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民主合作制：政府与公民间的双赢博弈
人民的权力属于人民，人民是国家的主人，这是马克思主义权力学说的基础，也是民 主政治的出发点。建国以来，在中国共产党的领导下，全国各地尝试着民主政治的多种 实践形式，尤其在改革开放以来，通过选举制度的变革，人民的民主权利越来越受到重 视。随着市场经济的发展，人们的需要与偏好出现了较大的不同，逐渐形成利益个体化 与利益多元化。而且，传统意义上由意识形态高度控制的局面也出现了松动，人们有更 多的自由选择权。原有权力的实际拥有者(公民)与现有权力的实际使用者(政府)之间潜 在存在的需求、意志与利益上的差异，在市场经济背景下催生着，并将这种不一致性日 益现实化和明朗化。
在现实生活中，这种差异性往往会呈现出这样两种截然不同的现象：原有拥有权力的 人民，他们实际上拥有的仅仅是法律意义上和政治道义上的权力，对公共事务的各种实 际的决策行为，没有相应的知情权和表达权，仅仅是决策结果的服从者和执行者；而获 得权力的代理者，却往往拥有超出其限度边界的权力，损公肥己，进行着明目张胆的合 法或非法的腐败活动。这两种现象反映出这样一个棘手的问题：拥有权力的公民与行使 权力的政府之间缺乏一个有机的结构性的联系，导致双方间信息沟通、利益表达、矛盾 缓和等方面的不和谐，从而在某些地区引发较大规模的公民与政府之间的对抗行为，如 静坐、罢工、卧轨、抗税等，一定程度上诱发了社会不稳定，降低政府效率，削弱政府 管理权威，影响政府良好形象的确立。
市场经济是一种契约经济，这种契约经济所体现出来的基本价值观就是契约双方权利 义务的平等性。
按照政治学的一般原理，拥有权力的公民主要享有四方面的政治权利：一是知情权。 公民有权了解政府掌握的处理公共事务的各种信息。二是参与权。公民有权参与重大公 共事务的决策活动。三是选择权。公民有权对使用权力的代表和领导人进行选举，作出 符合自身意愿和利益的选择。四是监督权。公民有权对政府活动的整个过程实施有效的 监督，防止政府滥用权力，侵犯公民的合法权益。
而行使权力的政府，一方面掌握公民所授予的公共权力，对公共物品实施有效的管理 ，另一方面又要对政府自身的行为加以适当的规范与约束。因为在市场经济和法治规则 下，政府活动有一定的行为边界与活动范围，它以不得侵犯公民的合法权益为其管理的 限度。
为了有效舒缓政府与公民之间存在的各种张力，弥补裂缝，需要寻找一条切实有效的 途径，设计运行良好的机制，沟通双方之间的信息，使公民的参与权、知情权和监督权 得以充分落实，政府管理权的行使产生低耗高效，促进社会经济的可持续发展。
切实有效的途径之一就是目前在实践过程中由人们自觉发明的一种制度形式，那就是 民主恳谈会。
在浙江省温岭市，1999年6月开始就率先在松门镇举行民主恳谈会，100多位自发参加 会议的群众与镇有关领导进行面对面的交谈，大到镇的投资环境、村镇建设规划，小到 邻里纠纷。有的问题当场解决，有的问题则承诺具体的解决措施和时间。(注：汪彦、 刘芷淇：“探索有中国特色的基层民主政治——浙江省温岭市创建‘民主恳谈会’纪实 ”，《学习时报》2002年3月11日。)
中共温岭市委高度重视，相继在2000年8月、2001年6月、2002年10月三次发布关于深 化民主恳谈推进基层民主政治建设的意见，使民主恳谈这一民主政治的新形式逐步制度 化和规范化。
在温岭，民主恳谈会呈现出以下三个方面的特点：
第一，范围广。纵向上，起初，民主恳谈会仅局限在乡镇。后来，逐渐向下辐射至村 民委员会、居民委员会，向上延伸到温岭市本级职能部门，尤其是计划生育、环保、教 育、卫生等部门。横向上，不仅在政府权力部门、基层群众组织和社区进行民主恳谈会 ，而且也把试点范围从公有制企业扩展至非公有制企业。
第二，领域宽。民主恳谈会，开始所涉及到的内容仅仅提及的只是参与者个体或个体 企业、一个小团体利益的问题，后来逐渐转向关注公共环境卫生、社会治安、农业产业 化、工业园区、村镇建设和事关乡镇社会发展的整体利益和全局问题。这些问题包括政 治、经济、社会、教育等诸多领域。松门镇进行了“城镇总体规划修编民主听证”、“ 校网调整民主听证”；温峤镇对“前洋区块规划修编”、“骨灰树葬区选址”、“发展 经济”、“学区校网调整”等进行了民主听证；松门镇朝阳村村民委员会就规划区范围 内水泥路硬化、山湾塘桥梁改造、树葬区工程实施与对村民的优惠政策等问题进行了商 议和决策。
市级职能部门、企业组织与社会团体也把涉及到公共利益、公共事务的有关问题通过 民主恳谈会方式进行听证决策和商议。
第三，主体多。民主恳谈会，到底由哪一个主体来主持负责比较合适呢?这既是一个具 体的操作问题，又关系到民主恳谈会内容的限度问题。由于民主恳谈会是由温岭市各级 党组织在实践中慢慢摸索出来的，自然而然，最初的民主恳谈会一般由党组织确定内容 、方式和时间，作为民主恳谈会的主持人。但在实践中人们逐渐发现，由于民主恳谈会 的内容存在着较大的差别，有的事项由党组织出面主持较妥，有的事务听证由政府或人 大主持合适。因此，温岭市尝试着多种主体主持的实践活动，形成村(居)委会、街道社 区、党组织、政府、人大等不同主体交叉主持共存的格局。
民主恳谈会这种民主政治的形式，它所体现出来的意义不仅仅是加强和改进思想政治 工作的一个重要载体，是思想政治工作的有益探索，而且是民主政治在中国现阶段所体 现出来的一种新型的基层民主政治形式。
第一，从压力型体制向民主合作型体制的转变
在西方保守派政治思想家看来，公民社会部门与国家之间存在着内在的冲突。(注：[ 美]莱斯特·萨拉蒙、赫尔穆特·安海尔：“公民社会部门”，载何增科主编：《公民 社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第257页。)正如英美两国，由于历 史与传统的因素，公众对政府公正地行使权力持有高度的怀疑态度，因此，公民与政府 之间存在着约束与被约束的关系，从而创设了三权分立的制衡分权体制。
而在另外一些政治思想家看来，公民社会和国家可以相互补充，由于“政府失效”和 “市场失灵”，只有建立起相互支持、高度合作的互补关系，才能有效地发挥公民社会 与国家的积极作用。在法国与德国，考虑到国家在历史上对社会有较大的推动作用，因 此，公众对政府高度信任，对政府的权力制约较少，所以，政府与公民之间构建的是一 种合作关系，在互信的基础上共同完成对社会公共事务的管理。
在中国，从理论上讲，政府没有自身特殊的利益和要求，它与公民之间在根本利益上 应该是高度统一的。但在计划经济时代，政府权力高度垄断，对社会公共事务进行全能 主义的管理，政府与公民之间形成纯粹的命令与服从关系，公民无实质意义上的参与、 知情和监督可言，这样就逐渐表现为由上级政府决定下级政府命运，保持上级对下级的 压力，下级政府对上负责对下(指公民)不负责的一种体制，可以称为压力型体制。(注 ：荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡政治体制改革》，中央 编译出版社，第28页。)随着改革开放的深入，礼治社会逐步向法治社会、公民社会过 渡，无限政府逐步向有限政府过渡，利益的个体化和利益的多元化无法维持原有的压力 型体制。这就促使传统的政治结构发生蜕变，政府与公民之间必然去寻找一种新的关系 结构。现阶段的民主恳谈会初步证明了在中国，构建政府与公民之间合作关系模式的可 能性与可行性。(注：民主合作制的基本特征是：政府将受到人民的民主监督；人民的 事由人民自己来办，地方的事由各地人民来办，以实现政府和人民的合作、中央和地方 的合作。荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡政治体制改革》 ，中央编译出版社，第82页。)
尽管在民主政治的过程中，政府是公民的代理人，公民是权力的最终所有者，双方之 间出于主观与客观方面的原因会产生诸多的冲突，引发各种矛盾，有的冲突可能尖锐一 点，有的矛盾缓和一点，但在内部结构上，能够找到一种途径来解决双方之间的冲突与 矛盾。在温岭，在中国的其他地方，民主恳谈会的实验中，已经发现政府与公民之间总 的趋势是一种合作的关系，是一种对政府和公民来说不是零和博弈，而是正和博弈的双 赢博弈关系。
第二，从理念上的民主、结果性民主逐渐向实效性民主、过程性民主的转变
原有的民主仅仅停留在法律层面和理念层面，与现实生活中人们的实际行为有较大的 距离，这容易导致传统意义上的民主内涵往往会侧重于民主理念本身，强调事务处理的 结果，而不关心事务处理的过程。在如此民主内涵的指引下，人们一般特别关注选举活 动，一旦选出了代表或选出了领导人之后，民主的任务也就差不多宣告结束了。
现在，温岭市的民主恳谈会不仅体现了理念上的民主和结果上的民主，而且还注重民 主的实效性和过程性。道理很简单，民主只有把重点放在解决事务的处理上，才会引起 人们的真正关心。社会上涌现出来的新问题和新矛盾，需要政府直接或间接面对，更需 要政府找出一种办法或途径去解决这些问题和矛盾。用民主恳谈会的方法试图去解决这 些问题和矛盾，使民主从原来认为较抽象的、高不可攀的转向公民自己参与到解决这些 问题和矛盾的过程中去，使公民不仅了解有关信息，熟悉问题和矛盾的症结，而且能够 比较解决这些问题和矛盾的方法的优劣，预测结果的好坏。
第三，从参与主体利益的单一性转向参与主体利益的多元性
从结果取向上言，民主政治过程实际上是对参与各方的权力与利益之间的平衡与协调 ，是公民对政治管理施加其影响，并使政府权力受到制约与限制的活动。由于计划经济 时期，人们的利益单一化，因此，参与政治活动的主体在利益上应该是趋同的，没有差 异性。市场经济引发社会主体利益的个别化，利益关系的多元化，反映在政治活动过程 中，参与民主活动的主体是各种利益的代表者，主体利益的二元性和多元性逐渐取代一 元性。
第四，从权力与利益之间的分配逐渐转向权力与利益之间的博弈
在压力型体制下，政府不仅掌握高度垄断的权力，而且在垄断权力背景下隐藏着利益 垄断支配的问题。这种利益垄断支配问题不是通过相互间力量大小的竞争获得，而是根 据权力大小高低所分配的。
那么，在民主合作型体制下，权力的垄断性正在慢慢地被打破，权力逐渐受到一定程 度的限制与约束，与权力有连带关系的利益获得也不是通过传统的权力分配来进行，而 是凭借权力与利益之间的博弈活动来进行。
在政府与公民这种双向的博弈活动中，所有参与民主活动的组织与个人都会凭借着自 身所拥有的各种资源，进行着大小力量之间的交易，最终有可能获得一个双方都能够预 期的良好结果，体现出民主确定性的特性。
从理论模型上看，政府与公民之间良好合作的关系，有两个基本的前提条件：一是政 府不得侵犯公民的基本权利；一是政府要保持权力，必须首先要获得公民足够程度的支 持。(注：[加]A.布莱顿、[法]P.赛蒙、[意]G.卡罗地、[加]R.温特伯著，毛丹等译： 《理解民主——经济的与政治的视角》，学林出版社2000年版，第4页。)所以，对政府 和公民来说双方追求的共同取向就是产生效率最大化的结果，达到双赢的目标。
当然，民主恳谈会这种民主政治的形式，在实践中，并不是已经做到完美无缺、无瑕 可击的地步。人们在高度评价民主恳谈会的同时，有必要将如何发展与完善民主恳谈会 ，列入认真思考的范围之内。
信息尽可能的对称化。在科层制的政府管理中，政府凭借着强势的地位，掌握着诸多 的信息，而公民则没有获取更多信息的渠道。这样，政府与公民尽管是代理与被代理的 关系，但在信息获取上，处于不平等的状态。因此，在信息获取与共享方面，民主政治 要求政府给予公民尽可能多的信息，以便公民有针对性地参与政府决策活动，有效地监 督政府的活动。民主恳谈会对政府来说，在信息公开方面似有更多的工作可做。在听证 会召开之前，不仅把听证的主题、时间、地点事先告知利益相关人，而且尽可能把听证 会的内容与几种方案事先告知利益相关人，使参加会议的利益相关人能在事前对听证会 内容有一个全面的了解。在此基础上，利益相关人可以采取主动的行为，在召开民主恳 谈会之前，可以有足够的时间围绕听证内容作一些调查与分析。显而易见，在这样的情 景下，参加会议的利益相关人就有可能针对性地较积极地参与决策活动，对政府决策行 为提出可供借鉴与比较的方案。
主体尽可能的多元化。民主政治有一个显著的特点，那就是参与主体的多元化。这种 参与主体不仅是代表个体，也可以代表组织。在市场经济得到持续发展的今天，利益表 达者不仅仅是一个个独立的个体，而且，更多的是一个个独立的组织。
主体的多元化，一方面表现为要求召开民主恳谈会的主体多元化，另一方面表现为会 议内容提出主体的多元化。
现行的民主恳谈会形式，要求召开听证会的主体往往为党政机关、乡镇人大主席团、 村(居)民委员会。这样的主体安排，有许多的便利条件：有权机关根据处理公共事务的 有关情况，希望听取更多意见，与利益相关人进行决策前的交流。这种听证会内容的安 排，由有权机关来确定，是一种形式。在现实生活中，有权机关所认定和关心的事务， 一般情况下，与公民所关心的事务和面临的问题会有高度的重合性，这一点不容置疑。 但由于客观上和主观上的原因，公民所关注的重点问题，有时难以被有权机关所认定， 在这种情况下，需要完善原有制度。也就是说，要求召开民主恳谈会的主体，在原有有 权机关的基础上，再增加公民主体、社会组织主体和市场主体三个独立的主体。
为什么除了公民主体以外，还有必要加上社会组织主体和市场主体呢?因为随着计划经 济向社会主义市场经济的转变，中国社会结构发生了比较大的变化，传统上由政府垄断 的一些事务，逐渐从政府管理的范围中分离出来，交由社会组织来处理，合理划分政府 与社会的权限。与此同时，发展社会主义市场经济，必定会培育市场各种主体，加快政 企分开，提供平等竞争的制度平台，促进民营企业与三资企业的健康成长。这样，整个 中国自然而然地构成了政府、社会与市场三个社会主体共同管理社会事务的格局，形成 边界相对清晰、管理范围与服务界线相对有度的新型的社会结构。
在这种结构内，公民主体、社会组织主体和市场主体都有自身的权利诉求，都需要通 过正当的畅通渠道表达自身的意见。民主恳谈会这种形式可以最大限度地使公民主体、 社会组织主体和市场主体既作为客体来参与，又作为主体来参与，使被动客体变为主动 主体。
显然，要求召开听证会的主体由有权机关一元主体转向有权机关、公民主体、社会组 织主体和市场主体的多元主体，涉及听证会内容也不难理解由有权机关、公民、社会组 织和市场组织多元主体提出。
通过要求召开听证会的主体多元化与听证内容提出主体的多元化，使有权机关能够更 多地掌握社会各方面所关注的重点问题，选择有权机关决策活动和管理活动的侧重点， 既使公民、社会组织和市场组织能够有一种表达意见的渠道，又使有权机关能够及时地 听取意见和综合意见，有针对性地解决社会所提出的新问题，缓解公民与政府之间存在 的张力，回应社会，在此基础上，监督政府，确保政府良好运行，提高工作效率。
权限尽可能明确化。现代社会是一个分层社会，各种不同组织都有其不同的结构与功 能，根据组织的不同属性，确定组织活动的不同范围与边界。
民主恳谈会，它最重要的功能在于架起了政府与公民之间信息沟通的桥梁，构建了一 个管理者与被管理者之间进行有效对话的制度平台。这种桥梁功能，对政府来说，对公 民来说，各个不同的侧重点。就政府而言，举行这样的民主恳谈会，主要是了解公民和 社会组织所提供的信息，摸清公民和社会组织对公共事务的关心热点，吸纳制定政策的 有效方案与意见。那么，对公民和社会组织来说，民主恳谈会的作用，则在于反映现实 社会存在的问题，为政府解决处理公共事务提供选择的方案。
尽管民主恳谈会对政府和公民来说都有诸多的积极作用，但政府组织在管理活动中有 它特定的职责权限，并不是所有的决策活动都可以通过听证会的方式来进行，只有与公 民和社会组织有切身利益关系，而且又与社区公共事务有关联时，才能把这方面的事务 放在听证会上来讨论，才有听取意见的必要。另外，公民、社会组织和市场组织参与决 策活动，并不等于就听证会所涉及的所有的事务都可以进行当场决策。因为决策活动与 管理活动比较有它们的差异性，在对公共事务进行决策时必须兼顾到这种特殊性。
按照决策科学的基本原理，决策权是由决策机关掌握的，把有关决策事务放在听证会 上，主要是为了更好地听取利益相关人的各种意见，以便完善决策方案。但并不等于决 策事务必定在民主恳谈会上当场进行相关决策。当然，公民和社会组织可能会有一种想 法，如果没有当场的决策，是否表示决策者们没有真正听取和吸纳有价值的意见?这一 点确实比较重要，它反映出民主恳谈会的社会信用问题，不过，它与决策的科学性与实 效性不能等同。
从客观上讲，决策活动是一项复杂的科学活动，它既需要具备特定的决策素质与能力 ，又依赖于借助一定的科技手段与方法。而且，公共事务也具有一定的复杂性，这样， 短期内通过相关人的讨论与磋商可能只是解决了价值取向与目标设定问题，而无法解决 公共事务处理的技术问题，因此，有必要将决策过程与决策结果作一时间段上的区分： 有些比较简单化的公共事务处理上的决策活动，可在民主恳谈会上直接商议并作出相应 的决策；有些较复杂而难以在短期内所作出的决策，可以限定一定的期限内给予公告， 并对为什么会坚持原决策方案或改变原决策方案给予理由充分的解释。这理所当然可以 有效地解决民主恳谈会的社会信用问题，处理好决策的科学性、实效性与社会信用三者 之间的有机关系。
总之，民主恳谈会这种实现基层民主政治的新形式，对发展社会主义民主政治，建设 社会主义政治文明，既具有非常重要的理论意义，又具有较强的现实指导意义，值得进 一步进行理论研究与深化实践活动。
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