我国经济若干问题的体制背景分析及政策选择，本文主要内容关键词为：我国经济论文,若干问题论文,体制论文,背景论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
毋庸置疑，我国实施20余年的渐进式改革取得了举世公认的巨大成就。然而，随着改革的逐步深入，经济生活中存在的问题更具有复杂性和综合性，因此，继续沿用原有的增量或体制外改革方式显然难以奏效。所以，我们决不能满足于渐进式改革已有的成就，甚至于把渐进式改革的优点加以绝对化，从而有意无意拖延改革的进程，贻误改革的时机，而要在结合我国现实国情的基础上，对原有的改革方式进行认真审视，适时地把我国的经济体制改革推向深入。
一、我国经济若干问题的体制背景分析
目前，我国经济生活中若干突出问题的存在，固然与经济周期波动和外部经济冲击有一定关联，但在很大程度上仍要归咎于传统体制的不适或市场制度的欠缺。
1.市场微观主体地位尚未确立。国有企业一直难以成为真正的市场主体，究其原因在于国有产权的非人格化和不可转让性。一方面，国有企业的所有者是国家，而国家所有必然派生出政府代理，政府作为国有企业的单一股东或主要股东对国有企业进行所有权的约束，是国有企业的题中应有之义，否则，政企完全分开，国有企业也就不成其为国有企业了。因此，政企不分是国有制的内生现象而不是外生现象。但问题在于，政府作为国有产权所有者的同时还必须扮演社会管理者的角色，使得政府在监控国有企业时产生目标多元化倾向，即把非利润最大化纳入监控目标。而且，在政府监控国有企业时还产生不容忽视的委托代理问题，政府对国有企业的监控实际上是通过其代理人——政府官员来实现的，政府官员本身是个理性经济人而不是一个利他主义者，当政府官员的投票结果与其本人利润函数不相关时，就很有可能产生“廉价投票权”问题，即政府官员和企业内部人相互勾结，合谋对付国有产权的所有者，从而导致国有资产的流失。另一方面，国有产权不可转让性，导致政府在国有资产流失时不能对经理人员采取可信的惩罚措施。如果国有企业的所有权可以转让，则政府可通过“用脚投票”机制，抛售国有企业的股票，股票一旦下跌到一定程度，该国有企业就有可能被其他企业兼并，经理人自然会被免职。而在所有权不可转让的情况下，经理人员缺乏来自市场方面的压力。与此同时，在国有企业的“用脚投票”机制缺乏的情况下，而“用手投票”的机制却是残缺的，在现实生活中，国有企业的经理是官员，搞垮了一个国有企业可以“平调”，可以“易地做官”，企业官员的刚性现象表明政府很难对国有资产实施有效的所有权约束。
2.市场体系不健全。目前，我国市场发育程度较低，市场体系不健全，固然与我国市场自然发育先天不足有关，但政府对市场的过度干预也难辞其咎。主要表现在以下几方面：其一，在目前的体制转轨时期，由于种种双重体制的并存而形成诸侯经济割据的局面，主要是地方政府和行业主管部门利用自身权力限制与排斥地区外和系统外的市场主体进入本地区和本行业经营，从而形成了地区封锁、城乡分割、行业壁垒和部门垄断等。其二，政府对价格的过度管制，使得价格信号很难真正反映商品价值和市场供求状况。各种要素的价格，即利息、工资、地租及汇率仍未能反映市场供求关系；部分能源、原材料价格以及铁路、电信等垄断部门的定价机制和相对价格均不尽合理。其三，我国长期以来实行的具有厚计划经济特征的户籍制度严重阻碍了我国劳动力跨城乡、跨地区流动，致使统一的劳动力市场不能形成，城市劳动力（特别是国有部门）高工资现象得以继续维持，农村剩余劳动力难以顺利和充分地为长期经济增长做出贡献，使得我国的城乡差别、地区差别难以得到有效控制。
3.国有商业银行存在大量的不良资产。国有商业银行积累的巨额不良资产已成为引发我国宏观经济波动甚至金融风险的一个潜在根源。据有关资料披露，1995年末，四大国有银行的不良贷款为9000多亿元，占信贷资产总量的比重超过35％，其中呆帐贷款达3000亿元；1996年末，国有银行的不良贷款总额已超过了1万亿元，近3倍于银行自有资产，仅国有企业拖欠的利息就达1000多亿元。（注：厦门大学金融研究所课题组：“国有商业银行信贷资产风险：增量防范与存量化解”，载《经济研究》，1999年第5期。 ）国有商业银行信贷资产质量之所以如此低下，是由于银行业自身和非银行的一些体制性因素的存在。主要表现在以下两方面：其一，国有经济体制导致银行不良贷款的增加。在国有企业、国有银行和政府干预这种“三位一体”的国有经济体制下，特别是80年代后实行“拨改贷”的条件下，国有企业财务上的严重亏损状况就以银行不良资产这种形式表现了出来。在这种情况下，国有企业的建立和发展一般不依赖于财政资金注入，而主要依靠银行贷款（必须经政府批准）。当企业发生经营亏损时，政府财政也几乎不再给企业补贴，而要求国有银行对国有企业的债务进行延期或追加新债，实际上，银行的不良贷款发挥着财政补贴的功能。搞国有企业而没有国家财政为其注资和补贴，其结果必然出现大量的不良资产。其二，银行经营目标模糊，不能有效地防范金融风险。四大国有银行的不少分支行忽视资产质量，或盲目扩大贷款规模助长经济泡沫，或以借新债还旧债的方式来掩盖银行信贷资产质量的下降；与此同时，国有银行规定的呆帐准备金提取比例过低，所提取的准备金用于处理庞大的不良贷款存量简直是杯水车薪，更远远赶不上几何级数快速递增的不良贷款增量，以致于不良贷款逐年沉积到惊人的地步。
4.收入分配不公状况较为严重。当前，我国收入分配不公状况较为严重。据世界银行的统计数据表明，1995年中国人口中10％最高收入人口占全部收入31％，而20％最低收入人口收入比重仅为5.5％。 （注：熊贤良：“从三个角度看今后中国政府的经济作用”，载《经济社会体制比较》，1999年第2期。）当前收入分配不公状况， 固然有“让一部分人、一部分地区先富起来”政策发挥效应和对高收入阶层征税不足等因素，但主要还是源于社会保障制度的不足。主要表现在两个方面：其一，单位保障模式覆盖面窄，转移支付功能严重不足。我国的社会保障制度始建于1951年，社会保障面相当狭窄，仅限于国家行政机关、事业单位和国有企业等国有经济单位，而农村社会和城镇非国有经济单位则被排除在社会保障范围之外。而且，我国社会保障制度还具有浓厚的单位保障色彩，即退休金、公费医疗和其他社会保障支出不是由社会保障部门统一发放而在企业营业外支出中列支。尽管后来又对其进行了几次改革，但是没有实质性改观。我国社会保障制度的这种状况，使之根本不可能在全社会范围内有效地发挥收入再分配功能。其二，社会保障基金严重短缺。在向市场经济过渡的过程中，由于“隐性失业”显性化，失业和下岗人员迅速增加，使得失业保障基金收支矛盾空前激化。在保险费收入严重不足的情况下，唯一的选择只能是“以收定支”，控制发放。据统计，1986年至1993年，领取失业救济金的人数累计仅有65万人左右；1995年、1996年也分别只有261万人和331万人，只是实际失业人员的一小部分。（注：吴敬链、张军扩等著：《国有经济的战略性改组》，中国发展出版社，1998年版，第281页。）同时， 我国即将步入老龄化社会，老年人逐年增多，养老金支出和医疗费用支出将迅速增加，这对于本已运转维艰的养老保险和医疗保险制度无异于雪上加霜。
5.政府失灵问题较为突出。在我国，不仅市场是欠发育的，政府同样是存在问题的。政府的失灵主要表现在：其一，政府理性有限。政府不是全知全能的。实际上，其理性是相当有限的。因此政府对市场信号有可能作出错误的判断和反应。特别是在市场发育不充分的情况下，市场信号在一定程度上是失真的，这更加大了政府失灵的可能性。其二，政府过度干预扭曲了市场资源的配置。我国当前的政府脱胎于计划经济体制，并且还残存着计划经济的印记，政府对经济的过度干预现象相当明显。政府“无所不在”的干预，已严重地破坏了市场机制的作用，对经济的发展特别是国有企业活力的发挥产生了相当大的负面影响。其三，政府质量问题。目前，政府存在着较严重的腐败问题，这应引起我们足够的警惕。长期以来，我们偏重于思想政治工作，寄希望于以此方式来实现政府官员由经济人向道德人的转变，而不是去寻找更深层次的体制动因，以致于我国一些正常的法律及监督制度均未建立起来或者不完善，加之制度执行方面的不力，致使我国一些官员违法犯罪现象屡禁不绝。
从上述分析中，我们可以看出这样一个初步的判断，即中国的改革已走到攻坚阶段，这是一个艰难的时期，因为20年的渐进式改革使得各种主要矛盾都累积、沉淀了下来，致使各种社会、经济、体制的矛盾更为错综复杂地交织在一起。例如，由于社会保障制度的严重不足，使得国企改革难以深入推行；而国有企业改革的困境，又拖住了金融体制改革和银行商业化进程，致使银行不良资产问题不能得到有效解决。因此，进行一场全面而坚决的改革已势在必行。
二、我国经济体制改革的政策选择
我国传统体制的深层矛盾经过长期累积之后，已日趋尖锐，并构成了我国经济持续发展的最大障碍。因此，当务之急是要对我国传统经济体制进行彻底而坚决的改革。正是基于此，本文从我国当前的特殊国情出发，提出了一揽子中长期和短期相结合的经济体制改革方案。
1.国有经济战略性改组与国有企业股份制改革并举。要按照从总体上搞活国有经济的要求出发，对国有经济的布局进行调整。对事关国家安全和社会公共需要部门、政策性部门和关乎国计民生的自然垄断性部门，国有经济不仅要进入，而且要占据控股甚至垄断地位。在竞争性部门，国家应鼓励私人投资，国有企业的进入是弥补私人投资的不足。同时，要在保留的国有企业中，除特殊行业外，可通过大量引入国有或非国有的其他股东（包括法人股东和私人股东）的方式将国有独资企业变成国有多元控股和国家参股企业，从而推动国有企业的现代企业制度改造。我国国有产权的可转让性和国有企业多元股权结构的形成，将有可能克服国有资产“所有者缺位”的弊端，有利于在国有企业中建立有效的公司治理结构，同时，政府失去直接干预国有企业日常经营活动的物质基础，只能通过迂回曲折的路径强化国有资产所有权约束，从而使国有企业成为社会主义市场经济中富有活力的微观主体。
2.建立自保公助型社会保障制度。当前，我国社会保障制度的改革思路是：首先，要将社会保障制度的覆盖面由国有经济单位扩大到非国有经济单位，待经济条件成熟后，要把广大农村居民纳入到社会保障体系范围内。其次，社会保障基金来源要由目前基本依靠国家和企业转变为基本依靠个人和企业，实行社会保障基金的个人帐户和社会统筹相结合。第三，社会保障制度的具体规则的制定要充分考虑到我国的基本国情。例如，在新老养老保障制度的过渡过程中，面临着一个不可回避的问题，那就是老职工的养老金问题。目前似乎可行的选择是，在国有资产中划出一块，出售后将其充入养老基金帐户，这样不仅偿还了旧体制对老职工的养老金负债，而且政府财政的压力也不是过分沉重，从而能成功实现养老保障制度的转轨。又如，随着改革的深入，国有企业隐性失业问题将进一步显性化，加之每年庞大的新增劳动力，因此，在今后一个相当长时间内，城镇失业率保持较高甚至很高的水平是不可避免的。因此，目前一种似乎可行的办法是建立一种面向全体社会成员的制度化、社会化的救济体系，即救助不以就业状态为依据，而是以实际生活水平为标准，即无论是否为失业者，只要达不到规定的最低生活标准，均由政府提供帮助，以维持其基本生活。
3.加快国有独资银行商业化改革。当前，推动国有银行商业化改革的最大障碍来自于其自身长期沉积的大量不良资产，因此，对国有银行的不良资产进行有效的存量化解和增量防范是推进国有银行商业化改革的关键。其一，设立专业性资产管理公司以化解存量不良资产。资产管理公司不仅能够促进国有商业银行实现好坏资产的剥离，御掉沉重的历史包袱，在新的基础上实现商业化经营，而且能够运用市场手段对不良债权进行处置，促进贷款的回收。其二，改革金融体制以防范增量不良资产的产生。这一商业化改革可以循以下思路进行：一是对国有独资银行进行股份制改造，在提高国有银行资本充足率的同时，也减少了政府对商业银行行政干预的物质基础；二是进一步改革政府和银行之间的“父子关系”，政府在加强对银行外部监管和所有权约束的同时，进一步落实银行自主权，任何部门和个人不能干预国有商业银行业务；三是按照巴塞尔有效银行监管核心原则（自有资本比率为8％）的要求，加大对国有商业银行的监管，如监控不良贷款比例、银行各级机构负责人资格的认定和督促商业银行依法经营等。
4.建立健全的市场体系。要建立一个“统一、开放、竞争”的健全市场体系，政府必须做好以下三方面的工作：其一，积极培育和开拓市场。在继续推进商品市场特别是生产资料市场发展的同时，要集中主要精力发展生产要素市场尤其是资本市场和劳动力市场。要优先让在市场竞争中表现突出、体制基础好、发展潜力大的优势企业进入资本市场，并以优势企业带动其他企业的产权改革和资产重组。改革现行户籍管理制度，废除对劳动力自由流动的人为限制，促进统一劳动力市场的形成。其二，推进价格改革，理顺价格关系。一是对一些国家高度垄断性行业（如电信部门），引入市场竞争机制，以降低其垄断高价，改进其服务水平，提高国民的福利；二是对一些过度竞争性行业，设立行业自律价格，以防止企业低价恶意竞争，避免企业之间的互相残杀，促进国民经济的健康成长。其三，放宽过时的经济规制，构建公平的市场规则。放宽或取消一些过时的、计划经济色彩较为浓厚的规章制度，以消除其对公平竞争的阻碍；铲除一些地方政府或行业部门出于狭隘的本位主义而作出的不合理规定，打破地区封锁、行业壁垒和部门垄断，以促进一个统一、开放的市场的形成。
5.转变政府职能。当前，政府职能的转变可以通过以下两个途径进行：其一，实行“政资分开”，即把政府机构的公共管理职能和国有资产所有权管理职能分开。要实现“政资分开”，必须建立非行政性的国有资产管理机构，行使国有资产的所有权，以消除政府干预的制度基础，减少政府对国有企业的干预范围，把凡应属于企业自行解决的问题，都统统交由企业自己去解决。同时，政府应从企业繁杂的日常管理事务中脱身出来，要将主要精力转向对企业的宏观管理和调控上。其二，加强政府自身建设，实行依法治国。一是调整组织结构，按照精简、统一、效能的原则，加强宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，使政府组成部门控制在适当的、合理的范围内；二是完善行政运行机制，改善行政管理方式，转变工作作风，规范行政行为，提高行政效率；三是按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，建立权力约束和监督机制，把政府行为纳入法制化轨道，尽快消除政府行为的短期化倾向，杜绝权力商品化的腐败现象。
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