中国和欧盟国家文化体制、文化政策比较分析，本文主要内容关键词为：文化论文,中国论文,体制论文,欧盟国家论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，国际环境、经济发展水平和社会条件的深刻变化，使中国和欧盟国家文化发展呈现出一些新的趋势和特点：其一，随着中国和欧盟国家开始由工业型社会向服务型社会过渡，公众的精神文化消费需求日趋旺盛，文化娱乐消费呈加速发展之势。其二，以广播电视、电影、音像、报刊、出版、广告、游戏娱乐业为核心行业的文化产业在国民经济中占有越来越重要的地位，已成为国民经济的重要支柱行业之一。其三，各国之间文化交往密切，相互影响加深。如何适应公众日益增长的文化需求，为公众提供更多更好的文化产品和文化服务；如何在经济全球化背景下维护民族文化传统和国家文化安全，保持社会健康协调发展，成为中国和欧盟国家政府共同面临的一个十分紧迫的课题。
与一般物质产品的生产和消费不同，文化产品的生产和消费是一个更为复杂的过程，涉及经济、政治、精神等各个层面。在现代社会，精神文化消费不仅关乎公众的文化权利，也关乎维护民族文化传统和国家安全等多方面内容。因此，文化消费既是个体的精神需求，也是公共需求。从文化产品的属性来看，文化产品包括大众传媒所提供的文化产品，政府、公共组织和私人部门均可以提供。中国和欧盟国家由于经济发展水平、社会制度和文化传统不同，文化产品的提供方式也有很大不同。在欧洲，电影、报刊、出版、音像等文化产品是充分市场化的。但广播电视一般属于公共服务部门，大都由政府垄断经营，或由政府授权公共组织经营。在中国，很长时间里，广播电视、报刊、出版、电影等文化产业都是国家高度垄断，严格禁止各类社会资本参与经营。20世纪80年代以后，为适应公众不断增长的文化需求，中国和欧盟国家先后对文化体制进行不同程度的改革。欧盟国家政府普遍放松对广播电视经营权的管制，私营商业电台、电视台纷纷出现。中国则是全方位、深层次地逐步推进文化产业各领域的改革。加入世贸组织以后，中国更是大大加快了文化体制改革的步伐。
中国与欧盟国家文化建设的一个基本内容都是建立竞争机制、引入社会资本参与文化产业的经营，与此同时，又要保证国家对文化有效的宏观管理。因此，改革文化体制，改进文化政策，提高公共服务水平，是促进文化发展的关键，也是当前中国与欧盟国家文化建设的重点。本文以广播、电视、电影业为重点，对两者的文化体制、文化政策等进行分析，比较其异同，并作出若干评价。
一、欧盟国家的文化体制和文化政策
（一）在处理国际文化关系中，欧盟国家奉行文化多样性原则，主张各民族文化共同发展。欧盟国家历来高度重视文化对促进经济社会发展的重要作用，十分重视维护本国文化传统，也始终注意借鉴其他民族和国家的文化。欧盟国家普遍认为，文化是一种资源，文化的多样性意味着每种文化都会丰富另一种文化，并有力地促进经济和社会的发展。欧洲本身就是多种文化的共同体。奉行文化多样性原则，主张各民族文化共同发展，是欧盟多数国家在处理国际文化关系中的基本立场。1992年，欧盟提出“文化例外”的主张，并确定了界定“文化例外”的六条标准。1993年，欧共体多数国家拒绝美国关于取消对美国影视产品“配额限制”和“自由贸易”的要求。2003年，在巴黎召开的联合国教科文组织第32届大会上，60多个欧洲国家和发展中国家主张达成一项有关文化多样性的国际公约，这项公约将使电影、戏剧、音乐等文化产品脱离贸易谈判的范围和自由贸易规则的限制，从而保证各国决定本国文化政策的权利。
（二）在文化的性质和作用的认定上，欧盟国家政府普遍认为，文化产品具有商品和意识形态双重属性。文化产业作为商业实体，它要求有市场竞争机制，通过竞争提高文化产业竞争力；作为意识形态的基本载体，它需要政府进行必要的调节，给予直接或间接的基金援助，以保证民族文化健康发展。因此，欧盟国家政府的文化政策奉行两个原则：一是鼓励竞争原则，二是国家干预主义原则。前者主要是鼓励各种新闻媒体公平竞争，让公众自由选择各种媒体。后者是扶持弱小媒体，使之具有与实力雄厚的文化企业同等发言的机会，避免过度集中和垄断。
（三）在文化产业管理体制上引入竞争机制，实行多元化。在欧洲，报刊和图书出版等文化行业市场化程度一直很高，各种资本均可进入，以法国报刊为例，按所有权划分，该国有私人报刊、同仁报刊、政党报刊和社会团体报刊等。其中，私人报刊占主导地位。但在很长时间里，广播电视业仍带有一定的垄断性质。如法国新闻法规定，广播电视业是公共服务部门，其垄断权和经营权属于国家。英国的英国广播公司(BBC)是公营性质，被授予在全国经营广播电视的特权。德国全国性的广播电视台——德意志联邦共和国公法广播联盟（简称“德广联”ARD）是建立在州际间合作协定基础上的机构，是公共法人性质的机构。
20世纪下半叶以后，特别是80年代以后，欧盟国家先后开始对广播电视业进行改革，允许私人资本从事商业化经营。以德国为例，1986年，德国确定了公共电视和私营电视并存的双轨制，打破了公营广播电视一统天下的局面。法国私营广播电视也是20世纪80年代中期以后发展起来的。到1990年，欧洲电视频道由原来的36个，迅速扩大到125个。文化产业的各领域均呈现出多元化格局。文化体制多元化，不仅指（这里主要指广播电视业和其他行业中对外资的限制）放开对社会资本的限制，还包括在国营广播电视公司中，引入市场竞争机制。如广播电视节目生产采取制播分离的做法。国营广播电视台大量“购买”独立节目公司制作的节目。通过引入竞争机制，提高效率。
（四）注重扶持和资助文化产业。欧盟许多国家政府在引入竞争机制的同时，还十分重视对文化企业给予扶持，促进文化发展。欧盟国家对国营广播电视公司均给予不同程度的财政资助。如下图：
1998年英、法、意电视台收入构成
由上图可以看出，英法意等国的电视台收入中财政拨款都达到30%。其中，英国国际广播经费全部由国家拨付。在给予国营电视台财政支持的同时，为保护公众利益，欧盟各国对其播出广告的时间、长度均有严格限制。有些节目甚至禁止播出广告。如英国广播公司就规定，不得播放广告和播出由广告主资助的节目。
此外，欧洲许多政府还对各类文化产业给予各种形式的直接或间接资助。对报刊业直接资助包括：1、对低广告收入的全国性报纸和地方报纸进行资助。2、对报刊发行的铁路运输和记者使用电话通信给予资助。3、资助报刊的递送和发行。间接资助包括：1、使用法新社稿件。2、减免报刊企业税收。3、对报刊业筹集投资资金采取特殊优惠政策。4、在全国统一新闻纸价格。1997年，法国仅为报刊业的直接资助达2.489亿法郎，间接资助达24.7亿法郎。
（五）对本国文化产业实行保护性政策。根据本国文化产业发展状况，采取适当的强制性文化措施保护本国文化产业，是欧盟国家文化政策体系中的重要环节。1989年，欧洲议会通过“无国界电视”指令，确保播放欧洲影视作品的时间额度。法国政府明确规定，国有广播电台播放的歌曲中，必须有不低于40%的法语歌曲。其他欧盟国家也都对他国文化产品的输入采取了一定的限制性措施。以电影为例，欧盟许多国家对美国电影进口采取了配额限制。美国政府多次要求降低甚至撤销配额，如在乌拉圭回合谈判中企图把影视产品的自由贸易写进WTO的条款中，但遭到了欧盟多数国家的反对。目前欧盟国家除采取配额限制外，还制定相应的政策，鼓励和刺激本国电影产业的发展，以同美国好莱坞电影抗争。包括：1、金融扶持。由政府设立专项基金机构负责扶持电影企业。2、直接扶持。政府直接资助电影市场，即根据票房收入的多少进行弹性补贴；拨款或资助直接受益制片部门；减免税收，给电影业让利，鼓励民族电影业去冒风险。3、奖金扶持。如德国政府每年给本国生产的优秀故事片和纪录片颁发高达120万美元高额奖金，以刺激和繁荣德国电影市场。4、影视文化管制。禁止美暴力影视文化进入欧洲文化市场。
此外，欧盟各国政府在传播本国文化方面都制定了详细的措施。如法国早在1949年就成立了“法国电影对外传播协会”，并在外交部设有专门的电影事务办公室，在国家电影中心设有专门的影片输出资助金，资助制片人或出口商，鼓励将法国电影输往世界各地。通过种种措施，使美国成为法国影片最大的进口国。
（六）完善产业政策和法制环境。欧盟许多国家把完善产业政策和法制环境视为保障文化产业健康发展的关键因素之一。以广播电视为例，20世纪80年代中期以后，为适应情况的变化，欧盟主要国家纷纷修改广播电视法律。英国《1990年广播法》、《1990年有线和无线广播法》对电子媒体所有权作了详细的规定，以防止商业电台和电视台产权过分集中，并规定英国的全国性报纸可以在商业电视台、电台拥有股权。该法还对节目的品位、准确和平衡等问题作出了原则规定。授权政府对覆盖英国的外国卫星直播电视节目进行监督。各职能部门和机构职责分明。法国1986年通过《传播自由法》，允许外国投资者最多可拥有一个电台和电视台20%的股份。法国新闻法规定，广播电视业是公共服务部门，其垄断权和经营权属于国家，国家的垄断仅限于无线电传播技术。这种技术的使用由国家授权给电台和电视台使用。法国无线电广播公司代表国家对无线电广播电视技术实行垄断和技术管理。成立于1989年的独立机构高级视听委员会对广播电视业进行监管。1990年，意大利议会通过223号令即《公共和私人的广播电视系统管理法》，打破了公共电视网垄断的单一体制，认可私营商业性电视网与公营服务性电视网并存的现实。223号令还对电视台播出的国外节目，特别是来自美国的节目作出法律上的限制，规定电视台必须遵守欧盟委员会的指令，欧盟国家制作的节目不得少于50%。
二、中国文化体制和文化政策
（一）在处理国际文化关系中，中国政府一贯奉行文化多样性原则，坚持各国、各民族经济和文化互相促进、共同发展的主张。认为世界各国只有互相尊重，互相促进，保持经济发展模式、文化和价值观念的多样性，世界文明才能生机盎然地发展。
（二）在对文化价值和作用的认识上，我国党和政府历来高度重视文化建设。改革开放以来，中国政府始终坚持物质文明、精神文明两手抓。党的十六大进一步把文化建设与经济建设、政治建设，作为全面建设小康社会的三大目标。党的十六届三中全会提出要树立和落实全面、协调、可持续的发展观，文化建设和发展被放在更加重要的位置。胡锦涛总书记前不久强调指出，必须从全面建设小康社会的全局和实现中华民族伟大复兴的高度，深刻认识加强文化建设的战略意义，在推进社会主义物质文明和政治文明的同时，更加自觉地推进社会主义文化建设。要实现文化产业的跨越式发展。
（三）大力推进文化体制改革。计划经济时期，我们实行的是政府办文化、管文化的“统包统管”的文化管理体制。改革开放以后，这种状况逐步被打破。中国加入WTO以后，尤其是新一届政府上任以后，文化体制改革的步伐大大加快。进一步明确了文化体制改革的指导思想、基本思路、改革重点：
1.深化文化体制改革要从转变观念入手。针对长期以来过于强调文化产品的意识形态属性，忽视其商品属性的弊端，提出在社会主义市场经济条件下，文化产品既具有意识形态属性，又具有商品属性。意识形态属性是特殊性，商品属性是普遍性。要从计划经济体制下形成的传统文化发展观中解放出来，树立与社会主义市场经济体制相适应的新的文化发展观，大胆进行文化体制改革。
2.提出了文化体制改革的基本目标：要以体制和机制创新为重点，深化文化体制改革，进一步革除制约文化产业发展的体制性障碍，完善文化产业政策，加快结构调整，优化资源配置，提高集约化经营水平，运用高新技术促进产业升级，推动我国文化产业跨越式发展，逐步提高文化产业在国民经济中的比重，不断增强文化产业的整体实力和竞争力。
3.提出了文化体制改革的基本思路。按照文化产品属性，可以将文化产品分为公益性文化产品和盈利性文化商品。文化行业也可以划分为公益性文化事业和经营性文化产业两大类。前者由政府主导，后者由市场主导。要以增加投入、转换机制、增强活力、改善服务为重点，抓好公益性文化事业的改革和发展。要以创新体制、转换机制、面向市场、增强活力为重点，抓好经营性文化产业的改革和发展。
总体来说，中国文化体制改革的重点是实行分类管理。按照文化产品属性，将文化各门类划分为两类：一类是以非营利性为目的的公益性文化事业，主要包括：一是承担党和国家喉舌功能的政治性文化事业。二是如作为国粹的京剧、昆剧等民族文化遗产的文化事业单位。三是如公共图书馆、文物馆、博物馆、纪念馆等公益性文化事业。上述三类文化事业主要应由政府提供资金支持。同时接受社会赞助，动员社会力量发展文化事业。上述机构仍是政府主导，适当引入竞争机制。
另一类是以营利为目的的经营性文化产业，如娱乐业、音像影视、广播电视、新闻出版等。当前，中国文化体制改革的重点是促进经营性文化产业发展。经营性文化企业要做到自主经营，逐步取消所有经营性文化单位的行政主管；逐步开放经营性文化市场，允许多种所有制形式文化企业公平竞争，共同发展。减少政府对经营性文化市场领域的行政管制，减少和规范行政审批。在促进经营性文化产业发展上，政府的主要职责是通过制定文化产业政策，引导文化产业的结构调整，加速经营性文化的产业化进程。制定相关法律、法规，并依法监管，确保文化市场竞争的公开、公平和公正。
（四）促进文化产业多元发展。重点是由原来政府单独配置文化资源转为政府和各种社会力量共同配置文化资源。包括允许文化企业上市融资、鼓励各类社会资本参与文化企业经营、鼓励文化产业实行股份制等多项措施。同时，打破部门分割和地区封锁，鼓励文化企业跨行业、跨地区经营。改革开放以后，我国文化产业对外开放也在逐步展开。加入世贸组织以后，开放步伐明显加快。以电视为例，截至2002年底，在我国境内有条件落地的境外频道已经达到了30个。还有200多个境外电视频道竞争在中国的落地权。境外频道在我国境内有条件落地不仅使国外文化产品在中国将占有更多的市场份额，而且还将逐步使中国公民有更多的文化选择权，促进了我国文化产业的发展。
（五）对本国文化产业进行资助，提高本国文化产业竞争力。以电影为例，虽然政策逐步放开后，电影的融资渠道大大拓宽。但由于电影市场的狭小和不规范，投资回报率较低，制片厂在融资拍摄影片方面仍然存在很多困难，政府的资助在影片生产中占到相当大的部分。20世纪90年代中期以来，政府主要通过五项政策扶持民族电影。2002年，中央影视互济资金用于电影创作等方面的资金达7645.2万元，地方21个省市影视互济资金3955万元，电影频道用于电影的资金达到1.5亿元。中国政府对广播电视也给予了很大的支持。从2002年开始，中国广播电视经费来源全部实行自收自支。但国家对广播电视业的基础建设仍有一定的财政投入，如我国政府开展的“村村通”广播电视工程中，广电总局和国家计委共投资3.2亿元，地方配套资金13亿元。这些资金投入可逐步消除各地区广播电视发展的不平衡，是国家宏观调控广播电视业的有力手段。
（六）创新政府管理体制，转变政府职能。中国政府把创新政府管理体制，转变政府职能视为推进文化体制改革的关键。文化产品多数是准公共物品，可以由政府提供，也可以由市场提供。中国正在进行的文化体制改革，主要是要发挥市场在推进文化产业发展中的作用。政府则主要承担引导、监管的法律职能，确保文化建设的健康发展。
转变政府职能方面以电影为例，具体反映在以下几个方面：一是减少政府审批手续，健全电影市场的经营资格准入、产品准入、资本准入和技术标准准入制度。改革电影立项、审查制度。积极探索制定符合中国国情的影片分级制度，将未成年观众和成人观众区别服务，做到既真正保护未成年人的利益，又满足不同层次消费者的需求。二是尽快完善法规政策体系。抓紧修订和完善促进电影产业发展的现行政策法规，制订深化电影体制改革的相关配套政策。在现有《电影管理条例》及相关法规的基础上，抓紧电影的立法工作，以“始终把握面向市场、公平竞争、依法管理、保障权益、行业自律、促进发展”作为电影立法的宗旨。三是降低市场准入门槛。逐步实行许可证制度，鼓励一切有实力、有条件的国有、民营文化企业进入电影制片、发行、放映领域。
三、评价与建议
20世纪80年代以来，中国和欧盟国家政府都根据国际国内条件的变化，不同程度地改革文化体制，调整文化产业政策，旨在促进文化产业发展。基本思路也有相近的特点，即在保证国家对文化的有效管理的前提下，引入竞争机制，提高文化产业竞争力。由于中国与欧盟国家经济发展水平、社会制度、文化传统不同，文化建设的重点也有很大不同。总体来说，欧盟多数国家是在文化产业充分市场化的前提下，以放松规制为重点，对部分原来政府控制较严的行业（如广电业）进行改革。中国文化建设的立足点，则是要建立和制定与社会主义市场经济体制相适应的文化体制和文化政策。因此，中国文化体制改革力度更大，涉及的领域更广，也更深刻。
（一）改进政府管理，提高公共服务水平，是中国与欧盟国家政府在促进文化发展中面临的共同课题，但中国与欧盟国家改进政府管理的着眼点有很大不同。欧盟多数国家侧重点是放在营造有利于本国文化产业发展的国际环境，引入竞争机制，对本国文化产业提供各种支持等方面。中国加强政府自身建设、改进政府管理则包含着更丰富的内容，是要完成政府职能的深刻转变。具体表现在：其一，要转变政府管理文化产业的方式。由原来主要运用行政手段转向主要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段进行管理，由原来直接管理转向间接管理，营造适宜的文化市场环境，对文化产业活动进行引导和调节。其二，要按照政企分开、政资分开、政事分开和管办分开的原则，对政府、文化市场、文化企业的职责和功能进行科学合理的定位，切实解决目前文化产业管理部门既当裁判员，又兼教练员、运动员的问题。其三，发挥行业协会在促进文化产业发展中的重要作用，使行业协会成为沟通政府与企业、企业与社会之间的桥梁。
（二）在文化产业政策上，中国与欧盟多数国家都把提高文化企业竞争力，作为改善政府管理的核心，但侧重点也有所不同。欧盟多数国家既注重扶持国营或公共文化企业，也十分重视扶持中小文化企业，防止过度集中和垄断。中国目前文化产业政策的重点是调整文化产业结构，推动文化产业的兼并和重组，扶持大的文化企业集团。中国与欧盟国家在文化产业政策上的上述差异，主要是因为欧盟多数国家文化产业已形成相当的规模。而中国由于文化产业起步晚，文化企业虽然数量很多，但大企业、大集团比较少，现有的企业集团也缺乏竞争力。因此，中国把培育有竞争力的文化企业集团作为文化产业政策的重点，是从中国文化产业发展的实际状况出发的。尽管如此，欧盟国家注重扶持中小文化企业的做法仍值得我国重视和借鉴。中小企业机制灵活，成本低，在提供文化产品和服务中，发挥着不可替代的重要作用。中小企业往往是市场竞争的弱者，需要政府施以援手。此外，大企业的发展也需要众多中小企业作为支撑和依托。还要看到，众多中小企业是解决就业的主力军。所以，中国政府在鼓励、引导大企业兼并重组的同时，也应把扶持中小文化企业作为政府的一项长期任务。
（三）在文化产业发展上，中国政府比欧盟多数国家面临更多需要解决的重大问题。
1.欧盟多数国家经过长期的发展，文化市场体系较为完备。中国政府则面临着建立全国统一、开放、竞争、有序的文化市场体系的紧迫问题。目前，我国文化产业的各个行业都组建了一些企业集团。从运行情况来看，并没有发挥应有的作用，一个重要原因是市场环境还不成熟，尚未形成有利于企业发展的统一、开放、竞争、有序的文化市场体系。一个突出问题是条块分割，市场竞争不足。要创造有利于企业集团发展的市场环境，就要打破行业壁垒，实行文化产业的跨行业经营。应通过调整产业结构，整合文化产业各具体产业，整合文化产业与相关产业，形成产业链，以此带动整个产业的发展。与此同时，还要打破地区封锁，促进文化产业的跨地区经营。应改变目前按照行政区划组建企业集团的做法，转为以文化资源为基础，以资本为纽带，组建企业集团，真正实行文化企业集团的市场化运作和规模化经营。
2.欧盟多数国家有着较为完善的金融体制，投融资渠道较为通畅。中国政府则面临着如何尽快拓宽投融资渠道，为文化产业发展注入动力的紧迫问题。目前我国文化企业投资渠道单一，资金不足，已经成为制约文化产业发展的一个瓶颈。要解决这一问题，当前主要应作好以下三个方面工作：
(1)降低市场准入门槛。放宽民间资本和外资进入文化产业的限制。除党报党刊等一些作为政府喉舌的文化机构，中央和省级电视台、电台的一些核心环节和部门，仍然需要实行禁入之外，原则上文化产业的其他领域都应允许民间资本进入。鼓励一切有实力、有条件的国有、民营文化企业进入文化产业领域。允许和鼓励我国文化企业进入资本市场，包括直接上市，文化企业与上市公司合作，成立子公司，文化企业通过收购上市公司进入资本市场等。同时，按照国际惯例，逐步放开对外资限制，使各种社会资本参与文化市场竞争。应抓紧有关方面的立法工作，对各种投资行为加以规范，以确保我国文化产业资本市场的形成和健康发展。
(2)积极引导文化企业的投资趋向。在发展文化产业的同时，要充分考虑文化产业的精神属性，鼓励文化企业多生产健康向上的文化产品。要通过建立健全有关法律法规，为精神性的文化产品设立最低标准。同时通过设立基金等各种措施，奖励优秀文化产品。要通过财政政策、税收政策、以及其他各种奖励措施，引导和鼓励文化企业生产更多更好的文化产品。与欧洲国家相比，我国目前对电影、广播电视等文化产业支持力度还不够，国家还应该在国债发行、银行贷款、基金的使用以及税收方面，对一些特定的文化产业采取更有力的扶持政策。
(3)完善文化企业治理结构。企业是市场竞争的主体，在文化产业竞争中处于至关重要的地位。因此，应把提高文化企业竞争力作为发展我国文化产业的着眼点。一是要鼓励各类企业平等竞争。应允许文化产业中既有国有独资的企业形式，又有国有资本控股、其他各类资本参股的企业形式，也有民间资本、外资占主导位置的企业形式。让各类企业平等竞争、优胜劣汰。二是建立有利于企业内部竞争的机制。现有国有文化企业应以股份制为主要形式，按照现代企业制度的运营机制，组织结构，真正做到自主经营、自负盈亏、自我发展，建立和完善文化企业的治理结构，不断增强自己的市场竞争力。其中，主要是要做到股权多元化和明晰产权。此外，提高企业竞争力还要制定科学的发展战略，善于借鉴欧洲国家先进的营销理念和营销方式。
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