政府机构改革综述，本文主要内容关键词为：政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民总书记在十五大的报告中作出了深化行政体制改革、积极推进机构改革的战略部署，这是我们面向21世纪的一项重要任务，也是社会各界普遍关注的一个热门话题，本文即对有关这方面的问题作一综述。一、政府机构改革的历史回眸
建国以来，中国的政府机构进行过多次改革，1949年10月1 日在中央人民政府下设人民革命军事委员会，最高人民法院、最高人民监察署和政务院，其中政务院下设35个部、委、署、院，管理国家行政工作。到1953年底，政务院工作部门增加到42个。自1954年底开始，到1956年，机构总数达81个，形成了建国以来政府机构数量的第一次高峰。1956年下半年，中央提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》。这次改革以中央向地方下放权力为主要内容，通过国务院精简所属工作部门，下放权力，以达到扩大地方自主权的目的。到1958年底，国务院设39个部委，21个直属机构和办事机构，机构总数达60个，比1956年减少21个。从1960年到1964年全国共精简81万人，精简下来的干部大部分充实到基层和生产第一线。到1965年底，国务院机构数达到79个，“文革”期间撤销合并为32个，其中13个还由部队管理，达到建国以来中央机构数的最低点1975年，邓小平主持国务院工作，并对各领域进行整顿，国务院工作部门恢复到52个。1976年到1981年，国务院的工作部门已增加到100个，达到建国以来最高峰。从1982年机构改革以后， 在领导班子的各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质，在精简机构方面，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61 个；部委平均年龄由58岁降到54岁。（注：史鉴《回眸新中国机构改革》《经济工作导刊》1998年第4期。）
1988年七届人大一次会议通过了国务院机构改革方案，为了巩固机构改革成果，国务院专门制定了“定职能、定机构、定编制”的“三定”方案，设置了68个部门；1993年在八届人大一次会议上，又通过了国务院第三次机构改革方案，因为从1988年设置的68个部门在5 年间又增加到了86个，第三次机构改革设置了59个工作部门。（注：胡敏《跨世纪的政府》《中国经济信息》1998年第7期。）
有同志认为：刚性膨胀已到了惊人的进步：机构越来越大，“长”者越来越多。仅在1984至1990年这个时间段里，全国机关单位数就增加到5.5万个，平均每年增加9000个，这还不包括大量的非常设机构， 一部庞大行政机构“主机”，以每天25个速度，每日每时地“孵出”新的机构，平均不到每小时就有1个机构诞生。（注： 宇剑《期待新的政府职能走出刚性膨胀误区》《北京青年报》1998年3月26日。）
有资料表明，1978年每50个中国老百姓养一位国家行政人员，而18年之后老百姓的负担明显增加，每8至10户老百姓（约30 人）就要养一位公仆了，这在中国历史上是罕见的。
专家的统计资料显示，历史上官吏与人口的比例汉朝1：7934 人，唐朝1：3927人，明朝1：2299人，清朝1：911人，新中国建国初期1 ：294人，1990年1：34。（注：杨晓升《政府机构改革之剑指向自身》《北京青年报》1998年4月8日。）
在1988年，朱镕基同志就任上海市长时，在上海人大会堂演说便指出：“现在政府机关庞大得不得了，人浮于事，好多人是不干活的，必须首先转变政府工作的职能，你少管一点你管不了的事情，完了以后再精简其人员，提高他们的工作效率。”然而近十年来，这种情况在全国却越演越烈，到1997年底，机关事业单位人数比上年同期相比增加了135.2万人，增加的人数与同期国有企业下岗人数126.9万人大体相当，而在1996年底，我国财政供养人员总数已达到3673 万人， 比1978年增加了82.3%。如果按个人经费与工作经费每年每人花1 万元计算，现有财政供养人员要花费3600多亿元，几乎占了1997年中央和地方财政总收入8642亿元的一半。（注：胡敏《跨世纪的政府》《中国经济信息》1998年第7期。）
二、政府机构改革的现状和必要性
机构改革既是政治体制改革的紧迫任务，也是深化经济体制改革、发展社会主义市场经济的重要条件。目前，政府机构改革滞后，是制约国有企业及其它领域改革难以取得实质性进展的重要因素之一。政企不分、政资不分，导致国有资产管理机构和营运主体关系不顺，政府干预过多，企业经营自主权难以落实；在投资领域，政府行政行为过多，市场导向薄弱，导致投融资体制改革难以深化，要素市场特别是资本市场发育迟缓；缺乏统一的社会保障管理机构，导致部门之间的利益难以协调，影响了社会保障制度改革的深化，等等。因此，不改革政府机构，各项改革就难以突破。转变政府职能，改革政府机构，是实行经济体制转变的当务之急。（注：《转变政府职能是实行经济体制转变的当务之急》《经济工作导刊》1997年第12期。）
朱镕基总理强调，加快政府机构改革是建立社会主义市场经济体制的迫切需要，是党心所向，民心所向，各级党政领导干部必须充分认识政府机构改革的紧迫性和重要性，真正统一认识，增强信心，以对革命事业高度的负责精神和组织纪律观念，把政府机构改革工作做细、做实、做好，切实达到精简政府机关人员，优化干部结构，加强企业经营管理的目的，努力把各级政府的工作提高到一个新的水平。（注：《把政府机构改革做细做实做好》《光明日报》1998年3月8日。）
罗干指出，机构改革是一场革命。改革不可能没有阻力和风险，但是改革势在必行，不改革没有出路。当前国民经济保持良好发展势头，经济实力较前雄厚，社会政治稳定，社会承受能力较强，各方面对机构改革逐步形成共识，进行机构改革的条件已经具备。必须充分认识机构改革的必要性和紧迫性，抓住机遇，坚定不移地把这场改革进行到底。（注：《关于国务院机构改革方案的说明》《经济日报》1998年3月7日。）
本届人大代表们认为，这次机构改革有四点好处：一是有利于促进经济改革。政府机关部门林立，机构臃肿，政出多门，办事效率低，与高速发展的市场经济需求相悖，严重阻碍着经济发展。因此，精简机构，转变职能，建立一种符合市场经济发展需要的精干高效的政府机构，是深化经济体制改革的客观要求，势在必行。二是有利于提高政府机关人员的自身素质。办事低效，人浮于事影响了机关干部自形象。通过简减对提高机关工作人员素质大有益处。三是有利于密切党群关系，政府机关应该是人民群众利益的最高代表，但计划经济条件下建立的政府机构“庙”多人多，容易产生官僚主义作风和腐败现象。机关裁减合并，虽然缩小了机构，却拉近了政府与群众的距离，密切了干群关系。四是有利于减轻人民负担。（注：王宝清《机构改革利国利民》《金融时报》1998年3月12日。）
机构改革中的问题和困难
（一）问题
由于历史条件的制约和宏观环境的限制，政府机构存在的诸多问题虽经多次改革仍未得到根本性的解决，机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。
有的同志说现有政府机构的弊端：表现在政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资原配置中的基础作用；主要依靠行政手段管理经济和社会事务，许多本来应该运用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也要通过设立政府机构管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上；现有政府机构重叠庞大，人浮于事的现象严重。这不仅滋生文牍主义和官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成了沉重负担。（注：《国务院机构改革方案》《经济管理文摘》1998年第6期。）
有的同志认为，由于体制不变和运行机制不变，因而出现了机构的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈。由于机构设置和调整缺乏科学决策和民主参与，所制订的方案缺乏科学规范和法律依据，照顾性机构设置和人员安置现象时常发生，攀比情况严重，因而出现“精简——恢复——再精简——再恢复”的循环怪圈。由于机构改革只在国家机关的政府机关内部进行，没有注重政府行为规范、政府的公共服务，没有注重政府改革的结果是提高公共服务质量和服务效率，因而机构改革很少能引起民众的广泛参与和理解、同情和支持，改革的效果群众体会不到，改革的成果很难巩固。（注：左然《以公共行政改革为目标》《瞭望》1998年第8期。）
还有的同志从政府行政管理体制进而政治体制改革的关系上认述：1.政企难分，政资难分，这引起作为长期传统计划经济的后遗症不容易排除。2.忽视机构配备的科学性和整体性，导致政府机构本身结构不当、功能不全。使得政府宏观管理功能薄弱，决策的规范化、科学化也缺乏必要的组织基础。3.机构臃肿，效率低下。政府以部门为主直接管理经济，造成部门林主、机构庞大，条块分割，左右之间职能交叉，其结果影响了专业化协作和统一市场的形成，办事手续繁琐，权力与利益的矛盾冲突在工作中时有发生，扯皮、掣肘以至争权夺利现象影响了改革的顺利进行。4.仅力过于集中，包括干部人事制度，财力和物质、技术的分配等。但对自己决策和管理的失识，不承担经济责任。5.政治民主化、科学化、制度化薄弱。（注：杨公朴《转变政府职能推进政府管理体制改革》《经济参考》1998年第2期。）
许多企业反映，为了政府能批复项目，有的企业在北京长年设办事处，办事处亦即公关部，耗时耗力耗经费；往往项目批复下来，其市场的黄金时机也已过去。有一事例：云南省开远糖厂对原造纸厂进行投资扩建，前后“奔波十余年，盖章五百个。”该厂从1983年开始立项，到1995年项目才正式投产，前后各级主管部门共盖红章588个， 当时项目市场前景十分看好，而10年后该厂职工每人已背上10万债务，市场如何只有天晓得！问题的症结不言自明。（注：胡敏《跨世纪的政府》《中国经济信息》1998年第7期。）
然而，像开远糖厂这样的悲剧又何止十个、百个？！
长期以来，从中央到地方的各级政府都是所有经营活动如（工业、农业、商业、金融等）的组织者，管理者、决策者。政企合一的组织形式是我国社会经济的主流。（注：杨晓升《政府机构改革之剑指向自身》《北京青年报》1998年4月8日。）
还有同志认为：“政治干预经济，权力干预市场”。机构重叠，职能交叉、事权不清，强化了部门和局部利益。“第二财政”泛化，预算外资金大于或等于预算内资金，导致国家财政不振，宏观调控功能减弱。据统计，1995年全国预算外资金达3800多亿元，比上年增长1400多亿元。这些以政府之名获得的收入却长期游离于政府控制之外，即弱化了国家的财政功能，又引发了腐败行为的发生。在地方、局部、部门、个人利益的驱动下，权力进入市场，权钱交易现象十分严重，可以说机构膨胀的刚性与腐败的发生率几乎是正相关关系。（注：宇剑《期待新的政职能走出刚性膨胀误区》《北京青年报》1998年4月8日。）
有些地区和部门的行政机构，对有利的事情争着管理，都想插一手；而对无利棘手的问题，则尽量往外推。结果，造成不少问题长期得不到解决，内则部门割据、职责不清并存，外则官僚主义成风，严重损害政府形象。（注：史策《中国政府组织加强行政协调的回顾与展望》《管理与效益》1998年第1期。）
现在，有的地方农民负担过重，已经成为影响农村改革、发展和稳定的一个十分突出的问题。比如，一些地方的党政领导，超越本地经济承受能力，盲目追求速度、“政绩”进行乱摊派，有不少地方建立乡镇一级财政体制后，上级财政部门为保本级多办实事和收支平衡，往往把困难和包袱向下一级财政转移，造成收入满打满算，支出留下缺口，负担最终落到农民头上。更为突出的问题是，乡镇机构林立，人满为患。在其机构上一味强调上下对口，有些人运用手中的权力或某种手段安插亲友，造成膨胀，机构编制失控。对此，江泽民同志曾严肃指出：“减轻农民负担，中央曾三令五申，为什么屡禁不止？究其原因，一是机构臃肿，吃“皇粮”的人太多，现在一个乡镇就有百把人，多的达二百人。每个县直机关都有七八十个局级单位，上千名干部，加上教师和其它公职人员，二三十个农民就要养一个吃“皇粮”的人。食之者众，生之者寡。财政入不敷出，就从农民身上打主意。（注：孔介夫《“裁员”必须“简政”》孔介夫《中国机构》1998年第3期。）
（二）困难
有的专家认为，由于一方面已经形成庞大的国有企业群体和政府产业，其运行机制的全面转变尚待时日，从而政府分钱、分物和管人的活动不可能急骤削减；另一方面，政府产业进入的领域仍然相当宽广，政府的资源持续投入行为仍然强劲，国家项目与国家投资的大量管理活动不可能轻易放弃……。在这种背景下，政府原有的资源配置功能及其机构设置的总体状况，怎么可能企望发生根本性的改变呢？与此同时为了适应市场活动发展的要求，政府还在不断增加同市场管理行为相关的功能，例如对证券市场、国有资产、民营经济、居民纳税等方面的管理，相应机构也随之大量增设。这就出现了一种双重性的管理功能、管理机构和管理费用的扩张压力，政府膨胀更加难以控制，有的学者称其为“转制中的政府双重成本陷井。（注：韩康《机构改革不能再兜圈子》《中国改革报》1998年1月7日。）
在机构改革中，最困难的是人员分流，这次机构改革的目标是机关干部人数减少一半。如果不解决人员分流，就难做到精兵简政，很容易出现过去的那种失误。减少出来的一半减到何处，是个艰巨、复杂而又十分细致的工作。其顺利与否，将直接关系到这次机构改革的成败。（注：《机构改革三问》《经济日报》1998年3月11日。）
阻碍机构改革的难处说到底：职能，利益它触及了政府机关相当一部分官员及工作人员的自身利益，使大批习惯在机关端铁饭碗的“官人”从此将被分离出“保险箱”，要与众多的平头百姓站在同一起跑线上，这对他们来说是一次人生的巨大转折，也是一次严峻的心理与能力的考验。设身处地地讲，这种考验落到谁头上都很难轻松地说“愿意”。国外的中国政策研究专家认为，中国改革的艰巨性体现在各利益集团的抵抗，而行政和集团是最大的利益集团，其对改革的抵抗性也就更大。从这个意义上讲，机构改革的确意味着20年来的改革进入了攻坚战。（注：杨晓升《政府机构改革之剑指向自身》《北京青年报》1998年4月8日。）
在机构改革中，安排领导干部和富余人员历来是改革的难点所在。尤其是在各项改革处于攻坚阶段的形势下，分流机关富余人员的外部环境不够宽松，各方面困难更多一点。我国人口众多，第三产业发展滞后，目前在农村，有数以亿计的农村劳动力要逐步从第一产业中分离出来。在工矿企业，随着企业改革的深化，一大批富余人员要下岗。在部队，党的十五大已向世界宣布今后三年内裁减军队员额50万，军转干部要妥善安置。各级党政组织面临的困难是可想而知的。（注：尹布民《发扬理论联系实际的优良学风把十五大确定的机构改革落实到实处》《中国机构改革》1998年第1期。）
政府机构改革思路
新一轮的机构改革发生在两个世纪的交替时期，担负着能否把一个高效、规范、协调的政府推向21世纪的重要使命。就其实质而言，这次机构改革是一次政治体制的创新，政府所付出的是精简、安置、重组的成本，而获得的是制度创新的巨额收益。（注：宇剑《期待新的政府职能走出刚性膨胀误区》《北京青年报》1998年3月26日。）
这次机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政和管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。（注：《关于国务院机构改革方案的说明》《经济日报》1998年3月7日。）
这一目标的实现有待于——完善行政决策机制，实现决策的民主化和科学化。它包括1.健全人民群众利益表达和利益综合的机制，使广大人民群众和社会各界的各种利益要求能及时、准确地反映到政府的决策中心，并得到合理的采纳。2.健全重大问题集体讨论和科学论证的机制，避免政府决策的重大失误。3.建立健全专家咨询机制。4.建立健全政策的评估和修正完善机制。——完善行政执行中的协调机制，建立办事高效、运转协调的行政管理体制。如建立有关部门协商会议制度，如在涉及几个部门行政事务的决策中，建立有关部门协商会在行政管理事务中联系比较密切的各政府部门之间，建立文件交换、信息交流等形式的情况通报制度；在上下级行政部门、行政领导之间，建立公文、项目审批和请示、报告批复的程序和时限制度，做到程序合理、规范明确，限时完成。与此相关，还应建立行政责任追究制度，造成严重后果者，可依法律、法规进行起诉，给予必要的惩罚。——健全严格考核、竞争择优的人事管理机制，建设高素质的专业行政管理队伍。以逐步完善公务员的考试录用制度，尽快完善功绩制，真正做到严格考核，唯功晋升。与此同时，应进一步完善公务员的激励机制，权益保障，赏罚严明，充分调动公务员的积极性，在工作实践中培养，造就一支高素质的专业行政管理队伍。——完善行政监督机制，保证政府廉洁高效。一是健全政务公开机制，除涉及军事及其他国家机密不便公开外。二是健全以权力制约权力的行政监督体制，提高行政监督机关的地位，各级监察部门依法独立行使监督权。三是建立健全政府行政功能的评价机制，四是健全社会舆论监督机制。（注：王仲田《完善行政机制，提高行政管理效能》《瞭望》1998年第8期。）
关于机构改革的原则，罗干提出：—按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。——按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政，加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，克服多头管理、政出多门的弊端。——按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。（注：《罗干详说国务院机构改革原则和方案》《中国机构》1998年第4期。）
人大代表云南省人事厅长王世坤强调：一、把转变观念放在首位进一步提高认识，消除“改他不改我”的思想，转变权力观念，增强服务观念；转变计划经济的观念，增强市场经济的观念。只有观念的更新，才能把转变职能作为机构改革的首要任务来抓。二、加强领导做到组织上有保证、任务上有目标、措施上有计划，以机构改革和转变职能的实际效果作为考核评价各级各部门工作的基本尺度之一。三、走群众路线让人民群众来担任“裁判员”，人民满意社会认同，只有这样我们的改革才能经受住历史检验。四、配套改革，相互促进努力造就和培养起一支胜任现代行政管理、适应市场经济发展、廉洁高效的公务员队务。五、加强机构编制管理的法制建设把进行行政管理和机构编制纳入依法管理的正常轨道，与此同时，加强各级人大、政协和政府机构编制的依法监督，使政府机关真正做到依法行政。（注：王世坤《市场经济建立的速度取决于政府转变职能的力度》《机构改革》1998年第4期。）
按照十五大的要求，加快政府机构改革，一是调整和减少专业经济部门，凡属竞争性行业，专业部门可改组为行业协会；凡属自然垄断性行业，可改组为总公司；由于历史原因形成的行政垄断性行业，要鼓励开展竞争，成立若干家控股公司或集团公司。二是把综合经济部门改组为宏观调整部门，并大大缩减分配指标、分配资金的做法和权限。三是加强执法监管部门。四是培育和发展社会中介组织，并脱离其对行政机构的依附。（注：《机构改革将成为98年的突破口》《经济管理文摘》1998年第4期。）
国务院办公厅发出通知要求加强领导，做到秩序不乱，队伍不散，工作正常运转，国有财产不流失，切实保证国务院机构改革工作顺利进行。