略论国际制裁的困境与对策——对“伊拉克悖论”的思考，本文主要内容关键词为：伊拉克论文,悖论论文,困境论文,对策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2008)02-0093-08
从1990年8月伊拉克入侵科威特开始，联合国对伊拉克的制裁整整维持了十三年。现在，伴随着伊拉克国家政权的更迭，武器核查这一困扰国际社会多年的问题终于画上了一个“句号”。然而，国际社会在危机和战争过后，确实应当对这一问题进行全面的思考，对伊制裁缘起于一场侵略战争，而制裁的解除又是以一场不合法的战争为代价换取的。联合国在伊拉克问题的演变过程中所起的作用很难有一个简单的结论，安理会660号决议使联合国的形象焕然一新，而有关海湾停战的687号决议的草率性却使联合国深深地陷入了伊拉克危机之中。伊拉克人民是无辜的，但也正是伊拉克人民承担了长期制裁所带来的痛苦；联合国有关决议的初衷无疑是希望缓解危机，实现地区稳定和国际和平，但687号决议的不严肃性和缺乏可操作性又在一定程度上使联合国成为受害者。李少军认为，“联合国的强制性行动有一个特定概念，即缔造和平(peacemaking)。”①然而，我们确实无法从由美英主导的687号决议及其实践中体会到这一特征。其实，无论在伊拉克能否找到一定数量的大规模杀伤性武器，对伊长期制裁的作用都值得商榷。如果果真如美国所宣称的那样，伊拉克拥有大规模杀伤性武器，则联合国的核查机制和对伊制裁的实践需要重新加以评估。如此长期和严厉的制裁仍无法实现安理会决议的初衷，国际社会确实应当探索新的确能产生实效的核查和制裁机制。而当前在伊境内并未发现大规模杀伤性武器的严酷事实，又使人们完全有理由怀疑1995年以后对伊武器核查和制裁的必要性与合理性。在如此尴尬的“伊拉克悖论”面前，难怪大多数联合国会员国在对美英所宣称的战争借口——消除伊拉克大规模杀伤性武器的问题上难以有一个确切的立场。联合国秘书长安南认为，没有得到联合国授权的伊拉克战争已将联合国推向一个“岔路口”。二战后得不到联合国授权的战争并不在少数，为何这次伊拉克战争却将联合国推向岔路口呢。原因很简单，这次战争虽无联合国的授权，但与它并非毫无联系，至少有部分国家是把战争置于687号决议的框架内考虑的。美国在无法获得安理会授权的情况下，“借口伊拉克违反了以往安理会通过的一系列关于武器核查的决议，事实上已经构成了对其动武的条件，并以维护安理会决议和已经获得了安理会事实授权的招牌立即对伊动武。”②在政治较量上虽然失去了重要的一分，但却成功地使国际社会的主流无法将其战争行为定性为侵略。其实，早在1999年3月30日公布的安理会一份报告(S/1999/356号文件)中，已经对伊拉克的大规模杀伤性武器问题作出了基本明确的结论：核计划处于无害状态，核材料转移出了伊拉克；主要的化学和生物武器开发与生产设施均已撤除。③针对上述情况，笔者认为，如果联合国在开始实施石油换食品计划时能将核查转入长期监控阶段，并视实际情况放松直至解除对伊拉克的经济制裁，所谓的开战借口将不复存在，第二次海湾战争并非完全不可避免。因此，应当对联合国宪章作适当修改，建立对安理会制裁决议的完善评估和定期审议制度，也就是确立相关制裁决议的时效制度。只有这样，才能使制裁发挥其应有的效能，也可使安理会和国际社会通过这种方式来抵制某些常任理事国滥用否决权的现象，从而使安理会在解决地区冲突、维持世界和平的进程中发挥更大的作用。本文的目的并不在于主张废除制裁这种手段本身，而是使制裁决议及其实施能在更高的程度上与联合国宪章的宗旨保持一致。下面拟就制裁的必要性、实施制裁过程中所暴露出的问题以及对联合国宪章进行部分修改的紧迫性等问题作一分析与阐述，以期对联合国今后的工作有所帮助，避免伊拉克式的悲剧今后再次发生。
一、国际制裁的必要性
从理论角度来说，制裁这种手段介于“谴责”和“直接运用武力”之间，制裁的目的在于使对象国改变其错误政策和行为，以达到维持或恢复国际和平与安全的目标。依据联合国宪章第四十一和四十二条的规定，可将宪章规定的制裁方式分为两类，即政治性制裁和经济性制裁。政治性制裁包括外交制裁和直接诉诸武力，而经济性制裁指的是“经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其客观存在交通工具之局部或全部停止”。④采用何种制裁方式，由安理会依照联合国宪章的规定和具体情况讨论决定。根据联合国宪章的规定，安理会通过的决议对全体成员国具有约束力。“在联合国与正在受到联合国集体制裁的国家之间，各会员国无‘中立’可言”。⑤因此，安理会一旦通过有关制裁的决议，将会给对象国带来严重的影响，有些甚至是致命的打击。不言而喻，对某一国家实施制裁必然影响到该国人民的日常生活，客观地说，制裁的受害者多数为该国的平民百姓。所以国际社会对制裁这种手段的应用应持谨慎的态度，动辄诉诸制裁的做法是极其危险的，也有悖于联合国宪章的精神。
纵观二十世纪国际关系的发展历程，既有滥用制裁或长期不解除制裁而给对象国平民百姓造成灾难性后果的事实，也有因不能及时运用制裁武器，从而在国际关系领域姑息侵略行为，助长侵略者气焰的沉痛教训，当然也有恰当运用制裁手段推动非殖民化进程和地区问题解决的成功范例。二十世纪三十年代，正是国联对制裁手段的犹豫和拒绝，才使国际社会坐失良机，失去了抑制德意日三个法西斯国家发动大规模侵略战争的时间和能力。二战结束以后，联合国安理会依据宪章的规定，通过了一系列有关制裁的决议，相继对南罗德西亚(今津巴布韦)、伊拉克、海地、利比亚、利比里亚、南联盟、塞拉利昂军政府、阿富汗塔利班政权和安盟部队等实施过程度不同的制裁，其中以伊拉克所遭受的制裁最为严厉，时间也最长。客观地说，联合国安理会在当初所通过的多数制裁决议在特定背景下是完全必要的。因为制裁决议的通过是安理会十五个成员国讨论表决的结果，也是对当时国际局势或特定事件所做出的必要反应。从实施的效果来看，虽然有些制裁的实施和延续已经违背了联合国的初衷，但相当一部分决议的执行效果是国际社会所认可的，基本上实现了制裁所要达到的目标。因此，笼统地将制裁手段废弃不用，只能导致国际社会在危机面前无所适从，缺乏应付突发事件的有效手段，更有可能助长用非和平方式解决国际争端的行为，进而导致国际形势的进一步恶化，当今动荡不安的中东局势和四次中东战争已经充分说明了这一点。从历史的角度来看，制裁手段的运用，是国际社会吸取二战教训所做出的明智选择；从现实角度来看，制裁是引起广泛争议而又不能被国际社会完全排斥的一种手段。是国际社会在和平受到威胁，外交努力失败的情况下作出的理性选择。一九六六年十二月十六日，安理会应英国的请求召开会议，决定对南罗德西亚实施有选择性的强制性制裁，目的在于停止该国某些主要商品的贸易和切断其石油供应，安理会至此拉开了制裁的序幕。但在冷战结束以前，联合国安理会只对南罗德西亚实施过强制性经济制裁。冷战结束以后，安理会通过了一系列有关制裁的决议，对于那些被认为违反了联合国决议或国际法的国家，越来越多地通过对他们进行经济制裁加以惩罚。当然，国际社会和安理会在实施制裁的过程中，也暴露出了一系列问题，有些问题的性质还是相当严重的，但这并不能成为联合国放弃制裁的理由，而只能说明制裁手段在付诸实践以前，安理会应以合理、有效、严肃、谨慎和发展的眼光来看待这一问题。由于制裁次数的增多和某些常任理事国滥用否决权，使目前的制裁面临着严重的挑战，出现了不少违背联合国宗旨和国际社会呼声的现象。再加上联合国宪章规定上的缺陷，造成了某些制裁决议一旦付诸实施就很难解除的尴尬局面。正是这些问题的存在，导致国际社会产生了对制裁的怀疑和畏惧情绪。本文的第二、三部分将对此做较为详细的分析。
二、战后国际制裁实施标准和期限的随意性分析
1.制裁对象的选择：双重标准有失公允
尽管安理会对十几个国家实施了制裁，但有些国家却由于得到大国的庇护而得以幸免。一般来说，常任理事国的战略盟友是不会遭到制裁的，用美国人菲利斯·本尼斯女士的话来说，就是“北方国家不会受到制裁。”印度尼西亚在“九·三○”运动失败后出现的血腥屠杀和武力侵占东帝汶，皮诺切特的军政府，杜瓦利埃在海地的血腥统治，在中东地区长期推行扩张主义政策的以色列等国家都逃过了联合国的制裁，而利比亚由于涉嫌卷入洛克比空难事件，海地军人推翻了阿里斯蒂德民选政府等问题却引起了安理会的极大关注，一一被列入制裁的名单。其次，制裁对象的选择也与西方大国的利益密切相关。马亚尔认为，大国对人道主义和人权问题的意愿是有高度选择性的，尤其是在他们自己的利益并非与之直接相关的地方。⑥联合行动失败后，那些原先态度积极的大国已经对该国国内的人道主义危机没有多少热情了。卢旺达和布隆迪问题从一开始就没有引起西方大国的较多关注，尽管这两个国家的局势相当严重。此外，在执行制裁决议过程中也存在着双重标准的问题。尽管安理会通过了对南罗德西亚的制裁决议，但美国却长期同该国白人政权保持着不同寻常的关系，南非的情况也大体如此，这种半真半假的制裁在六、七十年代当然不可能产生满意的效果。相反，对伊拉克，南联盟等国的制裁就严厉得多，美英等西方国家甚至不惜诉诸武力以保持制裁决议的“严肃性”。本尼斯女士指出：“实际上，如果某个国家或政府的行为影响了美国或某大国的利益，要证明此种行为对国际和平与安全构成了威胁，又何患无辞？如果该国或该政府几乎不影响美国及其盟国的利益，那么它们的非法行径将仍然被当作‘内政’”。⑦制裁问题上的双重标准已经部分损害了联合国的形象。安理会在讨论对某一国家实施制裁时必须持客观、公正的立场，严肃地对待这一与对象国人民休戚相关的问题。
2.制裁期限的确定：有始难终
海湾战争结束以后，安理会通过的687号决议规定继续对伊拉克进行制裁，直到特委会提交报告证实伊拉克已彻底销毁了大规模杀伤性武器以后才解除此种制裁。在这之后的7年里，在特委会和国际原子能机构的组织和监督下，联合国共向伊拉克派出200多个武器核查小组，进行多达2万多次的核查工作。上有美英间谍卫星和高空侦察机的严密监视，下有核查人员声东击西，层层推进的核查战术，再加上伊拉克在1994年以前与特委会的有效合作，到1998年12月17日美英发动针对伊拉克的军事行动以前，国际社会已经十分清楚伊拉克的军事实力能否对该地区构成威胁。“到1994年10月，伊拉克已经没有大规模杀伤性武器。这一点在埃克马斯(特委会第一任主席)的报告中就很清楚了。”⑧但美英却借巴特勒的一纸报告对伊拉克实施军事打击，并坚持以为这是在维护和执行安理会687号决议。1996年以后，国际社会强烈要求尽早解除对伊拉克的制裁。1996年法国前外长雷蒙在《费加罗报》上撰文指出：“必须解除制裁，这才是问题的真正所在。”⑨俄罗斯也希望“看到在采取这些措施(指武器核查一作者注)的同时逐步放松对伊拉克的制裁(这是一个国家所受到的最严厉的制裁)”。⑩但美英等国凭借常任理事国的特殊地位，置国际社会的呼声于不顾，故意拖延并继续维持对伊拉克的制裁，以期达到推翻萨达姆政权的目的。美国永无止境地将解除对伊制裁的“终点目标”移动下去，总是提出各种各样的借口，甚至将伊国内人权问题同制裁联系起来。特委会的组成人员中西方人员占绝对优势，有些甚至缺乏基本的专业素质，常常向伊方人员提一些不着边际的问题，美英的意图已十分明显。针对美国代号为“沙漠之狐”的军事行动，有的学者不无忧虑地指出，“也许，联合国安理会将不再是解决伊拉克问题的主要论坛，就象巴勒斯坦问题一样，它是从安理会的决议开始的，但它的最终解决却要看美国的外交政策。”(11)第二次海湾战争已经充分证明了这一论断的严峻性与科学性。美国前国务卿克里斯托弗曾声称“我们希望伊拉克履行安理会作出的所有相关决议，但我相信萨达姆在台上是做不到这一点的。”(12)早在1994年，俄罗斯、法国等国家就提出了解除对伊制裁的问题，但遭到美英的坚决反对。克里斯托弗甚至认为：“只有伊拉克完全遵守了安理会所有相关的决议之后，才有可能终止制裁。毫不奇怪，那是它没有尝试的唯一办法。”(13)客观地说，解除对伊拉克制裁的条件早就已经成熟了。不论萨达姆在伊国内的统治方式和行为如何，但在履行安理会相关决议方面，态度无疑是积极的，武器核查的效果有目共睹，“情报门”事件已经充分说明了这一点。但由于联合国宪章上的缺陷，导致了美英等国借联合国之名继续维持对伊的制裁，酿成了伊拉克国内所发生的大规模人道主义灾难。始于1995年的石油换食品计划，不但是对伊拉克国家主权的严重侵犯，也造成了联合国有史以来的最大丑闻。安南的高级顾问莫迪默对此评论说：“制裁是一种迟钝的工具，它具有伤害许多它本不想伤害的人、同时为精明人提供赚钱机会的倾向，整个这个计划是一种妥协。”(14)进入2002年以后，美英等国对由它们所主导的对伊制裁也失去了耐心和信心，于是借助于687号决议中武器核查的有关规定，力图推动国际社会在这一问题上再次对他们授权，从而获得发动对伊战争的合法性。在国际社会的反对和抵制下，美英仍一意孤行，单方面发动了旨在推翻萨达姆政权的战争。利比亚的情况跟伊拉克十分相似，其实早在1992年安理会讨论对利比亚实施制裁时，委内瑞拉驻联合国大使迪格·阿里在辩论中指出：制裁决议一旦生效将难以解除，对此利比亚“应该去询问一下伊拉克人的感受。”就目前的情况来说，制裁决议一旦生效，就会像一个大笼子一样将对象国关在里面。何时解除制裁只好听命于五大国的协商一致了。美国正是担心，制裁的笼子将以色列关在里面而听由其他常任理事国决定何时解除制裁，才在安理会上一次次的动用否决权，阻止安理会通过关于谴责、制裁以色列的决议。完全可以这样设想，如果以色列经历三到五年的国际制裁，那么它就会更加理智地对待巴勒斯坦难民目前的处境。本尼斯女士在《发号施令——美国是如何控制联合国的》一书中明确指出：“对于安理会谴责以色列的决议，如果美国认为使用否决权将不利于自身而无法加以制止时，它就设法使决议的言辞更加温和以便以色列能够接受。美国并非担心以色列不高兴，而是怕以色列抵制安理会决议将导致对特拉维夫的制裁——这才是美国不能接受的事情。”(15)如果联合国继续听任上述现象的存在，最终将导致制裁这一强制性手段走到联合国宪章的对立面，成为大国干涉别国内政、打击敌对国家的一种“合法”手段。
三、国际制裁实施过程的随意性分析
1.滥用和曲解制裁决议，导致地区局势进一步恶化
从国际法的角度看，制裁实际上是战争的一种表现形式，安理会在讨论此类问题时应持谨慎和严肃的立场，在对有关形势没有明确了解以前，不要轻易通过此类决议。安理会必须首先“断定任何和平之威胁，和平之破坏或侵略行为之是否存在”，然后才能实施有针对性的制裁。澳大利亚前外长加雷斯·埃文斯曾经说过：“有关记录显示，制裁的效果时好时坏。制裁需要经过较长的一段时间才能产生一定的效果，在不少情况下还存在漏洞，甚至事与愿违……因此，如果想使制裁行之有效，就必须事先清楚地确定可行的目标，并严格地予以执行。”(16)遗憾的是，冷战结束以来的制裁有相当一部分缺乏明确的目标，并严格的予以执行。有的决议是在大国的压力和推动下才通过的，制裁的效果也极不理想。有的美国学者也指出：“就20世纪实施的经济制裁进行的一项研究表明，制裁在总体上取得可观成果的约占三分之一；而如目标有限，只是争取被制裁国改变政策，则成功率上升到大约40％。”(17)如果制裁与某些大国对被制裁国政权的好恶联系起来，实则是对国际社会意愿的严重歪曲，并可能导致局势的进一步恶化，制裁的效果当然无从谈起。北约曲解安理会1199号决议，未经安理会同意就对南联盟实施空中打击，更是开了一个极其危险的先例。加利也认为：“安理会大大增加使用这一手段，已显示出若干困难，特别是当今制裁的目的，监测制裁的实施影响以及制裁无意产生的结果。”(18)事实上，美国一直把对巴格达和塞尔维亚人采取的军事行动解释为“执行”安理会的决议。笔者认为正是由于安理会草率通过了有关前南局势的1199号决议，才酿成了因政治干预而出现的新的人道主义灾难，也造成了该地区形势的进一步恶化，科索沃战争的爆发和最终结果就充分说明了这一点。颇为耐人寻味的是，美国在解除对伊制裁问题上的态度判若两人。在发动对伊战争以前，美国不顾国际社会的普遍呼声，力主维持并强化对伊制裁；而在萨达姆政权倒台以后，又迫不及待地要求安理会尽快解除对伊制裁，对伊拉克的所谓大规模杀伤性武器问题则轻描淡写和一笔带过，而该问题正是美国此前主张维持对伊制裁的绝佳借口和发动对伊战争的唯一前提。虽然如此，美英仍把这场违背国际社会意愿的战争视为维持687号决议的继续，单方面的军事行动完全代替了此前它们所坚持的经济制裁。安理会决议被曲解到如此地步，确实值得引起国际社会的深思。
2.缺乏科学和完善的评估机制，难以进行有效的监控
一般情况下，制裁必然会给对象国人民带来一定的负面影响，再加上制裁的目的在于维护和恢复世界和平，因此必须对制裁的效果进行客观全面的评估以决定维持、扩大或终止制裁。但从联合国近十年实施的制裁来看，完善的评估手段和执行此类评估的行为从来就没有出现过，制裁变成一种非常随意的手段。值得注意的是，安理会有关决议本身就给制裁评估带来难以逾越的障碍。如被称为“制裁之母”的687号决议就缺乏关于取消制裁的具体要求和前提，只是笼统地说安理会所有相关决议必须得到执行，并没有明确特委会组成人员的构成方式以及如何对特委会的工作进行有效的评估和监督。而问题的关键在于，特委会的报告将决定安理会何时解除对伊制裁。美英正是通过特委会来达到他们搞垮萨达姆政权的目的的。中国常驻联合国代表秦华荪在美英发动针对伊拉克的代号为“沙漠之狐”的军事行动以前明确指出：“事实证明，特委会领导人在这次行动中起不光彩的作用。特委会向秘书长提交的报告以偏概全，回避事实。”(19)安理会对伊拉克实施的长达十三年的制裁已经严重地影响到了该国人民的生活。据有关媒体报道，在参加巴以伦艺术节活动期间，伊拉克曾安排客人们参观一所儿童医院，看到那些因无药治疗而等死和刚刚死去的儿童，参观者无不落泪。此外，由于长期遭受制裁而缺乏必要的资金、技术和设备，使伊拉克境内的古迹经历了一场空前的灾难。国际社会谴责塔利班，是因为该政权摧毁佛雕，而通过安理会实施的对伊制裁，却在无情地吞噬着古巴比伦文明遗留下来的极其珍贵的历史遗产。在随后美英发动的对伊战争中，又使伊拉克国家博物馆遭受了空前的劫难。由于缺乏客观公正的评估机构和手段，安理会对上述问题的解决也就无能为力了。在联合国内部，“安理会多数理事国也同意伊拉克必须采取行动才能使制裁取消的措辞，但是美国对联合国决议的解释同其他所有成员都不一样，只有在伊拉克履行安理会所有决议以后才能解除制裁。”(20)制裁的随意性由此可见一斑。有鉴于此，加利曾经强调指出：经济制裁的目的不足凭罚，制裁的步骤应在决议中加以明确界定，定期审查，达到目标后即应取消制裁。(21)因此，在当前的形势下，安理会应及时建立有效的评估制度，使制裁发挥恰当的效能，笔者认为这是联合国当前所面临的一项紧迫任务。
四、完善制裁机制，势在必行
如上所述，安理会在实施制裁过程中出现了许多新的问题，这些问题可用“制裁的随意性”来加以概括。这种随意性表现在：制裁标准的随意性，制裁目标的随意性，制裁期限的随意性和对制裁效果进行评估的随意性。王逸舟针对安理会工作的特点曾作过极为中肯的评价：“安理会权力的运用则取决于安理会理事国，主要是常任理事国的判断，这就决定了定义过程和内容必然具有随意性和偏向性。”(22)如何解决随意性这个难题，已成为联合国安理会今后能否恰当使用制裁手段的关键。目前安理会的改革已成为国际社会争论的焦点，其中，增加常任理事国数目和新常任理事国是否拥有否决权则是安理会今后改革的核心。笔者认为，在涉及安理会所通过的制裁决议以及如何实施这个问题上，解决制裁的随意性问题也应当是此项改革所不容回避的一个关键问题。在不对联合国现有制裁制度进行修改的情况下，如果增加常任理事国数目并使之拥有否决权，则会使安理会的制裁形势更趋复杂化，不确定性的程度也将会进一步增加。此外，在安南提交联大的改革建议中，进一步强调了人道主义干预和使用武力标准的问题，如果继续目前的制裁机制，只能出现更多的类似伊拉克和南联盟的悲剧。因此，在对安理会的组成进行改革的同时，必须立即对联合国安理会的制裁制度进行改革，亦即对联合国宪章及时进行部分修改，为此特提出如下建议以供国际社会参考：
第一，安理会在依据宪章规定的程序通过有关制裁的决议时，必须明确这种制裁的期限，可分为一、三、五年三个层次，某一制裁决议的最高期限不超过八年，制裁依事态发展依次延长或提前结束。
第二，安理会应设立常设的、规范的和权威性较强的评估委员会，评估委员会可向受制裁国定期或不定期派出评估小组，评估小组成员的组成应遵循地域公平的原则，评估小组的成员应具备较高的专业素质；评估小组应对制裁国履行安理会决议的情况，该国人民的生活状况，国内政治局势等问题进行客观、公正和全面的评估，所提交的报告应作为安理会讨论是否解除制裁(该制裁系最高期限内的)的主要依据。
第三，安理会对某国的制裁在决议所规定的最高期限即将结束时，应举行全体会议讨论是否延长或扩大制裁的范围并依据联合国宪章规定的程序通过新的制裁决议。否则，制裁到期自动中止。
上述建议的核心是建立对制裁的完善评估、定期审议制度，目的在于纠正安理会常任理事国滥用否决权，借助安理会来推行打击敌对国家的现象，最终在国际社会实施一种完善的、更具可操作性的制裁制度，也就是安理会能对制裁进行有效的监管。同时，将制裁决议的实施限制在一定的期限之内，也能避免法、俄、中等国面对美英的对伊强硬政策而束手无策的尴尬境地，这种尴尬实则源于国际社会对宪章缺陷的无奈。
在当前的国际形势下，安理会的判断有时可能仅仅是一两个国家的判断，并且仅仅是在特定形势下所做出的反应。决议一旦生效，制裁的解除也将完全依赖于安理会尤其是某些常任理事国的判断。一个国家可能在某一时期推行侵略和扩张的政策，但并不意味着这个国家永远有危害地区安全的能力和意志。14年前通过的687决议并非很得人心，但迫于当时海湾地区紧张的形势，安理会还是通过了它，以图实现海湾地区的和平与稳定。但近十多年的事实表明，某些常任理事国借助于否决权推行打击敌对国家的行为，已经成为海湾地区动荡的新的根源，而且被披上了合法的外衣。据俄罗斯前外长普里马科夫的回忆：在一次与巴特勒的会谈中，他曾问了这样一个问题：“你们有材料证明伊拉克拥有导弹发射装置或者发动机吗？”在得到否定的回答之后，他又接着问：“那么，为什么您坚持停留在核查阶段而反对转入长期监控？您是在给伊拉克方面制造难题，如此下去，事情可能会发展到荒唐的地步。”巴特勒的回答让我感到沮丧：“一切将取决于你们能否与美国达成协议。”(23)正如有些学者所言：“后冷战时代第一次也是迄今为止唯一一次的集体安全行动(指海湾战争及以后的对伊制裁，作者注)，结果演变成了大国谋求自身战略利益的工具。这一教训无疑是深刻的。”(24)其实，在安理会通过的687号决议和针对利比亚的制裁决议中，都有每隔60天进行定期审议的规定。但是，由于常任理事国在解除制裁的条件上未能达成一致(原因在于美英等国反对)，致使制裁得以继续无视国际社会绝大多数国家的呼声而不能被及时解除。对于这种现象，除了继续作舆论上的斗争以外，从制度上入手才是解决问题的根本途径和实质所在。此外，制裁的目的在于维持或恢复世界和平与安全，一旦这种目的或愿望达到，安理会即应解除此项制裁。如何判断制裁的目的是否达到，评估工作是一个极其重要的、必不可少的环节。通过实施完善、客观的评估制度，可以使安理会有充分的理由来决定是否维持、扩大或取消此项制裁。制裁仅仅是一种手段，而不是目的，如果制裁的目的已经达到，而不及时解除制裁，就会出现新的问题，这也有悖于安理会的初衷和联合国的宗旨，同时也是对被制裁国人权的一种侵犯。对于那些经常借联合国之名挥舞制裁大棒的国家来说，客观、完善的评估制度是它们所不愿看到的，也是极力反对的，那么修改宪章的必要性也就不言而喻了。
最后，及时对宪章作局部修改，建立安理会对制裁的评估和定期审议制度，不但会受到国际社会的普遍支持，解决起来难度较之常任理事国的扩大也要小得多。在修改过程中，如遇到某个大国的蓄意阻挠，国际社会可借鉴双重否决权的演变历程，通过修改《安理会暂行议事规则》的方式，最终确立更具可操作性的新的制裁机制。这种修改不是对否决权的否定和限制，因此不会削弱联合国的政治基础和工作效能，只会进一步促进联合国的工作向健康良性方面发展；这种修改从长远来看对某些大国也并非不利，它会使国际社会，包括常任理事国在处理危机时回旋余地进一步扩大，安理会的工作具有某种新的灵活性，这也将进一步反映世界多极化的趋势和联合国的宗旨与原则。这种修改一方面能大大降低制裁决议及其实施的随意性，另一方面也能在很大程度上调动受制裁国的积极性，更好地履行安理会有关决议，尽可能地减小制裁对普通民众生活的影响。这种修改不仅仅是对伊拉克人民所遭遇的同情，更是对国际社会持一种高度负责的态度。
长达十三年的对伊制裁虽然给伊拉克人民生活造成了严重的影响，但是，这种由美英等国主导的长期制裁并没有实现687号决议的初衷，伊拉克因遭受此种制裁而导致的国力和军力大减却在无形之中助长了某些大国发动战争的决心和获胜的信心。在伊拉克战争结束以后，国际社会确实应当认真地思考这一问题。在国际恐怖主义日益猖獗的今天，联合国面临的地区和反恐问题将会出现新的特点，如何应对此类危机而又不致损害甚至违背联合国宪章的基本原则，确为国际社会所面临的一项重大课题。虽然相当一部分中小国家强烈主张增加安理会工作的透明度，并且应取消或限制使用否决权。然而，国际社会的长远利益却是应规范否决权的使用，使之处于联合国的有效监控之下，进而发挥最大的作用。李铁城先生指出：“否决权已是处于一种减弱中的权力，超级大国也很少使用。既然一时难于取消，不如对它作些限制，并提倡谨慎使用。”(25)
总之，鉴于制裁的敏感性和复杂性，基于对战后联合国制裁实践的分析，笔者认为，在涉及制裁问题上推行一种对否决权的“时效否决机制”，也就是确立制裁决议的时效和监控制度，将解除制裁的主动权交还到国际社会手中。将会对联合国和国际社会今后解决地区危机和反恐问题有所帮助。“伊拉克悖论”的教训是惨痛的，国际社会在痛定思痛之后应该勇于和及时总结这种惨痛的教训，否则，我们只能发出“后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也”的哀叹。
注释：
①李少军：《国际政治学概论》，上海人民出版社，2002版，第288页。
②丛文胜：《战争法—原理与实用》，军事科学出版社，2003年9月版，第630页。
③参见钱文荣：《伊拉克战争是“情报失误”还是蓄意发动》，载于《和平与发展》，2004年第2期。
④⑤许光建主编：《联合国宪章诠释》，山西教育出版社，1999年4月版，第302、304页。
⑥[英]马亚尔：《世界政治》，江苏人民出版社，2004年1月版，第127页。
⑦[美]菲利斯·本尼斯(Phyllis Bennis)：《发号施令——美国是如何控制联合国的》，新华出版社，1999年，第197页。
⑧(12)(15)[美]菲利斯·本尼斯(Phyllis Bennis)：《发号施令——美国是如何控制联合国的》，新华出版社，1999年版，第213、213、196页。
⑨《费加罗报》，1996年2月16日。
⑩《洛杉矶时报》，1998年2月13日。
(11)东方晓：《伊拉克武器核查机制：前景堪忧》，载于《西亚非洲》，1999年第1期。
(13)[美]艾伦·克里斯托弗：《美国新外交：经济·防务·民主》，新华出版社，1999年9月第1版，第504页。
(14)《金融时报》，2004年4月8日。
(16)[美]菲利斯·本尼斯(Phyllis Bennis)：《发号施令——美国是如何控制联合国的》，第193-194页。
(17)[美]布鲁斯·拉西特等：《世界政治》，华夏出版社，2001年1月版，第150页。
(18)李铁城：《联合国五十年》，中国书籍出版社，1996年10月第2版，第373页。
(19)新华社1998年12月17日电。
(20)路透社1998年2月25日电。
(21)李铁城：《联合国五十年》，中国书籍出版社，1996年10月第2版，第374页。
(22)王逸舟：《当代国际政治析论》，上海人民出版社，1995年版，第420页。
(23)[俄]叶甫根尼·普里马科夫：《大政治年代》，东方出版社，2001年10月第1版，第275页。
(24)刘明：《国际干预与国家主权》，四川人民出版社，2000年版，第76页。
(25)李铁城：《联合国五十年》，中国书籍出版社，1996年10月第2版，第395-396页。
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