推行审计公开的战略思考，本文主要内容关键词为：战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、审计公开对推进民主法治建设具有战略意义
审计机关的独特地位和职能，决定了其监督方式、监督行为等较之于其他权力监督部门有其独有的特性。首先，审计机关监督的对象是国务院各部门和地方各级政府及其各部门、国有金融机构和企业事业组织，这些部门和单位掌握着社会主要的政治资源和经济资源。其次，审计监督的内容是上述对象财政财务收支的真实、合法和效益。审计机关履行职责产生的信息，与公民监督政府财政管理的信息需求具有高度的一致性，因而审计公开对于民主法治建设尤其具有重要意义。
（一）审计公开可以有效推动信息资源共享、降低社会监督成本。
（二）审计公开可以有效制约权力运行，推进反腐倡廉建设。
（三）审计公开可以推动政务公开、进而提高政府的公信力。
（四）审计公开可以促进建立和完善政府问责体系、推动责任政府建设。
二、由局部公开发展到全面公开是审计公开的必然趋势
（一）审计公开的主要内容和形式。我国目前尚没有一部法律或法规专门对审计公开的内容和形式等进行规范。从推动民主法治进程的实际需要看：在内容上，审计情况主要包括：(1)审计项目计划的公开；(2)审计执法程序的公开；(3)审计结果的公开；(4)审计处理处罚、审计整改情况的公开；(5)其他信息的公开，如将审计职能、执法依据、工作纪律、发展规划、工作动态等信息向社会公开。在形式上，审计情况主要包括：(1)通过审计结果公告、报刊等公开发行物的形式公开；(2)以一定方式在一定范围通报审计情况；(3)召开新闻发布会，向社会公布相关审计信息；(4)建立审计机关自己的网站或依托政府网站公开审计信息；(5)设立专门的信息公开机构或依托档案馆受理公民的信息申请。审计公开的内容和形式，既受民主法治的制约，又对其产生推动作用。从公开内容看，由于审计信息需求者所代表的阶层不同，他们对公开审计信息内容的要求是有区别的，普通社会公众由于利益的相关性，他们可能最关心审计结果、审计整改等情况。从公开形式看，应根据公开的内容和阶段性发展的要求给予多种选择。而依托政府网站公开信息，应是审计信息公开的努力方向。
（二）审计公开的现状。当前，全国各级审计机关对机构职能、执法依据、执法程序、工作纪律、工作动态等方面的信息，基本做到全面及时公开。而在公开审计结果方面，具有以下显著特点：第一，从全国范围看，审计结果公开的比例还很小。如2006年全国共审计13.7万个单位，但公告的审计结果为1480项（李金华，2007）。第二，中央与地方审计结果公开不平衡。审计署公开审计结果的力度比较大，自2003年公告防治非典专项资金审计结果以来，至2008年2月已累计发布单项或综合性《审计结果公告》26号，并引起社会的较大关注。而地方审计机关在总体上公开审计结果的力度小得多。第三，地方与地方审计结果公开也不平衡。有的地方审计结果公开尚未起步，有的通过当地党报而不通过网站公开审计结果。根据我们了解，在全国31个省级审计机关中，至2008年2月只有17个在网站公开审计工作报告或少量的审计（调查）结果。比较而言，部分计划单列市在公开审计结果方面表现突出，如深圳市审计局至2007年已发布审计结果公告55号。
（三）审计公开的发展趋势。随着建设公开透明政府进程的推进和电子政务的发展，“公开为原则，不公开为例外”将成为审计公开的基本原则，审计信息，包括审计结果，除国家秘密、商业秘密、个人隐私及其他不宜公开的事项外，都必须把官方网站作为主要平台予以公开。第一，民主化是我国政治发展的基本取向，党中央、国务院提出把推进政务公开作为发展社会主义民主政治，提高依法行政水平的重要举措。第二，随着经济体制变革引起的社会结构分化，以及信息技术的迅速发展，人们基于政治参与、经济活动和个人发展需要，民主意识、主动维权意识不断增强，要求政府实行“阳光行政”，对审计公开也将提出更多要求。第三，人们对行政透明度的要求，其实质是监督政府履行受托责任、维护社会公共利益的情况，这与政府审计监督公共财政支出、维护人民利益的职能是高度一致的。因此，审计公开也是审计机关提高公信力的重要手段。
三、现有的内外部环境无法支撑实行完整意义的审计公开
（一）审计公开缺乏法律法规的支撑和规范。在现行法律法规环境下，审计公开缺乏必要的法律支持。主要是：审计信息公开的内容范围缺乏法律支撑，也没有制定细化的配套制度；在高层次的立法中，如审计法和政府信息公开条例，尚无对审计结果公开的责任进行强制性规定的条款；审计结果公开的社会呼声与现行审计保密制度存在矛盾，如根据审计署、国家保密局制定的《审计工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，国务院或省、自治区、直辖市人民政府委托草拟的，拟向本级人大常委会提出的审计工作报告属机密级事项；对秘密信息的界定，还处于经验或价值判断阶段，缺乏相应的界定标准。
（二）现行审计体制给审计公开造成多种困境。在现行审计体制下，审计机关公开重要事项的审计结果，必须经由本级政府批准，这将对审计公开造成多种困境。如，审计机关是政府组成部门，但审计的范围已远远超出对政府及其部门的审计，如审计机关可以对法院、检察院、党务部门进行审计，审计结果是否公开由政府决定，这在客观上将导致现行国家权力架构的失衡，也不符合民主法治国家公共权力配置的原则。再如，审计结果揭示的是政府及其部门自身存在的问题，审计结果公开往往会遇到来自政府及其部门的阻力。特别是在基层，由于审计管辖地域小，人员关系、人情关系复杂，政府自身存在的问题相对较多，审计公开来自政府自身的阻力加大。并且即使公开的信息也可能经过政府的过滤，导致审计信息公开不充分，当公开的审计信息与公众的预期出现较大差异时，容易引起公众的质疑，进而影响到审计机关的公信力。
（三）社会对审计信息的误读增加了审计公开的风险。尽管近年来审计公开对唤醒公民的民主法治意识产生了巨大推动作用，审计工作受到社会的广泛关注，但由于审计的专业性特点，普通民众对于科学、完整地解读审计信息还有困难，社会对审计工作系统全面的认识仍有待提高。同时，随着社会生活节奏的加快，普通公众通常不是经由审计信息公开的文本本身，而是经过新闻媒体收集整理、加工提炼形成的各种新闻焦点，来解读审计工作。新闻媒体受专业知识所限以及专业嗜好，往往采用“吸引眼球”的做法，这也会导致公众对审计信息的误读，从而有可能加大审计公开的风险。
（四）审计机关内部对审计公开的准备不足。主要表现在审计机关对审计公开缺乏成熟的机制和经验，也缺乏控制风险的能力和手段。首先，审计机关和审计人员缺乏心理准备。长期以来，政府部门和工作人员习惯了以内部信息沟通为主的管理模式，缺乏在信息公开环境下驾驭复杂形势的心理准备和基本能力。同时，在现行机关管理体制下，审计人员在一定程度上缺乏人格上的独立性，审计人员和审计机关之间的权利义务和责任界定不够明确，对审计公开引发的审计责任如何追究，缺乏制度性规范。其次，审计能力存在不足。随着经济社会的发展，审计面对的领域越来越广泛、业务越来越复杂、信息化程度越来越高，而审计机关现有的人才结构还不能适应形势发展的需要。如果公开的审计信息存在事实认定不准、审计定性失误的现象，使被审计单位产生社会声誉损失，审计机关将可能面临诉讼风险。再次，审计机关内部缺乏信息公开风险处置机制。对因审计失败或审计公开失误而引发的诉讼风险、责任追究和舆论压力，审计机关尚未建立有效的调查处理、情况反馈、责任界定、责任追究、舆论引导等风险处置和控制机制，对审计公开的风险认知和控制还比较迷惘。
四、消除审计公开内外部环境障碍需要进行整体谋划
（一）完善信息公开的法律法规，制定有关审计信息公开的法律。主要包括：推动国家层面的信息公开立法，把审计公开纳入法制化轨道，对审计公开的责任和不予公开的救济途径等，作出强制性规定，保障审计公开的合法性、连续性、稳定性；制定完善审计信息公开的配套制度，明确审计公开的内容和范围，使审计信息公开做到有章可循；对现行审计保密制度进行修订，使审计保密制度适应审计公开发展的要求；对审计公开进行深入研究，对敏感信息、容易引起社会不稳定的信息，制定相应的界定标准，为审计公开安全有序进行提供保障。
（二）着力解决审计公开的体制障碍，落实审计公开的责任主体。改革现行审计体制，是推行审计公开的必然要求。但改革现行审计体制是一个长期的过程。从短期看，解决现行审计体制的阻碍，规避政府对审计结果公开可能出现的不理解、不支持、不审批的情况，应当把审计结果公开的责任落实到政府主要负责人身上，实行审计机关对审计结果公开进行规划，提出公开的计划，由政府实施公开的模式，并建立相应的审计结果公开考核评价制度。从长期看，应当改革现行的审计体制，增强审计的独立性，并最终实行由审计机关自主公开审计结果的模式。
（三）着力推动审计问责，为审计公开创造良好环境。审计公开而不能问责会有损于政府在社会公众中的责任形象，并对审计公开本身造成伤害。解决这一问题，关键要加快推动审计问责，重点是对责任的界定、问责的范围、问责的对象、问责的方式等进行制度安排，同时推动整个国家层面的制度建设。只有制度完善，责任明确，才能有效实施审计问责，从根本上防止决策失误、权力失控、行为失范。这既是对民主法治建设的重大贡献，也为审计公开创造了良好外部环境。
（四）加强审计公开的社会引导，增强审计公开的社会协同。社会公众对审计工作的接触频率和深度，是对审计工作进行全面系统地认识的前提。要运用公众喜闻乐见的形式对审计宣传进行多方面的创新，使审计工作逐步深入人心，使公众对审计机关的职能定位、专业标准、所负责任等形成正确认识。同时，建立审计机关与社会的沟通渠道，加强社会引导，避免公众对审计信息的误读，消除公众对重要敏感事项的猜疑，规避审计公开风险，培育公民健康的民主意识，使公民的民主需求与我国的国情相适应。
（五）着力关注国家安全，谨慎披露审计信息。关注政府责任、保证国家安全也是审计的重要职能。国家安全包含财政安全、金融安全、国资安全、生态安全、民生安全等多个方面。审计机关负有对这些方面进行审计的职责，能够接触到大量的秘密信息和数据。推行审计公开，要制定严密的审核制度和规范，防止泄露国家秘密、危及国家安全。同时，应当引起我们高度关注的是，有的信息从其本身来看，不是国家秘密，但如果把不同的信息收集整合在一起，就可能是国家秘密。如何防止此类信息不当公开，从而危及国家安全，是需要我们进行战略思考的一个重要方面。
（六）塑造审计人员独立人格，建立适应审计公开的内部机制。在塑造独立人格方面，要改善现行机关管理体制，明确界定各层级人员在审计工作中的权利、义务和责任，增强审计人员的独立性；同时加强心理疏导，使审计人员尽早适应审计公开环境的要求。在培育精湛业务方面，要进一步完善审计管理制度和审计质量控制制度，加强以实战为重点的能力建设，把提高审计工作水平作为降低审计公开风险的基本保障。在建立良好机制方面，要加强对审计公开的审查，对计划公告审计结果的项目，组织专门论证；制定审计信息公开风险应急处置制度，对因审计公开引发的社会声誉损失、行政诉讼、上级责任追究等事项进行调查、处理、应对。
五、审计公开工作的阶段性设想
（一）2010年以前，是审计公开的第一个阶段。在这个阶段，要适应“十一五”规划对政务公开和民主法治建设的要求，对审计公开的制度规范和内部机制进行探索，落实政府公开审计结果的责任模式，追踪评估社会反应。在这一阶段公开的主要内容是在机构职能、执法依据、执法程序、工作纪律等与履行审计职责相关的信息全面公开的基础上，有选择地将综合性的报告，如审计工作报告、审计整改报告等，予以公开，同时试行公开单项审计结果和审计整改情况。在这一阶段，地方审计机关要加大审计公开的推进力度，努力缩小与中央审计机关的差距。
（二）2011至2015年，是审计公开的第二个阶段。在这个阶段，要适应《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对民主法治建设的要求，加快建立审计公开的法律法规和配套制度，加快完善审计公开的内部环境，逐步建立审计问责制度，推动审计体制的改革，同时加强对社会舆论的引导。这一阶段公开的主要内容是在公开审计工作报告、审计整改报告等综合性报告的基础上，逐步加大单项审计（调查）结果和审计整改情况的公开力度。
（三）2015至2020年，是审计公开的第三个阶段。在这个阶段，要加强完善审计公开的内外部环境，使其基本符合审计公开要求，审计公开步入制度化、规范化轨道。在这一阶段，公开为原则，不公开为例外，成为审计公开的基本原则，对审计结果，除国家秘密、商业秘密、个人隐私及其他不宜公开的事项外，都予以公开。审计公开在全国范围内逐步达到全面、协调发展，并基本做到同步发展。
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