两岸农民融资的法律制度比较分析，本文主要内容关键词为：法律制度论文,两岸论文,融资论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1002-1590(2010)06-0054-08
我国《物权法》确立了动产浮动抵押制度，使农业生产经营者可以将现有及将有的农副产品抵押，从而扩展了农民融资渠道。但是，由于动产担保的具体施行办法尚未确立，其可行性仍比较弱。而且，农民除了农副产品等动产之外，手中的重要财产无外乎农地使用权，但现行法律严格限制承包土地经营权抵押并禁止宅基地使用权抵押。融资担保品有限，农村金融机构不健全，导致大陆农民融资难的问题没有得到根本解决。
比较而言，我国台湾地区农民的贷款渠道与担保方式较多，不仅农地、农舍可以抵押贷款，而且在担保物不足的情况下，还可申请农业信用保证金。本文拟通过对两岸农民融资制度问题的比较研究，从台湾农村金融发展中发掘对大陆有所助益的经验，进而对解决大陆农民贷款难问题提出制度改革的建议。
一、大陆农民融资的制度问题
融资的作用具有两面性，一方面，它可以满足人们对资金的迫切需求，进而扩大生产经营规模或者改善生活条件；另一方面，它又具有附条件性——越是资本雄厚的人越容易获得贷款，越是贫穷的人越难得到金融机构的支持。这是银行逐利性的表现，农民向银行贷款，那更是“贷款难，难于上青天”。
大陆农民融资难，主要表现在以下方面：
1.融资担保品有限
不动产方面，除了通过招标、拍卖、公开协商等方式获得的对农村荒地的承包经营权之外，一般的农村土地承包权、宅基地使用权禁止抵押。动产方面，一方面动产担保制度尚不成熟，且没有健全的农产品担保物拍卖市场；另一方面由于农业本身属相对弱势的产业，一般的金融机构不倾向向农业提供资金融通。
农民财产权利的差等主要体现在农村土地房屋与城市土地房屋所有权与使用权的不平等。对于农村居民而言，由于大陆采“房地一致”原则，房屋抵押的同时土地使用权必须一并抵押，但法律禁止农村宅基地抵押，因此，即使签订了房屋抵押贷款合同，抵押合同也面临着无效的法律风险。农民通过抵押房屋来融资贷款的途径不可行。同时，由于农村房屋登记系统欠缺，很多农民没有规范的房产证，也使得银行不愿意接受房屋担保贷款。
农民财产权利的残缺表现在农村土地承包经营权方面，《物权法》将农村土地承包经营权确定为物权，主张农地使用权可以用来转包、出租、互换等，但也规定普通的土地承包经营权不得抵押，因而，农民享有的物权权能是不完整的。在农民普遍较贫穷的条件下，农地使用权无疑是他们较有价值的财产，法律禁止农地使用权抵押贷款，将会使众多农民失去融资的机会。
2.征信难
大陆农村尚未普遍建立征信体系，银行对农户信用贷款一般采取消极态度；另外，由于我国农村仍是采家庭生产经营模式，农业生产与家庭生活不分，因此，金融机构无法从中获取明确征信。信息的不完备，导致银行难以甄别贷款人及其行为，逆向选择与道德风险问题严重，银行为降低风险，往往不会广泛地发放信用贷款。
3.金融服务欠缺
当前市场环境下，金融机构的逐利性与脱离农村客户也导致农民贷款难。农业银行改革为国有商业化银行之后，从农村大范围撤出分支机构网点，支农贷款比例日益下降，与农户贷款业务相隔离。农业发展银行业务范围狭窄，服务对象多为粮棉油购销企业，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，广大普通农户与农业发展银行没有交集。农村信用社，所谓的合作组织结构形同虚设，且商业化倾向严重，农村网点不断减少。
4.非正规金融蔓延
农村非正规金融不仅包括非组织化的农户之间的民间借贷行为，还包括银背、私人钱庄、合会、民间集资、民间商业信用、农村合作基金会和其他各类非正式金融组织的融资等组织化行为。非正规金融在化解农民融资难问题发挥了重要作用，但存在着较大的风险。
二、台湾农民融资的法律制度分析
台湾农业虽然同样具有东亚小农经济的特征，但由于其善于开发自身优势，加之制度政策上的支持，台湾农民较容易获得融资贷款。
1.财产权制度
笔者在台湾调研期间，①曾就“在台湾，农民是一种身份还是一种职业？人们对于从事农业经营持什么态度？”进行调查，受访者普遍表示不解，反问笔者“这是个问题吗？”、“这个问题是什么意思？”其实，台湾农民与城市居民一样，属于有产者，享有全民健保，不受户籍制度的约束，不因为从事农业生产经营就与城市居民有所不同。②农民在大陆与台湾之间存在“作为一种身份”与“作为一种职业”的差异，原因在于户籍、土地等方面的制度约束，其中最关键的因素就是土地制度。
自20世纪50年代至今，台湾共进行了三次土地改革，每次改革都是应时代发展所需。
20世纪50年代第一次土地改革分为三个阶段，第一阶段是颁布《三七五减租条例》，规定地租不得超过全年主产品收获量的37.5％，以减轻农民负担。第二阶段是“公地放领”，将从日本人手中接收过来的“公地”出售给农民，地价为耕地主要农作物正产品全年收获量的2.5倍，由承领农民分10年20期平均摊还，不必负担利息。第三阶段是“耕者有其田”，地主可以保留政府法定田地数额，超过部分一律由政府征购转卖给尚未获得土地的农民。③在这一改革阶段中，大地主、中小地主与佃农各得其所，均有收益，大地主成为工商业巨鳄，中小地主专营工商业，佃农获得土地成为自耕农。自耕农成为农村的主体，由于获得一定数量的土地，其耕作和投资意愿明显增加。
20世纪60年代，为了发展工业而采取牺牲农业的策略，实行“田赋征实”、“随赋征购”和“肥料换谷”等制度，压低农产品价格为工业提供原料，导致农民收入偏低，从事农业生产经营的激励减少。造成的结果像如今的大陆地区一样，大量农村青壮年涌入城市打工，留守农村的是老、妇、幼等无劳动能力的群体，农民的收入也大部分来源于非农业收入。同时，由于工商业发展与城市的扩张，大量农田被用于公共基础设施、工厂、住宅等建设，致使农地日趋减少、地价上涨。由此，许多城市周边农村的土地所有者认为，与其辛苦劳动获得菲薄的农业收入，不如将其卖给开发商获取土地增值利益，这种利益计算导致耕地荒废现象十分严重。④为了改变小农地所有者生产积极性不高、弃耕抛荒的现象，台湾推行第二次土地改革：一是推行土地分区制，将农地重划，农民之间以互换或者自愿结合的方式，把分散在多处或不规则的小块土地集中在一起，办成标准农场或综合利用；二是辅导小农转业。⑤台湾当局鼓励无耕种能力的自耕农出售土地，辅导其转业；同时提供贷款，辅助有能力的小农户购买弃耕土地，以达成适当的经营规模，并为此设立“农地购置基金”，低息贷给耕地面积较小的农户，协助其购买新的耕地，这一措施扩大了自耕农的耕地面积，扭转了农业生产下滑的局面。⑥
20世纪90年代，台湾进行第三次土地改革，重点解决农地市场化问题，改善投资环境，提高农民收入，构筑适合台湾社会经济发展的“土地规模经营”新模式。修订之前的台湾“土地法”第30条规定：“私有农地所有权之转移，其承受人以能自耕者为限，并不得转移共有，但因继承而转移者，得为共有。违反前项规定者，其所有权转移无效。”这一度造成了城里人抢着做农民的现象。1990年修法时删除此条款，不再坚持农地不得变更为非农业用地的原则，同意农地变更使用从以往的供给引导转为需求引导，开放农地自由买卖，同时监控农地农用。
经过三次土地改革，台湾农民对其土地拥有完整所有权，农村土地可以自由流转不受限制，《土地登记规则》确立了规范的土地登记程序规则，农村土地有规范的产权公示体系。农民在需要资金时，银行愿意接受这种规范的财产权抵押担保。
2.农会制度
农会是台湾最主要的农民组织，自1900年成立迄今已有百年历史，在台湾农村社会中扮演相当重要的角色。根据台湾“农会法”，农会成立的目的是为了保障农民权益，提高农民知识技能，改善农民生活，发展农业经济。台湾农会体制分为省、县(市)、乡镇市三层级组织，各为独立的社团法人且不互相隶属。
台湾农会与农业合作社并行，由不同的法律调整，二者之间在组织机构、会员资格、运作模式等方面均存在不同。合作社采股金制，更侧重经济上的合作；农会采会员制，是一个综合性的，具有政治性、经济性、教育性、文化性的全面代表农民利益的组织。二者之间并行发展，职能上不能互相替代(见图1)。
图1 台湾农会组织结构图
农会下设的信用部是农会内部的一个部门，根据台湾“农业金融法”，其属非独立法人，设立的目的是收受会员存款，用以提供会员所需的农业产销资金、事业上必要资金与生活正当需要的资金，从而达到充裕农业生产资金，降低农业生产成本与促进农业发展的目的。各级农会信用部报经行政主管机关许可设立，其与农会其他部门实行独立会计核算。信用部在满足农民资金需求、服务农村金融市场方面扮演着重要角色，具有一般银行不具有的优势，包括：(1)吸收农村剩余资金，将之转贷给农民从事农业生产或开发农业资源；农会信用部广泛深入基层，农民对其有深刻的依赖性。(2)办理小额贷款，消除农村贫穷与高利贷。农会信用部办理的贷款业务有统一农贷、农场经营贷款、贫农辅导贷款、农业机械贷款、灾害复耕贷款、小农住宅贷款等等；由于农业生产的特征，它能够满足农民小金额、季节性高以及不能像一般银行贷款每月分期还款等资金需求。(3)除了由信用部提供自有资金办理贷款外，各地农会接受政府委托，代办专案贷款业务，农会仅收取手续费。(4)增加农业推广的经费来源。台湾农业推广经费大部分是由农会自行负担，而农会运作经费多半来自信用部盈余，由此节省政府的支农财政负担。
农会信用部在农村地区的资金融通具有相当的影响力，截至2009年7月，台湾共有一般银行4 302个总分支机构，信用合作社有299个总分支机构，农渔会信用部有1 144个总分支机构，合计5 745个总分支机构中，农渔会信用部占20％。另外，台湾有118个乡镇既没有设立银行业也没有设立信用合作社，在这些地区均是由农会信用部为民众提供金融服务，可见农会信用部在台湾基层的广泛覆盖率以及其与广大农民之间的紧密关系，⑦是台湾农业金融体系重要的一环。在存贷款业务方面，农会信用部在基层金融体系中分别占71％和67％。⑧
农会信用部在发展过程中，也产生过一些问题，比如由于社会政治经济环境迅速变化下农会信用部内部治理机制越来越跟不上整个金融体系运作，进而造成逾期放贷比率高、不良债权增加等问题。但是当局在危机时刻及时介入，调整农业金融体系，针对现实中的各类问题，于2004年出台“农业金融法”，改革农会信用部内部治理结构，大大提高了农会信用部的经营效率。
3.农业信用保证基金
农业信用保证基金是专门为从事农业生产经营者提供信用保证，帮助农民取得所需资金的机构，性质上属于财团法人。其于1983年成立时，基金总额为3亿元(新台币，下同)，分别由政府机关捐助60％，农业行库捐助30％，农渔会捐助10％。嗣后于1991年奉“财政部”核定调整各单位捐赠比例，分别为政府机关65％，签约银行30％及签约农、渔会5％。农业信用保证基金的功能在于：第一，协助担保能力不足的农渔民增强受信能力，获得农业经营所需资金，以改善农渔业经营，提高农渔民收益；第二，促使农业金融机构积极推展农业贷款业务，以发挥其融资功能；第三，协助参加农业发展计划之农渔民筹措配合资金，以提高政府农业政策推行绩效。2008年，农业信用保证基金协助约4万农渔业者，顺利取得融资计189亿元。
2009年“八八风灾”给台湾农村地区造成了重创，在灾后复建过程中，台湾金融各界为受灾地区提供了各项重建优惠贷款服务，其中在担保条款方面多规定“本贷款之担保方式由贷款经办机构依其授信有关规定，审酌个别授信案件核定。借款人担保能力不足者，由贷款经办机构协助送请农业信用保证机构保证”。当农民的担保品担保价值不足时，即可申请信用保证，农业信用保证基金在农民贷款中发挥着补充保证作用。
三、台湾农民融资制度的启示
台湾农村发展也曾经历如今大陆遇到的问题，但由于适时进行制度改革，不断调整政策，为农民贷款融资构建了完备的金融环境，使农民对资金的需求得到及时满足，从中我们可以得出以下启示：
第一，财产权制度方面。人类从农业社会向工业社会进步的过程中，农业往往作出牺牲，成全工商业。台湾也经历了这样的时期，农民为城市现代化做出了巨大贡献，但法律也需要顺应生产力发展的需求，在不同的发展阶段采取不同的土地制度以及相应配套制度。通过财产权制度上的调整，缓解社会矛盾，始终为农民创造产权上的激励。
第二，农民组织程度方面。日据时期成立的农会组织发展至今已成为台湾农民的代言机构，其贯彻农民“自治、自享”的理念，在为农民争取权益、代表农民利益等方面发挥着重大作用，“一一二三与农共生大游行”⑨即可见证台湾农会的力量。台湾农业发展的经验可以证明，只有通过农民自组织程度的提高，农村面貌和农民生活水平才能发展提高。
第三，农业金融机构方面。台湾虽然拥有各类金融机构，但对于基层农村，覆盖广泛的农会信用部为农民贷款提供了极大的便利。台湾农会信用部的成长亦不是一帆风顺，透过其发展历程，可以得出农业的弱质性决定了农业金融不同于一般金融，因此，政府部门应适时介入农业金融改革，建构并维护健全的农业金融体系。
当制度的运作成本太高，就必须变革制度以降低成本。基于台湾的经验，从大陆现状出发，在现有法律制度框架下，解决农民贷款难问题可以从以下方面改革制度：
1.改革财产权制度，放宽担保品范围
如前所述，要解决大陆农民融资难的问题，必须从农民财产权制度改革方面来寻求出路。在坚持土地集体所有制的前提下，法律应赋予农民对农地使用权的处分权。允许农地使用权抵押将使农民对土地资源享有更多潜在的经济机会，不仅可以为农民贷款提供融资渠道，而且可以促使农地功能从保障性的资源向利润性的资本转化，促使城乡土地实现等权等价。
我们注意到，对于农地使用权抵押最大的顾虑是，贷款期限截止，农民没有能力还款，致使农地使用权被折价拍卖，从而导致农民丧失土地、失去生活保障。但是，农民作为理性经济人在决定是否抵押时，会理性地计算各种未来风险，同时，在市场经济的环境下，市场主体参与交易的收益与风险应当是对等的，不应该因噎废食。而且，这种风险可以通过法律制度的保障来化解、降低。
第一，建立农地抵押的风险防范机制。为了降低农地抵押后导致农民丧失土地风险的发生，设定具体的农地抵押风险防范条款。包括：指定具体的有农业借贷经验的金融机构，从事抵押借贷；限制农地抵押的数量，只允许将非基本生活保障耕地纳入抵押，以满足维持农民生计所需要的土地；抵押贷款人应当在实行任何强迫冻结抵押物程序开始之前有一个合理的时间范围(例如不得少于90天)来解决其贷款拖欠问题；即使在不能偿还拖欠贷款时，也应当对转让后土地的用途与可交易性在一定的期限内予以限制。
第二，健全农村土地登记体系，完善农村土地、房屋权利的公示制度。目前农村土地承包合同和土地证书是由各省，甚至各县、各乡镇所设计，致使现实中出现了各式各样的土地证书，且效力认定不一。《物权法》确立了不动产统一登记制度，在正在制定的《不动产登记法》中，应当进一步规定由中央机关对农村土地承包合同的格式、宅基地使用权与房屋证书进行统一设计，并赋予其统一的效力。通过完善农地登记制度，政府可以及时追踪、掌握农地负担状况，在农地负担达到一定额度的时候，限制农民的进一步负债行为。⑩
2.改革金融法律制度，完善金融机构职能
根据金融深化理论，金融抑制会促使被抑制的经济摆脱徘徊不前的局面，从而加速经济增长；但如果金融领域本身被抑制或扭曲的话，也会阻碍和破坏经济发展。对于当前中国农村金融市场而言，亟须金融深化，放松管制。
第一，改革农业金融体系。农业银行在商业化改革进程中仍应承担一部分支农业务，同时，扩大农业发展银行的业务范围，从现有的重点支持粮棉油收购贷款延伸到对农产品专业化、现代化生产以及农产品加工、进出口等金融服务业务。明确信用合作社的产权关系，把农村信用社真正办成由农民、农村工商户、各类经济组织入股，实行自主经营、自担风险的社区性地方金融机构。
第二，设立农业担保公司。虽然我国从事农业贷款银行的金融机构均有关于农业贷款的优惠政策，但都需要提供担保。这对于缺乏财产的农民而言，无疑是个融资高门槛。台湾农业信用保证基金为农民贷款提供了信用保障，弥补了欠缺担保品的农民担保能力不足的问题。大陆农民的财产权状况不如台湾地区农民，更应当设立担保公司为农民提供贷款担保。担保公司可以包括政策性质的与民营性质的，政策性质的可采取台湾模式，由政府与农业组织出资设立担保基金；民营性质可采取日前城市中盛行的担保公司模式，不过其设立宗旨是为农民贷款服务，法律应当对其税收、贷款利率等方面给予照顾优惠。
第三，设立农业贷款保险基金。由于农业易受自然条件、市场价格、政策环境等因素的影响，银行对其贷款将承担较大的风险，应设立农业贷款保险基金或建立风险补偿机制，从而分散银行对农户贷款的风险与农户贷款破产的风险。
第四，加快农村非正规金融立法，缓解农民贷款难问题。1999年台湾修订“民法”债编，在各种之债一章中专节规定了合会。考虑到合会的特殊运作模式更类似于合伙的性质，我国宜通过修订《合伙企业法》或者制定《合伙企业法》司法解释对合会的法律地位与运作模式作出规定。首先，对合会、合会金、会款作出明确的法律定义；其次，对会首及会员的资格进行限制；再次，确定合会的运作规则。
3.改革政治权利制度，增强农民组织程度
当市场经济发展到一定程度，公民社会不断发育和充实，应当有代表农民的团体组织起来。台湾发展的经验显示，农民必须组织起来，才能为自身权利的需求呼吁呐喊。作为理性人的农民个体，在面对相互合作的情形时，无法克服同样理性的合作对象的搭便车行为，个体理性难以实现集体理性，农民之间难以自动达成合作，这就需要有外生力量促进农民自组织的实现。在我国现有制度条件下，重新构建像台湾那样的农会制度成本太高。根据《村民委员会组织法》，当前我国农民自治组织——村委会的职能范围广泛，包括组织农民发展合作经济、建设农村公共基础设施、普及科技文化法律知识等。可见，通过完善村民委员会制度可以起到对农会的替代作用。这需要从以下方面展开：首先，由各地村委会组织选举成立全国性的农民自治组织，以便全国农民自治组织的团结和自治性管理活动的统筹展开。为了防止当今村委会行政化的情况，应当利用当前《村民委员会组织法》修法之际对村委会的组织结构进行严密设计。可实行村委会村、乡、县、省、全国五级制，下级村委会是上级村委会的会员，整个村委会系统隶属于农业部，以保障农民的意愿可以直接传达至中央国家机关。第二，通过在各级村委会下设管理部、事业部及服务部，分别落实其对农民政治上的组织功能、经济上的辅助、教育上的凝聚作用。第三，法律应明确规定村委会成员的竞选资格，并坚持民主选举制度。民主选举与法律变革的有效性之间存在强烈的互补性。在村委会成员是民主选举产生的村庄，法律改革将使土地价值的增加幅度超过30％，并且会消除土地征收的风险，这进而再使土地价值增加31％。(11)
“他山之石，可以攻玉”，虽然海峡两岸在基本经济制度等方面存在差异，但我国台湾地区与大陆地区农民、农业在历史发展的进程上具有相似性，通过了解台湾地区农民融资的制度环境，所得到的经验和启示在我国现有制度框架下能够为大陆地区借鉴。本文只是从台湾的经验出发对中国大陆农民融资难问题提出了一些见解，更深入的建言探讨以及其他国家和地区农民融资的状况与制度环境，是需要进一步研究的问题。
*本文感谢台湾农业金融局詹庭祯、政治大学王文杰的建议与评论。文责自负。
注释：
①笔者于2009年9月至11月参加由“中华发展基金会”支持、台湾政治大学承办的“大陆地区法律研究生来台研习项目”。
②由于农业的弱质性，易受各种气候因素的影响，台湾地区又是自然灾害频发地区，农民在整个社会属于相对弱势，农家平均收入与非农家平均收入相较，农家收入是非农家收入的80％左右(2007年为79.31％)。数据来源：台湾《2008农业统计年报》。
③征购土地的价格按耕地农产品的2.5倍计算，以实物土地债券(占70％)和公营企业股票(30％)作为补偿。实物土地债券由台湾当局委托台湾土地银行发放，年利率为4％，在10年内分20期偿清本息；公营企业股票是从日本人手中接收过来的四大公司(水泥、造纸、农林、工矿)的股票。
④据调查，仅1975年，被废弃的农地就有1.2万公顷。
⑤它要求将岛内90万公顷的土地，从分属90万农户转变为分属30万农户，即将每户平均拥有耕地从1公顷扩大至3公顷，安排60万农户约370万农民转业。
⑥台湾10年农地重划期间(1962-1971)，农业生产指数上升19.6％，同期农作物生产总值增长约40％，仅在1966-1971年6年间，农户所得增长21％左右。参见李非：《台湾土改启示》，载《南风窗》2009年第4期。
⑦⑧数据整理自台湾“行政院”银行局《金融统计指标》(2009)。
⑨2002年台湾以“发达国家”条件加入WTO，农业开放只有三年的缓冲期，答应了美国诸多条件，大量进口美国的稻米及水果，导致2002年农产品价格下降三至四成；加之34家经营欠佳农会信用部让与商业银行的争议，引起“一一二三与农共生”12万农渔民集结台北的大游行，最后以当局答应农民要求的理性和平方式解决，并催生了旨在改革农业金融体系的“农业金融法”。
⑩台湾地区“土地法”有“自耕农地之负债限制”条款，第32条规定“直辖市或县(市)政府得限制每一自耕农之耕地负债最高额，并报中央地政机关备案”。
(11)Klaus Deininger,Songqing Jin,2007,"Securing Property Rights in Transition:Lessons from Implementation of China's Rural Land Contracting Law",The World Bank Working Paper,December.
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