲学论文,行政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
决策作为一种预先观念地把握实践成果的特殊认识活动，产生于现实与理想之间的张力，是决策主体对现实的批判反思与对未来的一种预测，因而，决策活动有着丰富的行政哲学意蕴。政府决策作为政府解决公共问题、履行政府职能、实现政府目标的重要途径，内涵着政府决策主体对现实公共问题的批判反思，对理想行政目标的预测和向往，而行政哲学作为对行政生活的反思，其目的是通过对围绕行政主体的行政问题进行批判反思，来探索行政之真，追求行政之善，塑造行政之美，这就说明政府决策与行政哲学有着内在的共通性，政府决策的优化离不开行政哲学的指导。
一、政府决策的行政哲学视角：基本定位
政府决策是一种创造性的思维活动，其正确与否不仅受到政府所面临的客观条件的影响，而且和政府决策者的认识能力密切相关。政府决策的形成过程，既包含着决策者的感性认识阶段，又包含其理性认识阶段，以及理性认识走向政府管理实践、受管理实践检验的阶段。由此看出，政府决策与哲学尤其是行政哲学密切地联系在一起，具有显著的行政哲学意蕴。
1.政府决策的行政价值性。价值是主体和客体之间价值关系的产物。行政价值关系是行政主体和行政客体之间的利益关系，即行政客体的属性与功能满足行政主体需要的关系。行政价值则是指行政客体对行政主体需要的满足，或者说是行政客体的属性与功能可以满足行政主体的需要，它是行政价值关系的结果。行政价值的本质就在于能够使行政主体以及行政活动更加完善，推动人类社会的行政活动向前发展。[1]（P237—239） 政府决策作为决策者观念地改造现实行政客体的一种特殊认识活动，包含着深刻的价值追求。首先，政府决策作为政府的一种自觉活动，其价值追求是通过对社会资源的权威性分配来维持并增进自身的合法性。合法性指政府权力被公民认可并接受的程度，韦伯说：“一切权力，甚至包括生活机会，都要求为自身辩护。”[2]（P56） 政府决策正是希望通过公正的决策实现社会资源的合理分配以及社会公共问题的妥善解决，从而维护并增进自身的合法性。其次，政府决策的根本价值在于维护并增进公共利益。美国公共行政学家罗森布鲁姆指出：“公共行政与私营部门管理的区别在于：政府有义务增进社会的公共利益。”[3]（P9） 政府决策是政府为解决社会公共问题而寻求妥善解决方案的动态过程，它在决策的过程中应当始终以公共利益为根本价值。公共利益的追求是政府决策活动的根本宗旨和最终动因；政府决策的根本价值追求是维护和实现公共利益。政府决策对政府自身的合法性追求，正是在这一价值追求的对象化活动之中实现的。政府决策活动是政府决策者以观念的方式把握行政客体的特殊认识活动，是基于事实认识和价值认识之上的观念改造活动，是对事实认识的求真和价值认识的求善、求美的综合统一，其目的是达到真、善、美的有机统一，维护、增进公共利益并实现整个社会的和谐发展。这就体现了政府决策的行政价值性。
2.政府决策的观念中介性。从认识活动的全过程来看，政府决策活动处于理性认识活动的最高层次，是在事实认识和价值认识的基础之上由政府决策主体做出的合规律性和合目的性相统一的预见性活动，具有连接行政认识活动与行政实践活动的观念中介性。政府决策的中介性之所以是观念的，在于政府决策活动是政府决策主体对行政客体的观念性把握，是对表征出来的社会公共问题的主观察知、认识、分析和判断。在整个政府决策过程中，真正现实的行政实践尚未开始，因而它只是一种观念性的行政认识活动。政府决策的观念中介性，“通过在观念中把握由现实向未来的变化，把行政客体的尺度同行政主体的尺度尽可能地统一起来，从而为即将开始的行政实践活动提供观念模型。”[1]（P149） 政府决策的观念中介性，在政府认识活动与政府实践活动中间架起了一道沟通的桥梁，使得政府的预见性思维活动通过政府管理实践转为对象化的政府绩效成果。
3.政府决策的实践操作性。所谓实践操作性，指政府决策所确立的目标及其实现方式，能够直接运用于政府管理实践，并能够借助于一定的技术手段对操作的结果进行验证。政府决策的实践操作性，与政府决策的产生机制密切相联。政府决策并非凭空产生，而是在政府实践的过程中根据实践的需要做出的符合规律的科学预测活动，这种来自政府管理实践的需要而又反映客观规律的政府决策活动，无疑对于政府管理实践具有重要的指导意义。政府决策是政府决策主体做出的以合规律性和合目的性的统一为基础的超前思维活动。在政府决策活动中，政府实践的客观要求已经转化为行政主体的内在欲求，它综合了对行政事实与行政价值两方面的认识，对某一理想行政客体的追求已经成了不可遏制的欲望，[1]（P152） 并且结合了行政主体的现实条件，因而具有强烈的实践操作性。政府决策的实践操作性，使政府决策成为政府管理的核心职能，并成为推动社会发展的重要杠杆。
二、政府决策的行政哲学视角：必要性分析
我国有着自己独特的系统的政治、经济、文化体系及其历史，我国政府面对的问题不仅仅是技术层面的，而且包含着中国特殊的传统文化、民族心理、社会习俗等价值层面的因素。如果不从行政哲学的高度，而仅从技术的角度进行研究，很难指导我国政府解决所面对的一系列重大问题。“行政哲学研究是一项直接指向社会行政管理实质性存在的研究，它有利于在一些实质性的领域和问题上厘清思路，特别是对政府在建立有中国特色的社会主义过程中的制度基础建设、价值选择、行为模式选择等重大问题上，提供理论依据。”[4]（P34—36） 政府决策是政府为解决社会公共问题，促进社会和谐发展而寻求方案的特殊思维活动，本身就带有浓厚的行政哲学意蕴。因此，从行政哲学的角度对政府决策及其优化路径进行研究，就成为政府决策实现合目的性与合规律性相统一、现实与理想相统一、行政之真、善、美相统一的必然要求。
1.规范政府决策价值取向的必然要求。与私人部门的决策活动相比，政府决策活动包含了丰富的道德意蕴，具有特定的价值取向。这是由政府的本质决定的。政府是“以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”，[5]（P69） 其产生源于公众的委托，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任。政府的本质内在地体现于其决策活动之中，实现并增进公共利益是政府决策的根本价值取向。然而，公共利益是一个比较抽象的概念，而政府决策一旦转化为政府管理实践，就会对社会公众产生具体的影响。这种具体的影响有时不能由整体的、抽象的公共利益概念反映出来。因此，政府决策在以公共利益为根本价值取向的前提下，还应该确立一些配套的价值取向，这些价值取向包括正义、民主、责任等，它们是公共利益具体与每一个公民相联系时应该遵循的原则。这才是公共利益的全面内涵。由此可见，政府决策的价值体系关系到公共利益在其本来意义上被切实地实现。政府决策的价值取向体现了社会对政府决策之“善”的道德要求。人类实践充分证明，现在涌现的生态危机、环境危机、技术危机，大多是人类不顾价值意义而决策的后果；缺乏正确价值取向的政府决策活动，由于其影响范围广、执行力度大，因而是危害最为严重的；尤其是在社会转型过程中，价值范式的重建一定程度上引起价值观念的迷惘。这就要求在政府决策活动中必须关注行政哲学的作用。行政哲学通过回归现实行政生活，对现实的行政问题进行批判和反思，对政府决策的理想目标、道德责任进行探讨与追寻，有助于厘清人类行政生活的意义和价值问题。所以，行政哲学对政府决策而言是必要的，“它可以为决策者的价值选择提供一种理性工具。而价值方向则为人们‘应该怎么做’提供判断尺度，即遵循什么原则，按照什么程序，采取什么方式，选择什么途径，使用什么手段才能达到主体的目的，才能做出合目的与合规律、合价值与合工具、合情与合理相统一的决策”。[6]（P89—92）
2.提高政府决策科学程度的必然要求。政府决策的科学程度指政府决策的合规律性，它体现了社会对政府决策“真”的科学追求。合规律性是正确决策的前提，它是相关主体实现其目的的必备条件，决策中所规定的目的只有符合当下和未来决策客体的现实及其规律才能达到。[7]（P17—23） 提高政府决策的科学程度，实现政府决策的科学化，对于政府决策的顺利推行并取得预期的成效有着重要的影响。政府决策是一种特殊的认识活动，是决策主体对决策成果的观念把握。这种观念的把握能否转化为具体的实践成果，在很大程度上决定于决策认识与客观规律的符合程度，即决策之“真”的程度。提高政府决策的科学程度离不开行政哲学的指导。行政哲学，尤其是马克思主义指导下的行政哲学，用无可辩驳的理论力量和逻辑论证，深刻地揭示了行政生活中的客观规律，为政府决策者指出了正确认识社会问题和提出备选方案的根本方法。行政哲学作为哲学在行政领域的具体应用，是对现实行政生活的一种深刻的体悟和感受，是一种超出具体行政问题而又具有普遍指导意义的思想。在此基础上得出的结论，能够作为行政主体从事行政活动的基本依据和准则。因此，在行政哲学指导下的政府决策者，由于对行政生活具有一种深刻的体悟，能够从行政问题的本质层面对行政问题做出全面而真实的认识。这种认识，在政府决策活动中，必然会更接近于决策客体的本质属性和决策环境的真实情况，更符合行政实践中的客观规律，从而提高政府决策的科学程度。行政哲学不是人的头脑中凭空产生的，它立足于活生生的行政生活世界。行政哲学通过对行政生活的不断批判和反思，形成了一种深刻的理性认识，为政府决策者指明了一条由熟知到真知的科学途径。
3.提升政府决策艺术高度的必然要求。决策艺术是特定的决策者，“在一定的经验、学识、智慧、能力的基础上，在决策活动中熟练运用的富有创造性的手段、方式和方法。”[8]（P275） 提升政府决策艺术高度是社会对政府决策之“美”的要求。对于这种需要，行政主体主要通过行政实践活动而获得满足。[1]（P280） 政府决策活动，实质上是观念上对社会价值的权威性分配过程，尤其是对利益的分配。马克思认为：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[9]（P82） 社会中每一个成员都有自己的利益需求，但社会难以满足每个人的利益需求，这就产生了人们期望获得的理想利益与实践利益的差距和矛盾。此外，不同社会个体的利益需求是多样化的，并且相互之间的利益需求常常产生冲突。这就给政府决策活动带来了很大困难，要求政府决策追求一种艺术的高度。它包含两个方面的含义。一是政府决策活动应尽量从整体出发，顾及整体的发展，力图实现并增进社会公共利益，追求一种社会的和谐之美，二是政府决策作为对社会价值的权威性分配手段，在决策意图很难体现所有社会成员的利益和需求时，应该采取创造性的手段、方式和方法来协调不同社会成员的利益矛盾，从而减少政府决策实现过程的阻力，追求一种社会的理解之美。提升政府决策的艺术高度必然要求行政哲学的指导和帮助。行政是人的一种生活，是人以实践或物质生活为基础的一种生活样式或存在方式。行政哲学是对行政生活的哲学反思，其目的在于“唤醒并促使行政主体更好地理解与他的密切相关的行政生活，使之不断获得认识、了解和重建行政生活的意识、知识、能力与信念”，[10]（P22—27） 从而真正提升人们的行政智慧。行政智慧的提升有助于政府决策者反思和批判政府决策，通过全面的反应、深层的反省、理想的导引、周全的考虑及重点的把握，不断提升政府决策的艺术高度，尽量增强决策的公共利益导向，协调社会利益矛盾，促进社会和谐发展，使政府决策活动呈现一种“美”的价值。
4.增强政府决策可行程度的必然要求。以上三个方面是从真、善、美的价值性角度对行政哲学指导政府决策的意义所作的探讨，事实上，政府决策活动作为一种特殊的认识活动，还存在着如何转化为政府实践的操作性问题，也就是政府决策的可行性问题。一般而言，政府决策的真、善、美与政府决策的可行性并不矛盾，然而，具有真、善、美等特征的政府决策方案又未必具有可行性。政府决策的可行性，除了要考虑政府决策本身的合规律性与合目的性的统一外，还必须综合考虑政府决策的实施时机、实施方法和实施环境。由于政府决策的可行性涉及一系列复杂的因素，需要从总体上加以系统的、综合的把握，这就离不开哲学方法的运用以及行政哲学的指导。“由于决策是一种认识现状、预测未来、指导行动的动态过程，是决策者在观念中对未来实践的目标、方法、手段、结果所做的超前设计和决定，这就决定了决策者必须具有一种高瞻远瞩的预见能力，亦即一种超验的视野。而哲学方法恰恰给出了这样一种可能，它让决策者清醒地估计未来发展趋势和变化前景”，[6]（P89—92） 做出恰当的预测，从而有助于增强政府决策的可行性。“管理的本性在于实践，离开了管理的实践性，管理也就失去了灵魂和生命力。”[11] 行政哲学作为哲学思维在行政管理领域的体现，不仅关注应然的价值，而且关注实然的管理现状，其根本目的在于通过探寻应然来推动实然的进步。行政哲学对行政实践的关注，实质上内涵着对政府决策可行性的重视，因为政府决策如果只是高高在上的空中楼阁，那就很难转化为政府的实践成果，从而也就失去了政府决策的本来意义。行政哲学对政府决策可行性的重视也体现在其对决策实施时机和决策实施环境的整体把握上。行政哲学通过对政府决策活动本身的批判反思，对决策实施时机和决策实施环境的艺术把握，无疑提高了决策的可行程度，加快了行政主体客体化的进程，为观念形态的政府决策意图向物化形态的决策成果的转化架起了一道沟通的桥梁。
三、政府决策的优化路径：行政哲学的视角
政府决策是一种基于行政事实认识和行政价值认识的预见性思维活动，与行政哲学有着密切的联系。现代政府决策处于复杂多变的背景之下，要达到的决策目标也是系统的、多元的，这就提出了从行政哲学的角度优化政府决策的必要性。
1.深入行政生活。政府决策活动作为一种观念性的超前反映活动，是以行政事实认识和行政价值认识为基础的一种特殊认识活动。合规律性、合目的性与可操作性相统一是对这种特殊认识活动的本质要求。而要达到决策活动中合规律性、合目的性与可操作性三者的统一，政府决策主体必须深入行政生活、体验行政生活。生活是以物质生产即实践为基础的日常生活与非日常生活、物质生活与精神生活、私人生活与公共生活的统一。行政是人的一种生活，是人以实践或物质生活为基础的一种生活样式或存在方式。[10]（P20—27） 只有深入行政生活，政府决策主体才能在火热的行政实践中敏锐地察觉政府决策所要解决的主要问题，通过对行政生活的批判反思提升政府决策主体的决策智慧，提高其决策能力并上升到一种艺术的高度。马克思主义认为，生活决定意识，反思世界不是靠主体的想象，而是经验地观察现实的个人的能动的生活过程。[12]（P73） 从这种意义上讲，深入行政生活，乃是政府决策者决策活动合规律性的必然要求；不仅如此，只有在行政生活中，在对行政生活的切身体验和感悟过程中，政府决策主体才能真实地察觉行政主体和社会公众的真实需要，准确地把握主体的尺度。因此，深入行政生活也是政府决策主体决策活动合目的性的必然要求。只有在行政生活之中，政府决策者才能实现合规律性与合目的性、合价值性与合工具性、合理性与合情性的具体的历史的统一，实现政府决策科学价值、道德价值与审美价值的统一。深入行政生活，要求政府决策者摒弃封闭式的决策制定方法，在制定决策方案之前深入行政实践，通过深入的调查研究找准问题的突破口，并且在具体的行政实践中做到理论联系实际、密切联系群众，从而使政府决策方案有理有据、现实可行并充分体现公平和正义。
2.优化思维方式。思维方式对于政府决策主体的决策活动有着十分重要的影响。现代政府决策者所处的决策环境的不确定性和变动性显著增强，决策信息瞬息万变，决策时机稍纵即逝，决策失误所造成的代价异常沉重，这些都要求政府决策者具有适应现代决策环境要求的科学的思维方式。思维方式的优化，是指以更为先进、优秀的思维方式，来取代原有的已显得落后的思维方式，从而能够扩大认识的广度，加深认识的深度，提高认识的精度以及加快认识的速度。[13]（P4—8） 政府活动本身就是一种特殊的认识活动，依赖于决策主体对决策客体和决策环境的认识情况，因此，优化决策主体的思维方式，就成为政府决策实现合规律性、合目的性与可操作性辩证统一，取得最优决策与满意决策动态平衡的必然选择。优化思维方式，具体说来，要求政府决策主体形成适应决策环境变化需要的系统思维方式、创造性思维方式和辩证思维方式。系统思维方式有利于政府决策者从整体出发，通盘考虑，并能够根据行政系统与决策环境之间的信息交流情况适时做出反映，调整决策方案；创造性思维方式有利于政府决策者决策智慧的提高，抓住决策问题突破口和决策实施的有利时机；辩证思维方式则有利于政府决策者把握好决策过程中原因和结果、可能性与现实性、偶然性与必然性等因素之间的辩证联系，取得最优决策与满意决策的动态平衡。这三种思维方式相互渗透、密切联系。一般而言，创造性思维方式既是辩证的，又是系统性的，而系统思维本身也是动态发展的、辩证的。在优化思维方式时，政府决策者要注意思维方式之间的联系性与互补性，根据环境变化的需要和决策客体的特征，综合运用各种思维方式，以取得政府决策合规律性、合目的性和可操作性的辩证统一。优化政府决策者的思维方式，首先要求政府决策者具备扎实、广博而合理的背景知识，以保证其思维的广阔性和思维的畅通性；其次，要求政府决策者在决策活动中不断培养良好的思维品质，不断增强思维品质的独立性、逻辑性、深刻性、灵活性、预见性、敏锐性和系统性。最后，要求政府决策者提升哲学素养，这不仅是优化政府决策者思维方式的必然要求，而且也是直接改善政府决策质量的必然选择。
3.提升哲学素养。哲学是对社会生活的一种整体性把握，是时代精神的精华，具有深刻的反思、批判和预测功能。哲学的反思，既是对思维对象的反复思考，又是对思维本身的反身思考，这种反思是深刻的，能够达到对事物本质和规律的认识；哲学的批判，是在对现实的批判中确立作为现实之否定形态的理想，再通过实践把理想转变为现实。具有反思和批判功能的哲学，审视包括人在内的世界，所看到的不只是过去或现在凝固的片断，而是由过去和现在通向未来的奔涌的河流。[14]（P30） 这就是哲学的预测功能，它带有宏观整体性、综合性、概括性的特点。哲学所具有的反思批判和预测功能决定了政府决策者一旦具备较高的哲学素养，在决策活动中就能够站在宏观整体的高度认清决策对象和决策环境中的规律性和必然性，自觉地达到决策主体与决策客体、决策理想与决策实践的历史的逻辑的统一，从而提高政府决策的质量和水平。对于政府决策者而言，哲学素养的提高也有利于政府决策者优化自身思维方式，保持思想观念的开放性，这对于政府决策的动态适应和与时俱进是非常重要的。在由落后的思维方式向现代性的辩证的思维方式转化方面，“当代真正有价值的哲学理论可以发挥积极的作用”。[15]（P31—34） 对于思想观念的开放性而言，“哲学的用处就在于使阐明社会系统的基本观念保持一种活泼而新鲜的特征”。[16]（P154） 思维方式和思想观念的重要作用，决定了哲学一旦内化为政府决策主体的哲学素养和哲学智慧，就会转化为决策主体的深刻洞察力和逻辑力量，增强决策的分析能力、判断能力和预见能力，使政府决策在更高的层次向真、善、美相统一的标准趋近，达到政府决策科学价值、道德价值与审美价值的辩证统一。政府决策者要提升哲学素养，一方面必须认真学习哲学理论，尤其是以实践为核心和基础，真理性、开放性和动态性相统一的马克思主义哲学，并把哲学理论内化为政府决策者的哲学智慧；另一方面要将哲学精神与行政实践有机地结合起来。哲学的精神是批判反思的，然而，这种批判反思精神由于其高度的抽象性和概括性而往往带有脱离现实生活和“书斋气”；而政府决策作为一种实践指向性非常强的特殊认识活动，要求哲学的批判反思精神与政府实践活动有机结合起来，以达到哲学精神对政府决策者更好的指引作用。因此，政府决策者在学习哲学理论的过程中，不能为了学哲学而学哲学，而是要着眼于提升哲学素养，将哲学的精神与行政实践、决策环境有机地结合起来。
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