WTO、国家经济安全与财政政策调整，本文主要内容关键词为：财政政策论文,国家论文,经济论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国际贸易的理论基础和WTO主要规则
WTO源于GATT(1947)。GATT(1947)产生于旨在成立一个国际贸易组织(ITO)的谈判。关于ITO宪章的磋商于1948年在古巴首都哈瓦纳成功完成，虽然由于美国国会拒绝通过而使ITO宪章夭折，但作为1947年参与谈判的23个国家间的关税谈判结果，GATT——一个针对货物贸易的临时协定却幸运产生。此后，经过8个回合的多边贸易谈判(MTN)，在1986-1994乌拉圭回合谈判的基础上最终诞生了WTO。因此，就GATT与WTO的关系而言，GATT(1947)作为组织被WTO所取代，但作为协定却被GATT(1994)所取代，并与服务贸易总协定(GATS)、知识产权协定(TRIPS)一起构成WTO协定的核心内容。
经济学原理告诉我们，交易活动可以使参与交易的双方受益，交易可使自愿交易双方的处境都变得比交易前更好，从而使社会总福利增加。在一国（区）范围内，在统一市场条件和竞争规则下，交易双方可在以商品价值为基础、由供求机制决定的市场价格下自主完成各类交易活动。但当交易活动跨出一国（区）范围后，情况就变得更加复杂。经济学原理首先要解释的是为什么会发生跨国（区）交易？最先给出答案的是亚当·斯密的“绝对优势说”，但“绝对优势说”理论因不能完整解释事实上存在的所有产品都处于绝对优势的发达国家（区）和所有产品都处于绝对劣势的经济不发达国家（区）之间的贸易现象而遭到质疑并缺乏普遍意义。随后，大卫·李嘉图在绝对优势学说基础上提出的“比较优势学说”成为跨国交易的理论基石，从而也成为国际贸易不可动摇的理论基础。其次要回答的是交易双方以什么样的条件或规则成交？国际贸易与一国（区）内交易的最大不同是事实上存在的交易方各自不同的民族（国家、区）经济利益和在此基础上单方面采取的种种贸易壁垒，这也决定了跨国交易活动中政府所发挥的特殊作用和影响（暂不考虑一国范围内，因市场不统一，地方政府为保护本地利益而设立的保护措施）。如何在既保护本国经济、政治、社会利益又能从跨国交易中获益最大化成为二战后世界主要国家追求的发展战略目标，从而客观上推动产生了跨国贸易规则谈判的艰苦历程。
GATT/WTO协定体制是在开放贸易理论基础上形成的解决当今国际贸易问题的理想模式，WTO主要规则包括：
1.非歧视的，即一国不应在其贸易伙伴之间造成歧视，他们都被平等地给予“最惠国待遇(Most-favorednation treatment)”；一国也不应在本国和外国的产品、服务或人员之间造成歧视，要给予他们“国民待遇(National treatment)”。
2.更自由的，通过谈判使贸易壁垒不断减少。
3.可预见的，外国公司、投资者和政府应相信贸易壁垒（关税、非关税壁垒及其他措施）不会随意增加，在WTO中，越来越多的关税税率和市场开放承诺得到“约束(bound)”。同时要求各国的贸易规则尽可能明确和公开，即“透明”。
4.更具竞争性，不鼓励“不公平”做法，如出口补贴和为获得市场份额而以低于成本的价格倾销产品。
5.更有利于欠发达国家，给予他们更多的时间进行调整、更多的灵活性和特殊权利。
世贸组织(WTO)与世界银行(WB)、国际货币基金组织(IMF)共同构成国际经济秩序的三大支柱。作为各国在合作博弈基础上达成的多边贸易规则体系，WTO提供引导各国采取非歧视贸易政策并减少贸易壁垒的机制从而实现促进效率和经济增长的目标。
二、加入WTO对国家经济安全可能产生的影响
随着冷战的结束和经济全球化的发展，经济安全在国家安全体系中的地位越来越重要。按照不同的观察视角，经济安全可以划分不同的类别。从经济活动存在的区域来分，经济安全可以分为两个方面：一是国内经济安全，即一国经济免于金融危机、失业、生态灾难、通货膨胀、大规模的贫困、商品不安全、外来人口冲击等而处于稳定、均衡和持续发展的正常状态；二是国际经济安全，即一国经济发展所依赖的国外资源和市场的稳定与持续，免于供给中断或价格剧烈波动而产生的突然打击，以及一国散布于世界各地的市场和投资等商业利益不受威胁。
中国自党的十一届三中全会以来实行的开放政策和市场化取向的经济体制改革，突破了传统计划经济体制的束缚，通过体制改革和制度创新，大大解放和发展了社会生产力，实现了国民经济20多年来的持续、快速、健康发展，国家综合实力大大增强，建立在经济安全基础之上的国家安全的保障能力大大提高，中国成功抵御了1997年东南亚金融危机的冲击便有力说明了这一点。中国经济虽取得了较快增长，但我们并不能自豪地说中国经济的整体质量已经十分完善。据世界经济论坛(WEF)2000年9月6日公布的2000年全球竞争力报告统计，中国内地的总体排名由1999年的第32位下降为第41位；另据国际管理发展研究院(IMD)2000年4月19日发表的2000年国际竞争力年鉴统计，中国内地的总体排名由1999年的第29位下降为第31位。虽然两国际组织的统计数字不能完全保证其客观性和准确性，但其得出的下降趋势的结论却不得不引起我们的足够重视。此外，与WTO规则的要求相比，我国当前的经济开放度和市场化水平仍处于“市场经济的初级阶段”，入世将激显经济全球化浪潮对国家经济安全所产生的各种冲击。总地来讲，加入WTO对中国当前经济将产生“全局但非均衡”性的影响，“全局”是指WTO将影响中国经济的方方面面，农业、工业、服务业、外部经济环境、经济规则以及经济规则的决策机制等等；“非均衡”则意味着对不同的方面影响的程度将有所区别。
从国际经济安全角度说，加入WTO将提升中国在国际贸易规则制订方面的发言权（暂不说台湾地区的加入问题，大陆加入WTO后，将与香港、澳门共同形成一国“三席”的局面），大大改善中国经济所面对的国际经济环境，有利于充分利用作为“准公共品”的任何成员间达成的贸易谈判规则，减少中国单方面与贸易伙伴的谈判成本，因此，加入WTO对国际经济安全将主要起到积极的正面效用，我国经济将面对更加利好的国际经济外部环境。
从国内经济安全角度说，入世影响最严峻首选服务业，服务业中影响最重的当属金融领域。众所周知，金融是现代市场经济的命脉，金融市场是市场配置资源的核心，由于我国的金融企业改革起步相对较晚，竞争力还不强，金融市场发育还不太成熟，金融运行规则还十分不健全，在“入世”保护期结束后，已经发展成为“金融超市”、具有综合服务功能和强大创新能力的外资金融机构的涌入必然对我国的金融企业和市场产生强烈冲击。从上次东南亚经济风波来看，韩国经济陷入危机的罪魁祸首是金融企业，过早的货币市场开放、不合理的政府一银行一企业关系等最终导致了金融体系的崩溃。虽然在中国市场经营的外资银行要受到中国法律的约束，但是，外资银行的良好信誉、雄厚的资金实力、科学的管理规制再加上中国经济下一阶段发展的资金缺乏、中国市场的巨大潜力以及中国人对“洋”的特殊偏好，不得不让人们相信，外资银行在中国的业务空间绝不可“等闲视之”。中国金融业将面临四大挑战：一要做“大”，同时要有小的银行机构协调配合，以满足不同层次的资金需要；二要做“强”，提升竞争力，增强抵抗外来冲击的能力；三是金融领域监管手段要完善，监管力度要加强；四是金融规制改革要进一步深化，在考虑中国金融企业和市场特殊性的基础上尽可能多地吸收好的国际成功经验，充分利用好“后发优势”，完善规制，提高透明度。除金融领域外，运输、商业分销等也同样面临着较强的入世压力。
其次是工业，但对不同行业的影响将有所差异。对具有比较优势产业的影响最小，如纺织、轻工、煤炭、建材等，此类行业应继续坚持“走出去”的战略，进一步开拓国际市场；对具有较好的物质基础但集中度低、缺乏优势的产业的影响较大，如机电、石化和冶金等，此类产业应坚持“守得住”的方略，进一步强调加大科技创新；对没有优势的产业或处于竞争劣势的行业影响最大，如汽车行业等，此类产业将竭力确保“冲不垮”，同时进一步加快现代企业制度改革步伐，规范企业运行机制，提高科技创新能力，切实提高竞争力。
农业问题始终是各国在贸易谈判中慎重处理的问题，农产品贸易也一直作为一个特殊的领域游离于国际贸易规则的有效约束之外，1993年12月15日谈判各方才最终签署了包括市场准入、国内支持、出口补贴和卫生检疫措施条款等为主要内容的《乌拉圭回合谈判协议》。在加入WTO的谈判中，我国就农业协议在市场准入（包括关税减让、放开部分农产品市场和取消国营垄断）、取消出口补贴、动植物检疫标准规定以及国内支持方面做出了具体承诺，如取消所有非关税措施，继续降低农产品进口关税，到2004年农产品平均关税由目前的21.2%降至17%，对美国86种产品到2004年关税税率降至14.5%；不对任何农产品进行出口补贴；用支持总量来反映国内农业支持措施的货币价值等。中国拥有世界1/5的人口，在传统体制下，中国用自己稀少的耕地养活自己，确实是个奇迹。加入WTO后，我国应在立足自己养活自己、不受制于人的前提下，充分享用世界农业的发展成果。据统计，由于土地和水资源等因素的限制，中国在粮食生产上已失去了比较优势，我国粮食价格已高于国际价格20%-30%，这就从客观上要求我们应遵循比较优势原理，充分利用好世界资源和农业产品，同时加快农业经济体制改革和农业劳动力结构调整，加快农业产业化改革步伐。因此，入世对农业的影响，总地来讲是：“不是没有，但更不是‘天崩地裂’式的剧烈”。我国农业改革当前要做的主要是如何进一步创造性地发展和完善现行农村承包制，如何按照市场经济的要求规范农产品市场价格，如何进一步协调农业经济产业化与规模经济的关系以及如何妥善解决农村劳动力转移与就业问题等。
除对具体产业的影响外，WTO对我国规则制定程序与制度安排过程也提出了挑战。世贸组织要求各成员的贸易政策在全国范围内应当是统一、透明的，这对我国当前大量存在的特区政策、区域性的税收优惠政策等提出了改革要求，这种影响虽不同于对个别产业的影响，但却是全局性的、具有深远意义的。改革现行政府决策机制使之更透明高效，调整现行政策使其更公平统一，加强法制建设，提高依靠经济手段和市场规律解决经济问题的意识和能力，减少行政干预等，此类改革均属于更难的体制改革和制度创新的范畴。
三、财政政策的综合调整
（一）财政政策调整的理论前提：建立和完善社会主义市场经济下的公共财政理论体系。市场经济既不姓“资”，也不姓“社”；公共财政也同样既不姓“资”，也不姓“社”。在市场经济条件下，财政研究的逻辑起点应首先从分析资源配置的基本方式——市场机制开始，这一点显然有别于传统计划经济体制下从国家开始分析财政问题的逻辑模式，公共财政是市场经济发展的内在客观要求。经济决定财政，经济体制的转变要求财政体制的变革；理论来源于实践，财政体制的变革促使财政理论的更新。国家分配论财政理论与公共财政理论不是对立的两种理论体系，而是在不同的经济体制下，在不同的经济发展水平上，从不同的角度观察同一事物所得出的对该事物的不同反映。国家分配论是在计划经济或计划经济占主导地位的经济体制下，从分配主体一国家人手观察财政活动的理论体现，而公共财政论则是在市场经济体制下，从公共需要角度观察财政活动的理论反映，两种理论体系既有交叉，又有区别。如两种理论体系都承认财政分配的主体是国家（或政府），都承认税收是财政收入的主要来源，都承认财政的阶级性（事实上，西方经济学者并不掩盖经济活动和经济分析的阶级性，如凯恩斯曾说“如果当真要追求阶级利益，那我就得追求属于我自己那个阶级的利益。在阶级斗争中会发现，我是站在有教养的资产阶级一边的”，因此，理论界部分同志认为提倡公共财政理论等于抹杀财政的阶级性的认识有失偏颇。）在社会主义市场经济条件下建立公共财政，是经济体制改革、国家职能调整以及财政理论自身发展的多重要求。加入WTO的过程，从一定意义上讲，也是世界经济承认社会主义市场经济是市场经济的过程，同样，也是中国传统财政理论遵循公共财政理论进行更新、升级的过程，因此，对于社会主义市场经济条件下的公共财政理论，理论界应少些“该不该”的争论，多点“如何做”的探究。
（二）财政政策调整的关键环节：科学界定政府职能，进一步调整和优化财政支出结构。支出结构调整和优化首先取决于政府职能的转变，界定政府职能并不是新课题，但遵循公共财政要求重新界定政府职能，关键不是明确政府“能干什么”，而是界定政府“不能干什么”。界定政府“不能干什么”是个痛苦的过程，因为在现行体制下，既得利益的存在使行使部分本应放弃的政府职能的官僚难以做出正面的选择，界定政府“不能干什么”意味着权力的缩小和寻租机会的丧失以及寻租空间的缩小，即使在政府的不同组成部门间甚至某一部门内部，也很难对政府“不能干什么”达成完全一致，最终在很大程度上形成各个持不同观点部门都不能完全满意的结果，即在非合作博弈假设下达成的非最优选择。从此意义上讲，政府职能调整或改革是不可能遵循理论上推导出的最优选择模式的。具体到我国体制改革的进程，中国制度供给的动力来自于中央政府，改革也主要是自上而下趋动的改革，这种区别于西方需求诱导型制度供给的供给趋动型制度供给模式决定了政府职能界定的难度。因此，着手于从制度创新角度解决政府职能安排问题应该说是科学界定市场经济条件下政府职能的核心。WTO规则要求政府不能随意干预经济特别是微观经济主体的运行，这就促使我们不得不将传统体制下形成的财政支出结构按照重新界定的政府职能和公共财政的内在要求进行根本性的结构调整和重心转移。
（三）财政政策调整的重要内容：理顺分配关系，完善以税收为主体的政府收入分配体系。在公共财政体制下，税收不仅是财政收入而且应当是政府全部收入的主要源泉。1994年税制改革取得的成功主要体现在税收收入功能方面，实现了税收收入连续多年的高快增长，但收入功能毕竟只是税收职能的一个部分，我国现行税收在配置资源、调节分配、调控经济运行方面的作用还远远不够，因此，我国现行税收制度仍然不健全。事实上，与市场经济、公共财政以及经济全球化发展的要求相比，我国税制改革的步伐是慢的。据匡算，一项合理的政策建议从提出到实施大概存在5-10年的时滞，如增值税转型、开征燃油税、遗产税、改革个人所得税等等。改革滞后的根本原因，从经济学意义上讲，关键是如何正确评估改革的成本和风险。加入WTO对现行政府收入体系提出了急切的改革要求，实施以统一内外资企业所得税、建立分类与综合相结合的个人所得税、实现增值税由生产型向消费型的转变、开征社会保障税和遗产税等为主要内容的税制改革，清理政府非税收入、堵塞政策型税收流失以及建立以税收为核心的政府收入分配体系，提高经济运行的财政贡献能力、增强综合财政实力、提高财政抵御冲击的能力，已成为决策部门面对WTO不得不加以解决的重要课题。
（四）财政政策调整的微观基础：辩证处理政企关系，重塑规范的市场经济微观主体。首先，政府和市场不是一对对立的概念，在资源配置过程中也不存在“非此即彼”的对立关系。历史地看，一般垄断资本主义向国家垄断资本主义的转变，实现了国家本质由唯一地作为暴力工具的上层建筑向其作为经济基础的组成部分的巨大质变。在当代，资产阶级国家通过“国有化”而以生产资料的所有者、直接投资者、商品流通的承担者、货币资本的借贷者和资本输出者等身份，直接参加到资本主义生产、分配、交换、消费各个领域内部，以它的经济活动直接作用于社会再生产过程、影响或调节经济活动。这样，资产阶级国家作为经济基础的组成部分所具有的职能和垄断资本主义相结合，形成了国家垄断资本主义生产关系。这一质变也同时决定了在市场经济条件下，国家与经济的不可分，也就同时决定了政府与市场的内在联系。事实上，在现代市场经济条件下，政府首先是市场的一个主体，政府收入来自于市场微观活动主体，其支出也会直接或间接地作用于市场活动主体，政府运用自己特有的经济杠杆遵循着市场规律实现对资源的合理配置。简单地说，政府与市场不是板块式的分层关系，而是相互融合的关系，政府必须尊重市场规律，依市场经济规律办事。从经济学的角度讲，市场的力量强于政府的力量，政府针对市场运行的波动所采取的调节措施不能有悖于市场经济内在的运行规律，否则，即使政策实施之初会取得一定的成效，也不利于经济的长远发展。作为社会主义市场经济，公有制理所当然地成为经济活动的主体，这也从客观上决定了我国政府必须进行适当的投资，壮大公有制经济规模，但对于国家投资后形成的国有企业的经营管理，政府或财政则不必过多干预，政府仅可本着“谁投资谁受益”的原则获得相应的投资收益。美国著名经济学家萨缪尔逊认为“市场经济主体最基本的特征是自负盈亏，只要分清了企业的所有权和管理权，实现真正的自负盈亏，就可以形成一个正常的市场主体，而与所有制性质无直接关系”。政府可在WTO允许的范围内实施对特殊企业的保护，如实施包括反倾销、反补贴、国际收支平衡、保护幼稚产业、紧急保护以及一般豁免等允许临时中止履行义务的保障措施条款和包括一般例外、国家安全以及关税重新谈判的一般义务的永久例外条款等。显然，国有企业从所有制上讲是国有的，但不必是国营的（在一定程度上反映了公共供应与公共生产的区别）。国有企业不能从政府获得比其它企业优先的任何特权，无论何种企业，应遵循共同的市场规则，面临共同的市场竞争，规则是透明的，竞争是公平的。
（五）财政政策调整的重要保证：建立和完善财政风险的监督与防范机制。市场经济无论对政府还是对企业来讲都是有风险的，经济全球化对国家财政主权客观上形成了一定的冲击。笔者以为，财政风险主要涵盖两个方面：一是体制风险，二是管理风险。体制风险主要是由传统体制向市场经济体制转轨过程中引发的体制不完善、不规范或体制真空造成的，如政企关系改革过程中国有企业的不良债务、金融企业改革过程中存在的大量不良资产的处理（据香港资深经济学者，所罗门美邦亚太经济与市场研究部副总裁黄益平估计，欲清除国有银行坏账，中国需要相当于国内生产总值25%的资金）以及由于体制不健全导致的税收流失和政府财力分散等等；管理风险主要是由财政运行过程由于管理不到位所引发的风险，如财政资金分配过程的非透明和随意性（缺乏相互制约）、缺乏财政支出效益评估机制加上监督手段弱化造成资金使用的低效和浪费等等。顺应市场经济和经济全球化的要求，建立和完善财政风险的监督与防范机制已成为构建强大、稳固、平衡财政不可或缺的重要内容之一。
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