义务教育教师流动政策进展与完善路径研究——基于教育局长的问卷调查与政策文本分析，本文主要内容关键词为：政策论文,义务教育论文,问卷调查论文,路径论文,局长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G635.1 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2015)04-0059-06 自1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》首次提出要协调和促进教师的合理流动政策以来，国家先后出台了12份有关教师流动的政策文件，以缩小城乡义务教育的发展差距，推进义务教育均衡发展。随着2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》等政策文件的颁布实施，教师流动被普遍视为推进义务教育均衡发展的重要工具。然而，近年来，教师流动政策的实施并未达到政策制订的目标，各地执行教师流动政策的力度也参差不齐。在一些配套措施比较完善的区县，教师流动政策发挥了正向推动作用。而一些地方教育行政部门制定的教师交流政策虽然严格，却引起了很多争议。 作为基层教育行政部门的负责人，教育局长在教师流动政策制订与实施中扮演多种角色，既是上位政策的执行者，又是本地政策的制订者与实施者；既是政策实施结果的直接观察者，又是政策实施反馈意见的收集者。教育局长是推动区域义务教育均衡发展的关键人物，可以从独特的视角深度观察与分析教师流动政策由制订到实施的整个过程，全面掌握政策进展、薄弱环节与存在问题。因此，基于教育局长问卷调查与政策文本的分析，本文试图了解全国义务教育教师流动政策的实施进展，分析其中的经验与问题，并提出相应的完善对策。 研究采用的调查数据是中国教育科学研究院教育督导评估研究中心对24个省184个区县教育局局长的调查问卷。在抽样调查中，以地域分布、人口规模、人均GDP等为抽样指标，按规模比例概率抽取东部9个省、中部8个省、西部7个省；每个省按照人均GDP，将本省区县分为经济发展水平高、中、低三类，从每一类型中选择2个区县，每个省共抽取6个区县。同时，研究者利用网络资源，收集了184个区县200余份有关教师流动的政策文本，按政策目标、政策实施方案、配套措施等进行梳理与比较分析。 一、调查结果与分析 为了解各地实施义务教育教师流动政策的进展情况，课题组制定了调查问卷，就教师流动政策的进展、实施效果与完善对策等，对教育局长进行调查。因为社会经济发展水平不同，各地在实施教师流动政策过程中的配套措施存在许多差异，从而会影响到政策的实施效果。通过对问卷调查、政策文本及实施经验的比较分析，本研究得到如下基本结论。 (一)教师流动政策已得到普遍实施 调查结果显示，在184个区县中有83%的区县已经制订或实施教师流动政策，尚未制订教师流动政策的区县占比仅为17%。就区域而言，东部地区实施教师流动政策的区县比例最高，达91%；其次是西部地区，比例为77%；中部地区实施比例最低，为76%，比东部地区低了近15个百分点。 (二)实施绩效工资可以缩小教师收入校际间差距 教师收入校际间差距直接影响教师流动的积极性，影响教师流动政策的实施效果。因此，消除教师收入校际差距是推动教师流动工作的重要任务之一。绩效工资实施后，学校原有的各项津补贴被统一调整到绩效工资内，所需经费完全由财政经费予以保障。因此，县教育局等部门可以有目的地进行调控和引导，在绩效工资核定上对农村学校特别是条件艰苦的学校倾斜，设立农村教师津贴等，以在同一县级行政区域内使教师工资水平达到大体平衡，从根本上消除同一县域内教师收入差距过大现象。调查显示，局长们普遍认为“实施绩效工资有助于消除教师收入校际差距，有利于本地开展教师流动工作”。在实施绩效工资后，有81%的区县教育局长认为“本地教师收入校际差距基本消失”，有14%的教育局长认为本地“教师校际收入差距基本消失但部分学校还存在额外收入”，只有5%的区县教育局长认为“本地教师收入校际差距依然较大”。 分地区看，在东部、中部和西部地区，绩效工资的实施对消除教师收入校际差距的影响存在明显不同。东部地区绩效工资的实施效果最为明显，有94%的区县教育局长认为“教师收入差距基本消失”；其次是中部地区，持该观点的局长比例达72%，西部地区最低，为65%。相反，认为“教师收入校际间的差距基本消失但部分学校有额外收入”的局长比例，中西部地区分别达到19%、29%，远高于东部地区。这表明，在中西部地区，一些学校仍然可以通过各种途径获得教育资源，以拉大本校教师与其他学校教师收入间的差距，成为其他学校教师向这些学校流动的外部诱因。由此可见，中西部地区在促进教师流动、推动义务教育均衡发展时，应完善实施绩效工资制度，切实缩小教师收入校际间的差异。 (三)教师收入校际差距缩小有助于教师流动政策的实施 教师收入校际间差距的存在，是实施教师流动政策最大的障碍之一。学校之间教师的收入差距越大，实施教师流动政策遭遇的阻力就越大。从教师收入校际差距与本地教师流动政策的实施情况看，调查结果显示：在“教师收入校际差距基本消失”的区县中，83%的区县已经顺利实施教师流动政策，尚未实施的区县比例只有17%；同时，在已经“实施教师流动政策”的区县中，“教师收入校际差距基本消失”的区县比例也达81%。 从教师收入校际差距变动与实际教师流动比例的关系看，调查结果显示：在具有实际教师流动的117个区县中，“教师收入校际差距基本消失”的区县数占比达到80%，“校际差距基本消失但部分学校有额外收入”的区县数量占比为14.53%，“教师工资仍旧存在较大的校际差距”的区县占比仅为5.13%。 这些数据表明，无论是区县教师流动政策的实施，还是实际教师流动比例，“教师收入校际差距基本消失”的区县数量和比例均为最高，占比都在80%以上。由此可见，教师收入水平校际差距的缩小有助于教师流动政策的实施，有助于推动更多的教师参与校际流动。 (四)合理的教师流动比例应控制在5%以内 调查发现，当前各地实际参与流动的教师比例整体并不高。有约64%的区县教师实际流动比例在3%以内，其中教师流动比例在1%～3%的区县数占比最高，达到33%；实际流动比例在1%以内的区县占比也有19%。尽管如此，教师流动比例在3%～5%与5%～10%之间的区县数占比均达到了16%。此外，也有12%的区县并未实施教师流动，或者已经实施流动制度但实际并未有教师参与支教、交流等。 合理的教师流动比例既可以提高学校参与的积极性，也能够提高教师参与交流的意愿，使教师流动政策真正发挥应有的作用。调查发现，有近70%的区县教育局长认为“合理的教师流动比例”应控制在5%以内。其中，认为“每年纳入流动的教师比例应在3%～5%之间”的局长人数占比最高，达到31%；其次认为“流动比例应在1%～3%之间”的区县教育局长占比为20%。但是，也有8%的区县教育局长认为“合理的教师流动比例”应该是0。这反映出，作为促进县域义务教育均衡发展路径之一的教师流动政策，在部分区县尚未得到基层教育行政管理人员的认可与支持，因而并不能取得政策设计的理想目标。 (五)合理的教师交流期限应控制在5年以内 合理的教师交流期限是提高教师参与积极性的重要因素。期限过短不能很好地发挥支教教师的作用，期限过长又会降低教师参与流动的意愿。调查结果显示，有63%的区县教育局长认为“合理的教师流动期限”应限制在5年以内。其中，认为“合理的教师流动年限应该为1～3年”的区县教育局长比例最高，达到41%；认为“合理年限应在3～5年”的局长比例为21%。但是，也有约1%的区县教育局长并不支持实施教师流动制度。因此，为使教师流动政策切实发挥应有的作用，提高教师流入学校的教学水平，实现政策预期的目标，合理的教师流动年限应与学段年限相一致，即小学教师流动年限为5～6年，初中为3年。 这一流动年限与世界其他国家教师流动年限也比较一致。日本是实施教师流动政策比较早的国家，按照日本法律的规定，一名教师在同一所学校连续工作不得超过6年。根据日本文部省对教师平均流动率的统计推算，日本全国公立基础教育学校教师平均每6年要换一所学校，多数中小学校长一般3～5年就流动一次。[1]由此可见，日本的教师流动年限与教育阶段的年限是比较一致的。 二、教师流动政策实施的主要经验与问题 与物化的教学设施不同，教师具有个体人格并能独立思考。因此，在促进师资配置均衡的道路上，各地的实践经验既有相似又有不同之处。有些做法在具体实施过程中争议较大，政策实施面临许多困难。基于对184个区县200余份关于教师流动政策文件和部分区县教育局长访谈结果的分析，本文归纳了各地教师流动政策实施的先进经验与存在的主要问题。 (一)教师流动政策实施的主要经验 1.诱致性教师流动政策的实施效果更好 所谓诱致性流动是指教师根据自身的需要而改变教学环境，通常这种流动是以市场机制为主的教师资源配置。在这种流动制度下，教师根据自身的利益追求选择流动或不流动，并承担抉择的一切后果，而不受外力的干扰或强迫。与其对应的是强制性教师流动，通常是指政府以法律、法规或行政命令等形式，以行政力量强制干预教师个人行为而形成的流动。 与强制性教师流动政策相比，诱致性的教师流动政策实施效果更好，更有助于打破教师流动过程中存在的“名师流动少、流动难”的顽疾。据调查，有近60%的教师希望流动是“自愿申请的”，或者是“能够满足个人附加条件”，只有约28%的教师“愿意参与政策要求下的强制性流动”。[2]从以人为本的角度出发，诱致性流动要比强制性流动更人性化，对教师个体更具公平性。在调查的区县中，一些地方教育局已经开始探索并实施了类似于诱致性流动的政策，大幅度降低了教师流动的门槛和诸多限制，探索以市场引导教师资源配置，以市场化促进义务教育学校校际间师资力量的均衡发展。 从调查结果来看，建立教师流动“双向选择”机制与收入分配激励机制、完善教师考核评价机制等制度措施的区县，大都实现了本地教师队伍的合理流动，所实施的教师流动政策的效果明显好于实施强制性教师流动政策的区县。这是因为，对诱致性流动的教师来说，他自身仍然具有选择的权利。一是选择不流动，以获取生活安定等所得，但放弃其他一些利益。二是选择流动，虽带来诸多不便但也获得一些其他利益。无论是何种选择都是教师根据自身需要作出的，没有外力的强制干预，所选择的后果也由教师本人承担。因此，教师一般都会比较慎重，并作出符合其最大化利益的选择。对流动教师而言，他们到农村学校或薄弱学校后，工作态度、教学质量等也会相对稳定，对提高流入学校的教育水平和教师素质发挥重要作用。 2.新任教师比在任教师更愿意参与流动 从政策实施效果来看，与在任教师尤其是教龄在5年以上的教师相比，新聘任教师流动起来比较容易，政策实施遇到的阻力也比较小。同时，这些新任教师能够很好地补充流入学校的师资队伍，提高学校整体的教育水平和教学质量。这是因为，对新任教师而言，所实施的一切政策都是新的，当其选择应聘本地教师岗位时，就已默认政策的各项要求；而且，新任教师相对更年轻，大多不受家庭等其他因素的约束，参与流动或到农村学校、薄弱学校任教时无后顾之忧。因此，在实施教师流动政策时采取“新人新办法，老人老办法”的区县，教师流动政策能够取得更好的效果。 调查发现，大多数区县采取新任教师补充到农村学校或薄弱学校的政策时，通常会要求新任教师在3至5年中不能调往城市学校或优质学校。这种比较硬性的规定是为新任教师所知晓的，因此，该政策的实施能够保证农村学校或薄弱学校在一定时期内有一支相对稳定、素质较高的教师队伍。 3.差异化的激励措施能够有效推动教师交流 差异化的激励措施是依据教师物质需求、专业发展需要等因素对教师进行分类，在此基础上，教育管理部门针对不同类型的流动教师实施有差别的激励措施，以取得较好的政策效果。调查发现，物质激励政策能够有效促进骨干教师或优秀教师流动，精神激励政策能够有效促进一般教师或青年教师流动。在许多区县制定的教师流动政策文件中，大多有一项规定是“凡准备晋升高一级专业技术职务时，必须具备异校交流一年(或更长时间)”。一些有农村的区县为了有效促进城乡义务教育均衡发展，还特别规定准备晋职晋级的教师“必须在农村学校交流或支教一年或以上时间”。通常，教师职称与个人的收入水平呈正相关关系，职称越高的教师收入越高，获得其他利益相对更为容易。对一般教师或青年教师而言，尽早解决职称问题是其教师生涯中最为重要的事情之一；而已无职称之忧的教师，除了做好教育教学活动外，更多的是追求物质生活水平的提高。① 因此，对不同类型的教师采取针对性的激励措施会更有效地推进教师交流。在调查中，江苏C市教师流动过程中就出现了类似问题。该市为推动城区教师流向农村、稳定农村教师队伍，在教师职称评聘中对农村教师实施政策倾斜，但是往往会出现评上更高一级职称(或骨干教师称号)后的农村教师提出流动到城区学校的申请。这一结果似乎偏离了政策制订者的本意。为了促进骨干教师向农村交流，2009年该市规定“获得同类骨干教师称号的教师在农村学校任教(支教)的，特殊津贴标准提高一倍；将城区学校到农村学校支教教师的支教津贴从每月300元提高到500元”。②这表明，为更好地推动县域内教师流动政策的实施，基层教育行政管理部门应当根据不同身份的教师采取有差别的激励措施。 (二)教师流动政策存在的主要问题 1.教师流动政策异化为教师管理的工具 尽管大部分区县已经制定或实施教师流动政策，但是根据对一线教育行政管理人员和教师的访谈结果我们发现，某些区县教师流动制度在实施过程中偏离了政策制定的本意，成为学校校长和教育管理部门管理教师队伍的“工具”。在这些地区，学校校长尤其是优质学校或城市学校校长通常并不十分愿意让本校骨干教师或优秀教师参与支教、交流活动，而被派参加支教的教师大多是新聘任教师、不影响本校正常教学的教师，甚至是那些校长认为难以管理的“刺头”教师。据调查，在选择交流教师时，有75%的校长并不优先选择“教学能力强的教师”，一些学校迫于流动指标压力，执行教师交流政策敷衍了事，“轮差不轮好，流下不流上，换人不换心”，优秀、特级教师根本不参加交流。[3]因此，这些消极的行为使教师流动和支教政策演变成“有其名无其实”的行为，失去了政策本身的价值。对流入学校而言，这样的教师支教、交流政策能否提升本校的教学质量还存在很多疑惑。 2.绩效工资实施的偏差阻碍部分地区教师流动政策的开展 调查发现，在一些地区实施的绩效工资政策还存在需要改善的地方。例如，一些学校将教师工资的30%拿出来作为奖励基金，造成部分教师收入水平有所降低，即使没有降低的教师也认为这是“拿自己的钱奖励自己”。其次，对教师工作性质的区分不够，有的教师承担上级指定的工作，如示范性教学活动、跨校培训教师等任务，而这些任务又不在绩效考核内。因此，承担这类工作的教师有付出但得不到相应的绩效工资奖励，甚至出现“干的越多，挣的越少”的不合理现象。在这种情况下，教师自愿参与流动的意愿较低，如果流入学校的绩效工资实施方案给教师留下上述印象的话，教师自愿流动到该校进行支教的意愿就更低。对部分实施校际联盟的学校而言，如果不将流出支教、培训任务纳入绩效考核范畴，那么优秀教师对“派去他校进行教师培训”等任务就会产生抵触情绪，最终影响流动政策的实施效果。 3.配套措施不完善影响政策效力的发挥 当前，我国农村教师岗位的职业吸引力普遍不高，优秀教师、青年教师“下不来、留不住”。城乡教师编制的倒挂以及部分地区农村教师编制不足，造成“特岗教师”期满后因无法获得编制，工作积极性受到影响，十分不利于农村教师队伍的建设。[4]与此同时，我国农村学校，尤其是农村小学和教学点，普遍面临着教师总量不足问题与结构性短缺问题。[5]在一定程度上，虽然新任教师和“特岗教师”有助于实现县域内城乡间义务教育均衡发展，但是在一些区县，因缺乏完善的配套措施等，或者这些政策是断续性的，不能持续发挥政策力度。 对新任教师而言，一旦政策规定的年限期满，总会有很多人想尽一切办法调往城里。新教师在3至5年里成长为一名优秀教师、骨干教师，然后再调往城里，为城市学校所用，农村学校再次补充新任教师，使得农村学校成为城市学校的“教师培养机构”。对参加“特岗计划”的教师而言，在3年期满后，若当地无相应的聘任或留任政策，面临“无所适从”的尴尬境地。因此，为了能够使年轻教师留在农村学校或薄弱学校继续任教，教育行政部门必须出台相应的扶持政策，完善“特岗教师计划”的相关配套措施，使期满的教师能够安心留任，能够真正扎根农村学校，使城乡义务教育均衡发展能够获得政策制度的保障。 三、完善教师流动政策的建议 (一)制订完善的教师流动配套政策 各级政府和教育行政管理部门在政策设计上要以人为本，充分听取教师的意见和建议，切实解决流动教师在生活、工作中遇到的实际问题。在一些教师流动政策实施比较好的区县，我们发现配套政策和措施都相对更为完善。在制订较为完善的物质激励和精神激励机制后，这些区县采取相对更为温和的教师流动政策——诱致性流动政策，通过市场分配机制，将教师引导到农村学校或城市薄弱学校。在此过程中，参与流动的教师一般都是自主或者积极性比较高的，不会发生流动后的“怠工”现象，也更能发挥流动的效果，真正能够提高农村学校或薄弱学校的教师质量，提升农村学校或薄弱学校的教学水平和教育质量，缩小与城市学校或优质学校之间的发展差距。 与此相反，一些配套措施不够完善的区县，在实施教师流动政策时，往往依赖于行政的力量，以行政手段强制性要求学校教师必须达到一定的流动比例。学校在具体实施政策时往往又会打一定的“折扣”，学校校长不愿把本校的骨干教师、优秀教师派往别校参加流动，外出流动的教师大多是不影响本校正常教学秩序的人员，或者是刚分来的新任教师，要不就是那些校长平时难以管理、认为比较“刺头”的教师。这使得教师流动政策成为一些校长管理教师队伍的“法宝”，也成为悬在学校教师头上的一把“达摩克利斯之剑”。教师在学校管理中成为弱势群体，对校长或学校的管理政策“唯唯诺诺”，严重压抑教师的教学积极性和创造力。 (二)加大政策对农村教师的倾斜性扶持力度 教师间的收入差距是推进义务教育均衡发展的最大障碍之一，如果不从根本上解决教师待遇上存在的差距，农村(薄弱)学校就很难留住真正的好教师，那也就不可能真正实现教育的均衡发展。2009年，人民网开展的教师生活状态调查发现，工资待遇成为最受关注的内容，89%的教师觉得目前最需要改变的是提高自己的工资待遇，70%的教师表示自己的收入在1000元至2000元之间。[6]而且，教师待遇偏低的状况长期未得到解决。2014年，《光明日报》的调查显示，农村教师反映最多的问题就是工资偏低，超过70%的乡村教师可支配月工资在1500元到2000元之间。[7]偏低的工资水平，使得农村教师职业很难吸引优秀人才的目光，造成年轻教师、优秀教师不能长期在农村任教。 因此，政府要努力改善农村地区教师的待遇，力争实现城乡教师“同工同酬”，甚至是农村教师待遇略高。中央财政要加大转移支付力度，重点用于提高农村教师待遇。同时，要改革和完善农村基础教育投资体制，集中有限的财政经费，向农村学校和薄弱学校倾斜以稳定这些学校的教师队伍。建立农村地区、艰苦地区教师特殊津贴、补贴制度，该项费用可以由中央财政以专项经费的形式列入教育财政转移支付中，并保证专款专用。这样才能激励和吸引优秀青年和应届大学毕业生到农村边远学校任教，有助于农村学校留住本地优秀教师和骨干教师。各级政府和教育行政管理部门在教师职称评聘、晋职晋升、评优评先时，要将指标分配向流动教师、农村教师等倾斜。 (三)制订合理的流动教师利益补偿机制 合理的利益补偿机制是推动教师积极参与流动的政策基石。尤其是在区域面积较大、城乡经济发展不均衡的区县，实施教师流动需要充分考虑教师的实际利益损失。这要求区县教育行政部门在制订流动政策时，应坚持“无补偿不剥夺”的原则。在考虑学校、学生教育公平权利的同时，要兼顾教师群体的公平权利。在推动教师流动时，基层教育行政部门往往会制订强制性的教师流动政策，却对流动教师没有或者只有很少的“补偿”。这些教师是被迫采取流动以服从政府部门的意志。尽管被强制，他们仍然具有一定的选择权利，要么“做出强制者所期望的选择”，要么选择“消极怠工”“不思进取”等形式削弱强制性流动政策对自己及其家庭带来的“剥夺”。如果出现后面的结果，那么这种政策实践和教师行为无疑是一种“双输”的博弈。一方面，流动教师并未发挥其应有的作用；另一方面，政府实施强制性流动政策对教师个人发展及其家庭带来伤害。因此，在哈耶克(F.A.Von Hayek)看来，这种强制本身就是一种恶，它阻止了一个人充分运用他的思考能力，从而也阻止了他为社会作出他所可能作出的最大的贡献。[8] 为避免出现“双输”的局面，政府部门在制订强制性教师流动政策时，应当对流动教师及其家庭予以足够的补偿，不能让流动教师及其家庭承担因流动产生的其他成本或损失。只有流动教师没有后顾之忧，并能真实感受到在流动中被政府部门充分尊重与重视，他们才能积极为流入学校的发展作出贡献。只有在“有剥夺必须有补偿”的前提下，流动教师与社会才能取得“双赢”的效果，也才能够真正发挥教师流动政策对本地义务教育均衡发展的作用。 ①当然，有很多教师始终将教育教学放在工作首位，即使是获得了高级职称，也不会过度追求物质利益。 ②参见Z政发[2009]65号文《关于进一步加强教师队伍建设促进城乡教育优质均衡发展的意见》，根据该项政策，城市骨干教师到农村支教的，年度津贴最高可达16000元。