试论我国农村剩余劳动力的迁移聚集与小城镇发展，本文主要内容关键词为：剩余劳动力论文,小城镇论文,试论论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
小城镇的发展，除了本身人口的自然增长外，还需要农村劳动力的迁移聚集，而在现代社会，城镇的发展绝大部分是依靠城镇二、三产业的发展来吸引农村劳动力的迁移并聚集于城镇的。对于我国来讲，由于土地资源相对于人口来讲过份稀缺以及中国传统的二、三产业发展中只重视资本密集型的重工业发展等原因，致使农村劳动力的非农化转移并聚集是一个漫长的过程。
一、我国二元经济结构直接向一元结构转换模式的不适用性
二元经济结构通常被认为是发展中国家的一种主要经济特征。刘易斯在《劳动力无限供给下的经济发展》一书中，把经济发展与国民经济重心从传统农业向现代工业结构的转化过程联系起来，揭示了传统农业部门与现代工业部门的消长机制，他成功地阐明了农村剩余劳动力转移的一般规律。然而，他所描述的情况却不符合中国国情，按其二元结构经济直接向一元结构经济转换转换模式，对于中国工业化、城市化进程来说，是不甚适用的。其理论对于中国的实际局限性也是显而易见的：第一，二元结构理论主要分析资本积累如何在现代工业部门产生，并推动工业的发展来吸纳农业剩余劳动力，而农业除了能提供廉价的劳动力之外，其本身对经济是不能作贡献的，从而忽略了传统农业的基本改造。所以在其理论中农业始终处于停滞状态。事实上，在中国工业化早期，农业为工业积累了大量资金，而乡镇工业的起步则更是靠农民的积累。对于中国这样一个农业大国来讲，农业的持续发展在任何时候都是整个经济增长的支撑，那么在中国要消除二元结构并直接实现工业化、经济结构一元化是不可能的。第二，中国城市工业对农业剩余劳动力的吸纳能力远比刘易斯的理论所预想的要小得多，目前城市本身就存在待业和下岗的职工，城市对农村剩余劳动力的吸纳主要局限在建筑业、服务业或较艰苦的工种，更何况大中城市现有的基础设施和社会服务设施也难于承受如此大量农业剩余劳动力的不断涌入。第三，由于中国土地资源稀缺，工农之间、城乡之间比较利益机制的驱动，以及长期剩余劳动力从农业部门涌出的势头之强烈更超出刘易斯对于发展中国家的描述。第四，城乡分割的户籍制度、福利制度和投资政策至今仍困扰着农村剩余劳动力的转移。
对我国工业化、城镇化的实际进程来说，刘易斯的模式（即二元经济结构直接向一元经济结构转化的模式）缺少了一个过渡环节，这个过渡环节的现实表现就是乡镇工业在传统农业和城市工业两大板块的夹缝中异常突起；农村剩余劳动力在农村地域和大城市之间找到了一席之地，同时小城镇在城乡生产要素的重新配置和优化组合的进程中伴随农村劳动力的非农化转移也繁荣发展。这点正如费孝通先生所指出的：“小城镇是经济，社会长期运动、作用、挤出来的一个新的层次”。世界各国工业化与城市化普遍表现为两个具有内在联系的发展过程，工业化促进城市化的进程，而城市化则加速工业的聚集和进一步发展。这一普遍规律构成我国农村工业化与乡村城镇化发展相结合的理论基础。然而事实上，长期以来我国城市化落后于工业化的情况严重制约着经济发展。我国的农村城镇化则应当遵循世界城镇化的一般规律，但又必须探求一条符合中国特点的城镇化道路。我国农村劳动力随着乡镇企业的集中布局，随着各项制度、政策的健全聚集于小城镇而带来小城镇的繁荣，在我国也是必然发生的。
二、农村城镇化过程中影响农村劳动力转移的两大因素——土地政策和户籍制度问题
要使农村剩余劳动力彻底转移到小城镇，则主要须突破两个主要问题：（1）是土地产权问题；（2）是户籍制度问题。这两个问题成为制约我国剩余劳动力顺利转移的两大主要问题，也是我国传统计划经济体制下的产物。这些年的改革开放，逐步有所缓和，但还未能完全理顺，这也是目前要继续探讨的课题。
（一）中国的土地产权制度问题
我国土地法明文规定：农村土地为农民集体所有。我国农村目前实行的是家庭联产承包责任制。在这种制度下，农户家家耕田，户户种地，土地的耕种分散化使土地的集约，规模经营难以实现。又由于农业与工业相比比较利益低下，致使许多农民弃田进城务工或是半年为农，半年为工，种田只是求得温饱，这势必造成农民对耕地的粗放经营，对我国农业的发展也大为不利。农业的现代化是城镇化的一个基本前提，只有建立在农业的现代化的基础上，城镇化的运行才能健全、快速；也只有农业实现了现代化，农村剩余劳动力才会走出这种“兼业化”经营的过渡阶段，彻底成为非农产业人员，成为城镇真正的一员。所以，有效使用土地，一方面，要制定政策，鼓励和支持进城农民让出承包土地，促进土地逐步向种田大户集中，实行规模经营。另一方面，采取统一规划、统一征地、统一开发、统一出让的办法，加强小城镇建设用地管理，防止土地浪费。应允许土地直接进入市场，城镇建设用地可以作为农民的集体股份入股，参与城镇建设，这样既可以为农民开辟新的产业，又可以降低土地使用的成本。
对于城镇以外的偏僻地区村民入住城镇以后所带来的一些人际关系矛盾，以及因地皮所有权与使用权归属问题而引发的一些矛盾，政府管理部门也要制定完善的法律、法规，并要做正确的宣传引导，以便能吸引外地人安心稳定地在当地落户工作。我家为此在2000年5月打了一场官司：我家住镇上，两套房子且地理位置都很好，因急用钱而想出售一套，本村无人要，只得卖给外村人，但本村却向我家索要所谓的“地皮费”，本村认为房子卖给外村人则意味着本村失去了对这座房子地皮的所有权，所以必须收费来弥补否则就联合起来赶走外村人，外村人住在买来的房子里整天提心吊胆，不得已我家向村上缴了4000元所谓的“地皮费”，后来我家为此事上告到法院请求公正，法院也无法裁决，最后只好庭外和解了事。从这场官司来看，目前农村集体用地所有权与使用权在吸引外村人到集镇落户过程中存在一些根本的弊病：（1）土地使用权与所有权方面，我国农村集体用地在土地使用权与所有权方面界限模糊，尤其在土地所有权方面管理归属不清。农村土地到底应归属当地村民小组管，还是归当地土地管理局管。责、权、利谁重谁轻划分不明，致使农村经常出现因出售房屋而上法庭的案例，这势必影响镇以外的居民迁聚小城镇的积极性。镇以外的居民迁聚到小城镇80％都是在镇内从事非农产业，诸如，卖菜、卖鱼、开饭馆、经营商店以及其它服务业，他们迁聚到小城镇能极大地带动当地小城镇的繁荣与发展，但是，倘若在住房安置方面镇内地方势力强烈排外，而国家在农村土地管理方面依旧责、权、利不清，致使迁居的外地人很难安心定居，这势必影响小城镇经济的发展。所以，我认为，问题的根子是我们的土地产权制度问题而导致的交易成本上升，所有权与使用权权益不清而导致扯皮。当地政府及司法部门，土地管理部门应针对此问题认真斟酌，协商制定一套在当地镇各方面皆可行的土地所有权、使用权管理条例，以避免镇内居民出售房屋时又引起土地所有权管理纠纷。（2）从这场官司也可看出，各镇的土地管理部门人员素质的低下，土地管理意识的薄弱，土地管理宣传方面做得很差劲。大部分土地管理人员只求能从土地管理中自己得到一些好处，一切皆睁只眼，闭只眼，听之任之。受损的是国家，肥了少数人。（3）从这场官司还可发现，当地镇内居民的法律意识淡薄，不懂法，法律知识宣传不够，完全以封建的土势力来欺压外地人。这点需要政府各部门做好舆论宣传工作，做好发展小城镇经济各方面的理论指导工作，通过舆论宣传、各种媒体力争搞好外来户与当地镇内居民的关系。
从中国城市土地产权制度来看，土地产权高度集中于国家，而在实践中城市土地国家所有实际上只具有法律条文上的意义，无经济上的实现形式，流于一种空洞抽象的权能，因而使城市土地使用者成为事实上的土地“所有者”，同时在中央与地方的土地产权关系上也模糊不清演化出上下级政府之间的权利之争和讨价还价，人为地扩大了交易成本。而地方政府对国有土地的实际控制则形成了地方政府所有。从土地使用的转让方式和受益受损的结果看，也存在较多不合理。在经济体制改革以前，城市土地是实行无偿使用和非商品化的划拨制度，土地使用权由政府以行政划拨的方式分配给土地使用者，土地所有者与使用者实行的是行政性权利分离，这明显是违背土地产权市场化的经济规律的；经济体制改革以来，城市土地产权行政化向市场化转变，形成了行政性划拨与土地批租制并存的二元体制。这种体制既是一种进步，也存在一定的缺陷：
首先，虽然土地所有权与土地使用权实行了由行政性分离向市场化分离的转变，但土地产权仍未真正界定清楚。
由于历史原因，以土地行政划拨方式形成的土地产权大量存在，而且产权关系模糊的土地使用者的权利不充分，产权残缺程度高，而且没有以明确的合约形式界定清楚，土地使用期限不明确，地租也并非在土地市场上由土地供求决定，而是由土地所有者一方以垄断的方式决定（规定交纳一定量的土地使用费税）。
其次，在中国土地产权市场上，土地使用权主体之间的交易也相当不规范，它既模糊了土地使用者之间的产权关系，也模糊了土地使用者和土地所有者之间的产权关系。
土地批租制也尚不完善，在执行中缺乏规范的法律约束，由此衍生出土地产权让渡中的寻租活动，造成了产权交易的不公平。划拨制与批租制结合的土地产权转让的二元体制是一种利用行政手段对既有产权进行重新安排和再分配的过程。政府往往以行政的手段介入土地产权的初始界定，并且针对不同对象安排含量不等的产权。在此情况下，寻租机制便发育和成长起来。对于寻租者来说，一旦获得了排他性的土地产权，实际上就获得了一种类似法律上的垄断权，这种垄断权可以通过交换获得巨额租金。政府部门以行政手段进行土地产权的安排或重新分配的过程中，也往往通过设租活动来追求自己的利益。从这一角度看，设租者本身也是寻租者，他们也可以对不同的交易对象来设定不同的租金水平。这种活动扰乱了市场上土地价格的形成，也为土地产权市场化设立了障碍。寻租既得利益者的阵容不断扩大，增大了土地产权市场化的阻力。这些都是由于土地产权缺乏正式的法律形式、土地产权没有完善的法律保障所致。
土地产权模糊，政出多门的现象使得国家土地所有权仍为虚设。在土地交易受益受损的原则上就表现为形形色色的单位受益、个人受益而国家受损的现象。例如，土地作为一种稀缺性资源，当其交易形式未完全商品化的情况下，并产生了隐形的地下土地市场，人们私下买卖土地，招致了国家土地资源得不到有效控制而浪费，使城市土地存量结构的配置更加混乱和不合理，而某些个人却从地下交易中谋取暴利。总之，由于土地产权关系模糊，导致了土地产权功能失效，产生了土地产权的零效益，甚至负效益。
经济体制改革以来，农村土地产权界区逐渐明晰化，农村集体土地所有权在经济上的实现形式得到了尊重，这在一定程度上规范了有名无实、残缺不全的农村产权关系，尤其是农业承包经营责任制的推行，在把集体土地所有权与使用权分离开来上做出了一定贡献，使农村经济蓬勃发展。但是家庭承包责任制也存在很多问题，使其效率逐渐下降，至少在更广泛经济领域效率下降。这是因为国家虽然承认了农民以家庭承包形式获得了土地使用权，但这项权利并未真正落实。严重的是一些地方自己制定土地政策，拒不执行土地承包权制度，侵犯农民土地承包权的最普遍形式是不尊重土地承包关系，视承包合同为废纸一张，缩小土地承包面积，随意扩大机动面积，也是另外一种侵权形式。
另外，从国家、集体与农户三者关系来看农村土地产权，人们便容易发现，权力地位最终决定了地权归属者，农村改革前与改革后没有实质的区别。权力与权利构成了现实和潜在的威胁，这是中国农村土地问题的总根源。土地使用权的核心内容主要是农民对承包土地的排他性的使用权、土地开发权和经营收益权。但人们现在仍在谈论完善土地使用权，它的范围有多大仍是个未解决问题。如果一种权利无法给人们带来预期的收益，这个权利就是不真实的。目前农民的土地承包权和使用权就属于这一种，这是我国农村经济效率下降的一些现实原因。
针对这些问题，有人提出要尽快实现城乡土地制度并轨，使农村土地能向城市土地一样。70年使用权可以自由买卖和租赁。这种观点认为：（1）使用权自由买卖可以解决一些村干部利用特权任意调整农村土地分配，同时有的农民要弃农进城从事他业，就可以把土地使用权转让给有能力又愿意耕作的农户，以免土地被闲置荒废。若把农民束缚在土地上，会阻碍城市化和工业化，它不但违反效率也不公平。如果土地使用权完全有保障，农民将成为自由民，农民要弃农进城从事他业可以通过转让获得一笔收入进行再投资，有利于农民富裕和社会安定。（2）中国农村现有的土地制度阻碍了农业机械化。自由土地市场和自由劳动力市场，是农业机械化的条件，我国农村很公平，土地分为若干等，每等都在全村人之间平分，使得每块土地极小，土地使用又不能自由转让，不但阻碍了农业机械化，也影响了农村土地使用权的自由买卖。若在形成了自由的资本市场、自由劳动力市场的条件下，公平和效率可以兼顾。
中国的土地产权特别是农村土地产权确实是面临着严重的问题需要改革，但从目前的状况来看在理论界与政策制定者中还没有形成一种最优改革路径的共识，上面的观点可能会给人一些启发。制度变革的成本是很大的，因为它至少要面临来自各种既得利益者的阻力。
（二）关于户籍制度问题
长期以来，户籍问题是困扰农业剩余劳动力转移的大问题，也是困扰小城镇作用发挥的大问题。按照我国现行的户籍政策，农民是农业户籍，农业户籍是不允许进城的，农业剩余劳动力转移也只能就地进行，这就是长期来人们所说的“离土不离乡”。进了小城镇也仍然是农业户籍，这样农民就失去了建城建镇的积极性，导致了农村城镇化滞后于农村工业化。要使城镇真正能吸引并稳住农业剩余劳动力，必须改革现行的户籍政策。在户籍改革问题上存在着三种意见：第一种意见认为，应充分肯定户籍制度的积极作用，避免盲目的人口流动。考虑到目前城乡利益差别的存在和庞大的农村剩余劳动力压力，中国不应该取消户籍制度。第二种意见认为，户籍制度在政治上人为地制造了市民和农民的身份差别，而且这种身份是世袭的。此外，长期以来的城市偏向政策使城市市民享受了从摇篮到坟墓的福利保障，而农民则要向外部作出各种贡献。从经济看，户籍制度形成了城乡壁垒，生产要素在城乡之间不能自由流动。所以，从社会公平和经济发展的角度看，应尽快废除户籍制度。我赞同第三种观点，这种观点认为：既要肯定户籍制度的历史功绩，也要看到这种制度的弊端。从长远来看，户籍制度必须废除，但这要经历许多过渡环节，不能短期内一步到位。这也是有原因的：首先，中国城乡之间的经济势差和社会势差太大。如要一下子放开户籍制度，势必乱了农村，冲击了城市。其次，中国需要转移的劳动力太多，城市的吸纳能力又非常有限。最后让农民在乡城之间完全自由流动，会出现大量农民涌入城市而造成像资本主义国家那样的贫民的形成，而农村劳动力素质也很难一下子适应城市非农产业发展的需要。
户籍制度的改革在总体上应是渐进式的，应首先淡化城市偏向，使户籍与社会福利逐步脱钩，再经过一系列过渡环节逐步过渡到城乡一元化的户籍管理制度。对县城或县域中心城镇，我们逐步取消现行的农业户口、非农业户口、自理口粮户口和其它类型的户口，实行以公民的住房、职业和生活来源等主要生活基础为依据的落户标准，建立以居民住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，实现城乡户口一体化管理。对于大、中、小城市，则设立高低不等的门槛条件，合理引导农村人口的流动。
总之，农村剩余劳动力的转移是一个全社会普遍关注的问题。据初步测算，从1995年到2010年，我国将有3亿农村剩余劳动力需要就业安排，目前，在全国大中城市工作和生活的有3000万农业剩余劳动力，已经给大中城市社会经济运行带来了严重困难。如果通过建设新城市，安置3亿农业剩余劳动力再加上2亿人口家属，合计5亿人口，至少需要50万亿资金，建造上千个中等城市，无论财力、物力、土地资源都不允许。因此，我们提倡适量的农村剩余劳动力往城市转移，他们中大部分经过一段时间又返回到农村地区，这样的流进流出，伴随的是资金、技术、信息和物资的流动，这样对城市和农村地区都是有利的；另外，各农村小城镇我们则作为转移农村剩余劳动力的主要途径。这样则可以把农村城镇化与农村工业化同步进行，极大地促进农村经济的繁荣，起到扩大农村地区内需的作用，近年来农村增长缓慢，加剧了国内需求不足问题，致使通货紧缩不断加剧，企业盈利下降，“下岗”工人增加，所以我们要通过把农村剩余劳动力转移到小城镇，刺激他们的消费水平，从而推动国民经济更好地增长，也可以这么讲，小城镇的进一步发展在一定程度上直接决定着中国经济进一步高速发展的可持续性。