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现有农村金融组织的缺陷
（一）政策、商业、合作金融组织体系的调整没有到位
1.农业发展银行资金来源不足，业务单一，政策性金融作用有限
作为政策性银行，农发行资金应主要来源于财政无偿拨款和有偿贷款。农发行成立时，国务院也曾明确规定过它的资本金数量及来源。但由于财政拨付资金有限，且常常不能按时到位，农发行实际上不得不主要通过向商业银行发行金融债券和向中央银行借款来筹集资金，使筹资成本上升，与农发行的优惠贷款形成了巨大的利差缺口。按照国际惯例，这个缺口应由财政补贴，但至今我国政策上没有这个规定，而是要求农发行实行“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”。这就使农发行举步维艰，根本无法承担起农村政策性业务的重任。目前农发行只是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用。
2.农业银行企业化改革尚待深化，且市场定位发生了重大变化，农村金融主导地位正在弱化
1995年《商业银行法》颁布后，农行被定性为自主经营、自负盈亏、自担风险的商业银行，但迄今为止，农行的企业化改革仍远没有到位，突出表现在两个方面：(1)产权主体虚化，法人地位残缺。作为国有独资商业银行，农行产权属国家所有，国家委托银行经理人代为行使法人权力。但是国家与银行经理人之间缺乏真正的利益关联，银行经理人缺乏追逐利润的内在动机，政府对银行经理人缺乏有效的监督和激励机制。银行经理人作为法人代表，往往既不能独立行使权力，也不能承担法律责任，形同虚设。(2)政企不分现象仍然十分明显。1994年农发行成立时，并没有将农业政策性业务全部剥离，仍有一部分留在了农行。尤其是又将原来由农发行办理的扶贫贷款、农业综合开发贷款和粮食企业附营业务贷款划归农行办理。地方政府对农行的人事、业务经营、财务管理等方面仍有许多行政干预，对农行的干预贷款仍占相当比例等等，这些都给农行经营效率造成负面影响。另一方面，作为商业银行，农行从追逐利润最大化原则出发，市场定位和经营策略发生了变化。由于农业是弱质产业，资金回收期长、收益率低而且风险较大，农行资金投放已从以农业为主转为与工商业并举，竞争的视角也从农村转向城市。目前农行业务经营范围与其它国有商业银行基本无异，长期保持的农村金融主导地位正在逐步弱化。
3.农村信用社组织形式单一，“三性”恢复缓慢，难以适应农村经济发展的需要
1996年按照国务院的规定，农信社与农行“脱钩”，全部按基层农信社为一级法人恢复合作金融性质和“三性”（群众性、民主性、灵活性）经营原则，但是这种转变异常艰难，可以说迄今为止并没有实质性的进展，突出表现在：(1)产权关系依然不清。农信社从农行“脱钩”后，产权归社员所有，农户只要认缴一定比例的股金，均可成为社员，享有贷款权、民主管理权和利润分配权，这里产权关系应是明晰的。但是我国绝大多数农信社不是新建立的，而是以原有信用社为基础，那么原有农信社的所有者权益——历年积累或亏损该由谁享受或承担，是国家、农行、老社员还是新社员，理论上和实际上都很难界定。(2)群众基础较为薄弱。建国初期，农信社按照自愿、互助互利原则成立，但几经政府强制性的历史变迁，农信社已脱离农民群众，具有浓厚的“官办”色彩，农民参与积极性不高。在经济发展相对落后的地区，农信社多数亏损，农民没有入社的积极性。在经济相对发达的地区，农民入社又往往受户均股金额限制。在实际运作中，全国多数农信社都规定了对股金保息分红的分配方案和允许“退股”。这使“入股”与“存款”差别不大，农民与农信社之间仍然没有建立起稳定的利益制约机制。(3)民主管理形同虚设。虽然农信社按合作金融组织的要求，建立了社员代表大会、理事会和监事会制度，并实行“一人一票”原则，但由于农信社长期“官办”，农民对其进行民主管理已十分陌生，加之受文化素质、经营水平、管理经验等客观因素的制约，“三会”制度形同虚设，农信社实际上仍维持了原有的运行机制。(4)为社员服务范围有限。由于农信社需自负盈亏，经营中难免带有“商业化”倾向，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农信社贷款的农户或个体经营户常常难以得到贷款和享受其它金融服务。
（二）民间金融组织十分活跃，但缺乏规范
经济体制改革以来，农村的民间金融组织和融资活动，在非政府制度安排甚至压制的情况下得以生存并迅速发展。民间金融组织形式主要有：(1)聚会。一般由当地具有一定威信或影响力的人发起并担任会主，会员主要是其亲朋好友、乡亲邻里，人数有多有少，但都在事先确定聚会的存续时间、交纳会金的次数、每次交纳的金额等。每次会金由会主收齐后交一会员使用，依次轮流。(2)储金会。类似于储蓄机构，但以高息广泛吸收民间存款，并用以进行高利贷放，主要贷给难以从官方金融机构获得贷款的个体经营户或农户。(3)乡镇、个私企业直接融资。这些企业以职工集资、合股经营、吸纳外地资金入股等形式，直接从民间筹集资金，用以扩大生产经营规模。(4)合作基金会。这是80年代后在全国农村兴起的主要为乡镇经济服务的金融组织，往往由地方政府部门而非人民银行批准设立，资本金有集体出资也有私人合股，经营比银行和农信社灵活得多，实质是半官方半民间的金融组织。此外还有一些互助会、信用服务社等民间金融组织。
上述民间金融组织虽几经政府禁止与取缔，但至今仍在许多地区或明或暗、或多或少地存在。应该说其在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面起了积极作用。但是其运行极不规范，存在着诸多急需解决的问题：(1)存贷款利率普遍较高，往往是官方金融组织的数倍，使借款单位的生产经营成本上升，竞争力下降，影响了农村经济主体的发展后劲。(2)存在着较大的金融风险。民间金融组织良莠不齐，有些具有良好的信誉和运行机制；有些起初运行较好，但因种种原因信誉急剧下降；有些则从一开始就出现非法集资、经营者卷钱潜逃的现象。后者虽为少数，但却严重扰乱了金融秩序，影响了金融稳定。(3)民间金融组织基本上属于零打小敲，在地下或半公开状态下活动，不能在农村市场经济中起到应有的作用。
农村金融组织创新的设想
（一）建立多层次与多级法人治理结构的农村合作金融组织体系
合作金融作为我国农村金融基本的组织形式，已在理论界和实务界达成共识。但目前“一刀切”的以基层农信社为一级法人的合作金融组织形式，既不符合我国经济、金融地区发展不平衡的国情，也不利于合作金融组织的竞争与发展。今后应考虑建立多层次与多级法人治理结构的农村合作金融组织体系。首先，在经济金融基础较好，资金吞吐量较大的地区，组建农村合作银行。合作银行应以一家或多几家资金实力强、经营良好的农信社为基础，允许其跨区经营，业务经营范围接近商业银行。这样，一方面可以弥补农行因市场定位调整而部分退出农村金融市场的空缺，另一方面可以满足农村产业结构调整所带来的对融资规模、渠道、方式上的更高要求。其次，将部分地区的县级信用联社变为一级法人。目前我国具有法人地位的农信社规模普遍较小，难以形成规模效益，竞争力及抗风险能力也极为薄弱。以县联社为一级法人可以在一定程度上弥补这一缺陷。实际上在许多地区，县联社的职能已远远超出了行业管理范围，对农信社行使着撤并、任免法人代表、调度资金和审批财务开支等权力，已成为“准法人”，将这些地区的县联社变为一级法人已水到渠成。第三，将规模小、经营效益差的农信社进行撤并、重组。考虑到边远地区农民群众的需要，可在农信社撤并后设立非法人组织的农信社营业部或服务社。
（二）农业银行进行股份制改造，真正实行企业化经营
农行长期作为国家专业银行所形成的非企业化经营理念和习惯已根深蒂固，在现有所有制和组织形式框架下，很难真正改变其产权不清、政企不分的状况。农行只有实行股份制改造，才能真正走向企业化经营道路。考虑到农行现有一千多亿元人民币的资本金，资本市场短期内很难吸纳，也为了避免重蹈国企股份制改造覆辙，目前可首先将农行改为二级法人结构，再逐步将地方二级法人组织进行股份制改造。
（三）放松民营金融组织市场准入限制，规范民间金融活动
农村民间金融组织虽不受政策鼓励与保护，且屡遭政府禁止与取缔，但至今仍在许多地区顽强存在，在有些地区还相当活跃，究其原因有：(1)随着农村经济发展及生产方式的转变，资金融通的规模和范围迅速扩大，方向也呈多样化。而官方金融组织融资量有限且主要服务于国有和集体经济，个私经济和农户的融资需求往往得不到满足，于是各种形式的民间金融组织和融资活动应运而生。(2)民间金融组织的资金借贷往往在亲友、熟人之间进行，资信相互了解，信息较为畅通，而且借贷条件灵活，手续简便，利率随行就市，更能适应农村个私经济与农产对资金需求小额、分散、灵活、方便的特点。因此，民间金融组织有其存在的合理性。但如前所述，民间金融组织亟待规范。政府应放松对民营金融组织市场准入限制，因势利导地在农村建立起股份制或股份合作制民营商业银行。这些民营商业银行完全进行企业化经营，并享有与其它股份制商业银行同样的权力与义务。其规模可大可小，但一般应有较高的注册资本金起点和一定的基础条件，避免“一哄而上”，以维护金融秩序的稳定。
（四）逐步建立农村非银行金融组织体系
随着农村产业结构调整和农业现代化进程的加快，农村经济组织对金融服务提出了全方位多层面的更高要求。为了适应这种需求，除了建立与完善主要提供存贷款服务的银行、农信社外，还应逐步建立起提供不同类型金融服务的农村非银行金融组织体系。具体包括：农村证券经纪公司，主要为农村集体和个私经济组织进行直接融资提供服务；农村租赁公司，主要从事大中型农业机械设备的租赁服务；农村借款担保公司，为个私企业、家庭承包户借款提供信誉和资金担保服务；农村金融组织存款保险公司，以增强农村金融组织信誉，降低金融风险；此外还应包括农村信托公司、投资咨询公司、企业财务与家庭理财公司等等。
农村金融组织创新中需要强调的几个问题
（一）农村金融组织创新应是自下而上的农村经济主体自主、自愿行为，而不是自上而下的政府强制性行为
建国以来，农村金融制度与组织形式的多次变迁都是由政府强制推行，效果不甚理想，且遗留许多至今难以解决的棘手问题。今后金融组织创新应坚持以市场为导向，以农民群众为主体，政府只是制定有关法律法规，提供市场准入与退出机制，并以适当的政策激励农村经济主体进行金融制度与组织形式创新。
（二）农村金融组织创新不应象过去那样搞“一刀切”，而应根据不同地区的不同情况区别对待
前述农村银行与非银行金融组织体系的创新是就全国而言，具体到每个地区，未必要有所有这些形式的农村金融组织。如农村民营商业银行可在民营经济比较发达，经济、金融基础较好的地区先做试点；县级信用联社成为一级法人，也可首先在条件成熟地区进行；农行股份制改造可与其它国有商业银行股份制改造统筹考虑；非银行农村金融组织更要视各地具体条件逐步建立，不可操之过急，等等。
（三）政府应按金融服务内容而不是金融组织类型对农村金融实行政策倾斜
由于农村金融组织业务交叉趋势越来越明显，按金融组织类型进行政策倾斜的做法已不能保证或激励其将资金投向“三农”。今后无论是哪种类型的农村金融组织，只有投向“三农”的资金或为“三农”提供的其它金融服务，才能享受政策和税收的优惠。一些附有政府补贴的农村政策性金融业务除交由农发行经营外，可采取在农村金融组织中招标方式进行，以此纠正农村资金流向城镇和非农部门的现象，保证“三农”资金的需要，促进农村经济和农业现代化的发展。