我国的自然资源产权、政府行为与制度演进，本文主要内容关键词为：自然资源论文,产权论文,制度论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.6文献标识码：A文章编号：1005-0892（2004）07-0019-05
一、引言
自然资源的非法使用现象，如森林滥砍滥伐、煤炭资源的非法开采、渔业的过度捕捞等等，是我国从计划经济向市场经济转型过程中一直存在的一个突出问题。尽管各级政府和有关部门制定并出台了多项法律、法规和政策，但都一直无法扼制住自然资源非法使用的势头，而且在个别地方甚至有愈演愈烈之势，以至于在我国出现了法律法规越多，政府管制越多，自然资源非法使用就越严重的现象。导致自然资源非法使用的根源究竟在哪里？是“利益驱动的原因”还是“制度体制的原因”？本文认为，我国自然资源的非法使用现象是在当前我国自然资源公有产权制度和政府审批制度约束下，三种利益集团——上级政府、地方政府和非法使用者之间为了各自收益最大化而相互博弈的结果，是一种制度内生变迁过程。这种制度内生变迁是制度内的各利益集团对现存制度规则的一种适应性调整，通过调整这些规则以满足市场经济环境下各利益主体的利益要求，或者说是“为了使系统适合社会选择集合的变化而对游戏规则所作的调整”（平乔维奇，1990）。本文将从三个方面展开论述：1.权利收益实现的基本形式；2.我国当前制度条件下权利收益实现形式的变形；3.结论和建议。
二、权利收益实现的基本形式
产权，简单地说就是如何控制、使用财产或资源以获得收益的权利。在古罗马法中，产权包括所有权（在法律限定条件下的对某种财产的使用权）、侵犯权（穿过他人土地权）、收益权、使用他人资产权、典当权等。从古罗马法对产权的规定来看，实际上产权就是人对物的一系列权利。P·阿贝尔（1990）、配杰威奇（S·Pejovich）（1987）等人认为，产权是所有权、使用权、管理权、收益权、转让权、排他权等权利的综合体，即产权是一种具有结构性特征的权利束。张五常（1969）认为私有产权包括三种权利：使用权（或决定使用权）、自由转让权、不受干预的收入享受权。并且认为有了这三种权利，所有权（Ownership Right）是不需要的。本文认为，产权的界定首先来自于对物的界定，而物本身存在一个归属问题，确定了归属就容易将产权的责任和收益进一步细化。张五常之所以提出“所有权是不需要的”观点，其前提是现实中存在可以明确的私有产权，并且私有产权是得到保护的。在私有产权的条件下，所有权本身就是明确的，当然就无所谓规定不规定了。但对于从计划经济向市场经济转型的中国来说，在产权中包括所有权还是相当必要的，特别是在一些所有者无法具体确定的领域，如国有资产、矿产资源等，因为在这些领域确定所有权才能对因所有权而产生的收益的归属和获得方式作出具体的规定。因此本文将产权分成四类权利：所有权、控制权（使用权）、转让权和收益权。其中所有权是物的归属问题，即归谁所有；控制权是物的具体使用问题，即归谁所用；转让权表示物的去向问题，即为谁所获；收益权是物的最终目的，即利为谁所得。
产权中所包含的这四种权利在现实中的组合形式不同，其收益也会不同。它们既可以统一在一个物体中，也可以分离开来。如私有房屋的所有者，既可以自己居住，也可以将房屋出租甚至出卖。在所有者自己居住的条件下，房屋的产权是统一的，所有者并没有从所有权或控制权上获得市场收益；在出租的条件下，所有权和控制权是分离的，所有者转让了房屋的控制权，并获得了控制权收益；在出卖的情况下，所有权和控制权都被转让，房屋所有者获得了所有权收益和控制权收益。既然产权中所有权和控制权都是可以并且应该获得收益的权利，即存在所有权收益和控制权收益，那么，人们的行为甚至一个国家的制度规定就应该遵循这个道理。反之，如果违背这个道理，人们的行为就会变得无法预期，在那样的社会中，暴力将成为解决人们之间冲突的唯一手段；而对于一个国家而言，政府权力就成为人们追逐的对象，因为政府权力的背后隐藏着国家机器的暴力。
在一个社会中，所有权和控制权的转让可以通过市场和行政两种方式进行。市场方式主要是买卖、出租或拍卖，如前面所提到的私有房屋产权的转让。行政方式主要包括法律规定和审批，例如我国1996年的《矿产资源法》第三条规定，“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”即国务院拥有对矿产资源的控制权，但为了能够真正行使这种控制权，国务院还必须将控制权分解到各级政府和部门，各级政府和部门再通过审批方式转让给生产企业。
以市场方式转让所有权、控制权是权利收益得以实现的基本形式。这是因为市场本身的竞争性决定了信息是相对完全的，买卖双方可以通过对同类产品的比较来对商品进行定价，从而使交易显得更加公平。通过市场方式转让所有权或控制权会出现以下几种情况。
1.在物的所有者能具体确定，即物的法定所有者和实际所有者统一的条件下，所有权收益和控制权收益的实现表现为以下两种情况（分别用图1和图2表示）：（1）产权的完全转让。物的所有者通过市场方式转让所有权和控制权，并获得所有权收益和控制权收益，同时失去物的所有权和控制权，如物的一次性买卖关系。（2）产权的部分转让。物的所有者以市场方式转让控制权，但不转让所有权，在失去控制权的同时获得控制权收益。如在土地出租中，地主将土地出租给农民，农民获得土地的控制权，地主获得了地租即控制权收益。
2.物的法定所有者是存在的，但在现实中无法具体确定法定所有者或确定成本很高，如国有资产。在这种情况下，通过市场拍卖或出租的方式转让控制权可以保障所有权收益和控制权收益（如图3所示）。
图3
三、我国当前制度条件下权利收益实现形式
1.我国自然资源公有产权制度与政府管制
诺思（1981）认为，国家处于一个“规定和强制实施所有权的地位”，之所以能够这样，是因为“国家是一种在行使暴力上有着比较利益的组织”。也就是说，对于任何一个国家的所有权制度而言，国家的作用是最根本的。我国的自然资源产权制度也离不开诺思的这个论断。作为一个社会主义国家，我国从建国伊始就在宪法中明确规定了我国自然资源的公有产权制度。1954年宪法第六条规定，“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”这一条规定直到1982年宪法才稍有变动，但也只是在公有制范围内的变动，如宪法（1982）第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”具体到相关法律，如《矿产资源法》和《煤炭法》，则相关的规定就更为具体。1996年的《矿产资源法》第三条规定，“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”1996年的《煤炭法》也有类似的规定。
既然我国法律明确规定了自然资源的国家所有或全民所有的公有产权制度，作为国家政权的行使机构，政府就名正言顺地成为自然资源的管理机构。我国法律明确规定了政府在自然资源管理中的主体地位。例如1996年《矿产资源法》在矿产资源勘查的登记和开采的审批方面明确规定（第十五条），“设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准。”对矿产资源的开采则规定（第二十六条），“开办矿山企业，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等，依照法律和国家有关规定进行审查；审查合格的，方子批准。”也就是说，我国的自然资源在产权制度上是公有制的，在其使用的管理上是由政府控制的。
对于政府管制问题，人们普遍持有两种不同的看法，“一种看法认为，政府的管制基本上是为了保护全体公众或者一些人数众多的社会集团利益而制定的；另一种观点认为，根本不可能对政治程序进行理性的解释，因为‘政治’是各种不同性质迥异的力量之混合物，它总是出于一种难以预料的变动中，令人无法确切地估量”（Stigler，1971）。第一种看法实际上是传统的“政府管制公共利益理论”（Public Interest Theory of Regulation）。这种理论假定政府管制的目的是通过提高资源分配效率来增进社会经济福利。第二种看法类似于在20世纪70年代初产生的“政府管制经济理论”（Economic Theory of Regulation），该理论研究政府管制过程对收入分配后果的影响以及管制者的各种动机。在我国经济转型过程中，对自然资源进行管制，中央政府的目的可能是为了控制资源朝着高效率的方向配置和使用，但在实际运作中，各级地方政府管制的结果往往与中央政府的初衷背道而驰。在中国，如果说可以用“政府管制公共利益理论”解释中央政府行为，那么用“政府管制经济理论”解释地方政府行为则更为准确。因为在自然资源的公有产权制度和政府审批制下，掌握资源控制权但并不获得控制权收益的地方政府在执行权利的过程中，其行动的目的可能更多的是为了自己的利益。地方政府通过为控制权转让设立门槛而向企业寻租，但在寻租的过程中，地方政府往往又被企业“俘虏”，并建立利益共同体，双方合谋来占有本来属于国家的收益，产生较为严重的道德风险问题。
2.我国当前制度下权利收益的实现形式
虽然我国法律中规定了“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”（《矿产资源法》第三条），但国务院并不是资源的所有者，它也是代理人，同时为了能有效地管理自然资源，国务院还必须将控制权分解，向下级代理人分配控制权，然后各级政府再以审批方式向市场中的企业转让控制权。然而在控制权向企业转让的过程中，各级政府并没有从控制权的转让中获得应有的控制权收益，国家也没有获得所有权收益。这就违背了前面所讲的所有权和控制权应该获得收益的论断，从而在自然资源的政府审批转让过程中就出现了图4的情况。
图4
通过图4可以看出，在自然资源公有产权和政府审批制度下，各级政府虽然掌握了资源的控制权，但却没有获得相应的控制权收益，潜在的所有者（国家）也没有获得所有权收益。这两种收益实际上被通过资格审批而获得资源使用权或控制权的企业所攫取。这些企业通过将产品在市场上出卖后，不仅获得了应得的市场利润，同时还获得了本该属于国家和政府的所有权收益和控制权收益。而国家和政府的所得则仅限于税收，这就大大少于其应得的总收益＝所有权收益＋控制权收益＋税收。
由于掌握控制权的政府没有获得相应的控制权收益，政府监督资源使用的积极性必然下降。张维迎（1995）提出，“公有化程度的提高和公有经济规模的扩大导致委托代理层次的增加，从而拉大初始委托人与最终代理人之间的距离，使得监督变得更加缺乏效率。”与监督效率下降相反，随着代理层次的向下延伸，地方政府要求获得控制权收益的欲望却在递增，这种欲望在我国目前以经济是否发展或GDP增长率作为考核地方政府官员绩效的指标时表现得尤为明显。地方政府为了自身利益最大化，也为了收回应得的控制权收益，就会利用手中的审批权进行寻租，也就是私下里以某种价格售卖控制权，与地方企业合谋或串通来分割所有权收益和控制权收益，从而形成地方政府的一种灰色收益，如图5所示。
图5
在地方政府通过审批制度向企业转让资源的控制权方面，图5与图4是一样的，并且地方政府并不获得控制权收益。与图4不同的地方在于，地方政府会利用手中的控制权向企业进行勒索或者称之为“敲竹杠”（klein，1990），或者说是寻租，从而获得一部分控制权和所有权收益，其方式比如增加审批时间、故意刁难等等。在自然资源公有产权制度和政府审批制度下，企业实际上并不担心地方政府的“敲竹杠”行为。相反，企业是希望地方政府“敲竹杠”的。因为企业用于贿赂地方政府的支出实际上本来就是属于地方政府和国家的收益，只不过经过企业的手换了一种形式而已；而且通过地方政府的“敲竹杠”行为，企业还可以与地方政府之间建立良好的共生关系，形成一种类似于威廉姆森（1985）所提出的“资产专用性”中的“特定用途的资产”关系。这种“特定用途资产”的形成，使得地方政府和企业之间形成一种相当稳定的隐性契约关系。在这个隐性契约中，地方政府和企业之间形成了一种心照不宣的复杂协议，地方政府向企业提供某种保护，比如允许其在不满足审批条件的情况下生产，而企业则向地方政府支付保护费以换取保护。对于双方而言，都没有动力违背这个契约，因为双方是一种重复博弈的长期关系，谁违背了这个契约关系，谁就会受到经济上甚至是声誉上的惩罚，所以这种隐性契约还具有一种自动实施契约的性质（klein，1992）。与此同时，双方还有动力去维护和发展这个契约，因为这种契约关系越长久、越稳定、越发展，各自的收益就会越大，而且抵抗外来干扰的能力越大。通过这个契约，地方政府获得灰色收益，企业则获得政府较高的办事效率和低的审批条件，同时还可获得地方政府的保护，减少受到上级政府的检查监督的机会，也就是说，这个契约发展的过程实际上也是地方政府不断被企业俘虏的过程（Stigler，1971；S.Peltzman，1976）。
3.权利收益的实现与资源非法使用现象的产生
当地方政府控制权收益因制度本身的刚性而长久得不到补偿，并且所有权和控制权收益数额巨大时，上述提到的政府与企业合谋的行为就会变得非常严重，从而导致资源的浪费和整个社会福利的下降。由于资源的所有权收益和控制权收益是如此之大，以至于任何人都有动力去贿赂地方政府，而地方政府在收益不断增加的情况下也会不断降低审批条件或变相降低审批条件，有的时候甚至明知被审批人行为违法，但也采取默认的或庇护的态度。当审批标准降低以及监督行为减少到一定程度，非法企业就会大行其道，合法企业失去了生存空间，出现“劣币驱逐良币”的现象。事情发展到极端的时候，合法企业都变成了非法企业，否则不得生存。这就是我国自然资源领域目前出现的严重非法使用现象的原因。张五常（1992）将产权分为私人产权、集权制国家产权和“印度综合症”（即贿赂权通过规制和许可证系统化了）三种。其中“印度综合症”的存在实际上就是公有产权中控制权追逐自身收益的表现。
那么在自然资源的管理中，上级政府又扮演了什么角色呢？上级政府的职责是监督地方政府，但上级政府本身也是代理人，它在将资源的控制权向地方政府转让的同时也没有获得所有权收益和控制权收益，因此其监督的动力也是非常弱的。同时，地方政府为了能够保证自己稳定的灰色收益，还会积极贿赂上级政府，以减少上级政府的监督检查行为，或者使其降低检查标准，或者提前向地方政府打招呼。当上级政府通过地方政府获得一部分所有权和控制权收益时，其监督行为会进一步被弱化。这样，在上级政府、地方政府和非法使用者之间就形成了一个利益关系链条（如图6所示）。
图6
通过上面的分析，可以得出这样的结论，我国自然资源的非法使用现象是在当前我国自然资源公有产权制度和审批制度约束下，三种利益集团——上级政府、地方政府和非法使用者之间为了各自收益最大化而相互博弈的结果。在这里还须提到的一点是，这个结果在目前制度约束下有着自我恢复机制。也就是说，图6所示的上级政府、地方政府和非法使用者之间的关系链条实际上在某种情况下是可以被打破的，但这种关系链条在被打破之后能够自动恢复，而且还是在更大规模上的恢复。这是因为，非法使用者虽然获得了高额的利润，但对未来不稳定的预期决定了他们不可能在固定资产上有大的投入，其行为毕竟是非法的。固定资产的低投入要么降低了生产的安全设施，要么对环境产生大的破坏。因此当突发的恶劣事件发生，譬如大的伤亡事故或者因环境破坏引发自然灾害的时候，上述的均衡就会被打破。迫于公众压力，各级政府都会临时采取极端措施对自然资源的非法使用行为进行整治，从而在一定时期内大幅度降低或减少非法现象。但随着事故的恶劣影响渐渐过去，公众的压力缓解，现有制度的刚性又体现出来，上级政府和地方政府在自然资源使用中没有获得收益的事实并没有改变，于是自然资源非法使用现象又会出现，并在新的规模上形成新的均衡。之所以规模会增加，是因为经过一次事故后，国家会出台更多的法规和政策，地方政府和上级政府为保护非法企业所承担的风险会更大，因而在向非法企业提供保护的同时，对所有权收益和控制权收益的份额要求更大，而新的非法使用者只有扩大生产规模才能满足其需要。所以我国自然资源的使用总是在这样一种状态中循环：非法开采—恶劣事故—整治—更大规模的非法开采……
4.解决办法
要解决我国自然资源非法开采现象，方法其实很简单，就是适当地调整我国自然资源的公有产权制度和审批制度，让各级政府的控制权得到合理的收益。代理人获得应有的控制权收益，代理人就有积极性使用好手中的控制权，同时企业也获得了市场合理收益，从而没有动力和财力贿赂代理人（如图7所示）。
图7
在自然资源管理上，西方国家的做法值得我们借鉴。例如在自然资源所有权的规定上，美国宪法规定，美国国土资源包括土地、矿产、水、森林、海洋等，其所有权分别属于联邦政府、州政府、地方政府和私人。也就是说，各州对自然资源拥有独立的管理权，这显然与我国的规定不同。此外，西方各国自然资源的管理模式，均是一种商品化、资产化管理模式。如澳大利亚国有资源企业的转让、租赁都是有偿的，而且是在中介机构评估基础上的市场竞价方式转让，从而维护了国家的权利收益。加拿大对自然资源的管理实行招标及投标制度，都要请专门的律师和评估机构进行详尽的研究，并以此作为出价的依据，企业中标后在规定的期限内，用自有资金或借贷资金交清款项，才能使用。
因此，要想解决目前我国自然资源管理中存在的非法使用现象，最根本的一点是要对自然资源的产权制度和政府的审批制度进行制度创新，把自然资源作为一种资产，通过市场化的方式引导其合理地开发使用，提高自然资源的使用效率，维护国家的权利收益，增加各级政府的权利收益，同时也减少政府的寻租行为。
四、结论与建议
通过上述的分析，可以得出三点结论：
第一，自然资源的非法使用现象是我国现有自然资源公有化产权制度和政府审批制度下的一种必然现象。各级政府官员从各自的利益出发，利用手中的控制权进行寻租，以获得部分控制权收益，而非法企业利用手中掌握的本属于国家和政府的权利收益贿赂地方政府，以较低的资格换得地方政府手中的控制权。
第二，在我国现有制度下，自然资源的非法使用现象有着自动恢复的机制。这种机制形成的根源在于自然资源公有化产权制度和政府审批制度本身具有刚性，在自然资源所有权和控制权相分离的状态下，由于控制权与收益权的不对称，各级政府官员都存在着利用手中控制权进行寻租的动机，因而为非法行为的自动恢复提供了条件。
第三，要彻底改变或根除我国目前所存在的自然资源非法使用现象，就必须改变或调整我国现有的自然资源公有化产权制度和政府审批制度，促使控制权和收益权彼此对称。德姆塞茨（1988）认为，“一个社会的规模越大，……依靠中央集权和国家控制来管理这个社会也就更加困难。一旦社会的规模突破了合理限度，规模在这种情况下，要想达到理想的合作，为此付出的官僚成本必然直线上升。”但在我国现有制度条件下，改革的步伐太快会导致社会的不稳定。因此可行的办法是，在个别地区进行试点，将一部分政府的资源控制权通过市场方式向企业转让，在积累一定经验之后再推广。这种循序渐进的策略既可以提高一部分资源的使用效率，也可以增加国家和各级政府的权利收益，还可以减少部分地方政府的机会主义行为，同时也能将改革的成本控制在可控制的范围之内。
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