中国的财政政策：迄今并未偏紧，近期需要偏松，本文主要内容关键词为：财政政策论文,中国论文,偏紧论文,近期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年人们通常认为我国实行了紧的财政政策。本文作者以多方例证说明，我国近几年并未实行（事实上也不可能实行）紧的财政政策。现行的名紧实松的财政政策不利于财政收支结构的优化，对社会正常经济秩序的建立产生负面影响，在一定程度上甚至成为寻租与腐败行为的催化剂；中国在未来十年左右应实行以优化财政收支结构为重点的偏松的财政政策，以保持社会的稳定，更好地调动各方面的积极性和创造性，有力地促进经济更快更健康发展。
一、财政政策的类型区分
1.这几年，无论是宏观管理部门，实际工作部门，还是理论界，在财政问题上，似乎有一个无庸置疑的判断，那就是认为我国实行了紧的财政政策。最近，权威人士仍宣称，要继续实行适度从紧的财政政策。我们一直不认同这种判断。由于这样一种状况继续下去有积非成是之虞，对宏观经济管理实践有不良影响，对经济社会的健康发展极为不利，很有进一步探讨的必要。
2.财政政策通常有扩张性、中性和紧缩性3种类型。 典型的扩张性财政政策，又称松的财政政策，是搞赤字预算，在财政支出规模不变的前提下减税，或在收入水平不变的情况下扩大政府支出，甚或既减税又扩大财政支出，旨在反经济萧条、解决社会总需求不足，或消除通货紧缩缺口（Deflation gap）。所谓中性财政政策， 是在经济发展比较平稳的时期，国家实行的使宏观税率基本稳定，财政支出随社会生产力发展、国民生产总值增长、财政收入增加而相应增加，财政收支保持基本平衡的政策。在市场经济条件下，中性财政政策的实质就是不干扰市场机制的作用，不主动利用财政手段去影响总供求之间的关系。在当代，当总供给与总需求失衡，经济不稳定时，仍取中性财政政策让市场自动去取得均衡、达到无通货膨胀的充分就业已很罕见。中性财政政策多在供求大致均衡，经济基本上呈稳定增长态势的宏观环境中实施。紧缩性财政政策，或简称紧的财政政策，通常是在社会需求过旺、财政出现较大赤字、发生了较明显的通货膨胀的形势下，国家通过增税或削减财政支出，或二者并用，以抑制总需求的膨胀或径直减少总需求，消除通货膨胀缺口（Inflation gap），实现经济的稳定和健康发展的政策。 这在中外宏观经济理论中并没有原则性的不同。不过，在西方，财政政策一般说得更多的是松紧两种，称为斟酌使用的（discretionary）财政政策。
3.必须指出，以上所说的财政政策类型的划分，不能静止地、片面地理解，而应当作为一个过程进行动态考察。我们不能孤立地仅仅凭存在赤字，就判定财政政策是扩张性（松）的。比如，当某个国家的财政出现巨额赤字、发生严重的通货膨胀之后，如果采取了明显的增收（如加税）节支（紧缩财政支出）措施而使赤字大大减少（尽管赤字还存在），通货膨胀率已经很低，我们也应该判定该国实行了紧缩的或紧的财政政策。
二、若干年来中国并不存在所宣称的偏紧的财政政策
4.改革开放以来，我国出现了较大的财政赤字，发生了较严重的通货膨胀。仅仅从这一点来看，按照传统理论，在宏观经济管理方面，中国这些年选择紧缩的财政政策似乎是顺理成章的。正是基于传统观点，理论界多数人建议采取紧缩的财政政策，宏观管理当局也一直宣称实行的是紧的财政政策。但事实又是怎样的呢？我们认为，多年来我国并未实行过或者说事实上没有实行紧的财政政策，恰恰相反，宏观管理当局自觉不自觉地执行的是一种收支结构不大合理的偏松的财政政策。我们作出这种反主流判断的根据大致有以下几点。
5.紧的财政政策的重要标志之一，是为了消灭至少是大幅度削减财政赤字而采取了增税措施，表现为宏观税率提高，但我国这些年宏观税率不仅没有提高，反而一直趋于下降。所谓宏观税率，就是国家税收收入占国内生产总值的比重。这是国际上通用的衡量一个国家税负水平的指标。由于体制原因，我国过去不使用宏观税率这一概念，理论界议论较多的是财政收入占国民收入或国内生产总值的比重，其性质与宏观税率类似。在利税分流、不再将国家债务计入财政收入的前提下，由于规费收入、罚没收入在财政收入中所占份额甚微，且基本上不能作为调节宏观经济的财政政策手段加以利用，因此，从探讨财政政策角度，可以将财政收入占国内生产总值的比重与宏观税率作为可以替代的概念使用。我们如果实行的是从紧的财政政策，那么，通过增税，我国的财政收入占国内生产总值的比重或宏观税率应当是提高的。然而，事实恰恰相反，我国这些年并未从整体上采取增税的措施，倒是为减轻国有企业的负担，调低了所得税率，其他经济成份的税率近年虽有所提高，但容忍或不得不接受普遍的偷漏税，导致事实上的减税，以至我国这些年的宏观税率或财政收入占国内生产总值的比重趋于下降，具体下降情况如表1：
表1 中国改革以来财政收入占国内生产总值的比重 （金额单位：亿元）
年份 财政收入 国内生产总值(GDP) 财政收入占GDP的比重(%)
1979
1067.96 3998.1 26.71
1980
1042.22 4470.0 23.32
1981
1016.38 4775.1 21.28
1982
1040.11 5182.3 20.07
1983
1169.58 5787.0 20.21
1984
1424.52 6928.2 20.56
1985
1776.55 8527.4 20.83
1986
2122.01 9687.6 21.90
1987
2199.35 11307.1 19.45
1988
2357.24 14074.2 16.81
1989
2664.90 15997.6 16.66
1990
2937.10 17681.3 16.61
1991
3149.48 20188.3 15.60
1992
3483.37 24362.9 14.30
1993
4421.00 31380.3 14.09
资料来源：《中国统计年鉴1994》1994年剔除债务收入后的财政收入占GDP 的比重更进一步下降为不到10%，成为历史上下降幅度最大的一年。多年来宏观税率不升反降，从财政收入这一方面说明我国并未实行紧的财政政策。
6.是否实行了紧的财政政策，也可以从预算执行的结果，财政赤字是增大了还是缩小了来判断。实行紧的财政政策，财政赤字应当大大减少，如果不是被消灭的话。然而，我国这些年的财政赤字却有增无已。改革以来我国的财政赤字一直趋于增加，请看表2：
表2 改革以来中国的财政赤字
*1994年的赤字占GNP的比例为预算执行初步统计数，这一年中国改变了赤字的计算口径，采取了符合国际惯例的统计方法。不断增加且如此巨大的财政赤字的存在也说明了我国这些年实际上并未实行紧的财政政策。也许有人说，中国的财政赤字绝对数虽然在不断增加，但它占当年国民生产总值的比重不到2%，与国外比并不算高， 且1994年还有所下降，不足以说明财政政策的松紧。这些论者忽视了中国因特殊的体制原因而存在隐蔽的财政赤字。据政府的权威人士称，1994年政府综合财政赤字（即财政预算赤字与本应由财政安排而由信贷资金支出的隐形赤字之和）占GNP的比例上升到9%，应当说是相当高的了。
7.与财政赤字密切相关的国家债务的不断增加，也说明了我国这些年事实上并没有实行紧的财政政策。1981年至1985年中国国内债务余额为237.21亿元，到1990年末增加到892.40亿元，1993年末上升到 1572.48亿元，1994年内债余额将猛增至2287亿元，今年的国债发行额比上年竟增加约50%，达1530亿元，估计到1995年底内债余额将高达3000亿元，这还不包括财政为弥补赤字而在中央银行为数甚巨的透支借款。除了内债，国家还有大量外债。80年代以来，我国的外债年复一年地增加，截止到1993年底外债余额为835.73亿美元，其中与财政政策紧密相关的政府债务为213.86亿美元。政府的内外债余额现在可能已相当于近一年的财政收入。不断增加的政府债务这种事实很难与紧缩的财政政策相联系。
8.综上所述，逻辑的结论是中国这些年并未实行紧的财政政策，或者说实行的是一种名紧实松的财政政策。明明是一种偏松的财政政策，为什么年复一年地说成是从紧的财政政策呢？也许是为了改变人们的通货膨胀预期，防止物价的不正常上涨。无论是何用意，长此以往是不行的，何况它掩盖了（或无暇顾及？）财政收支结构不合理的矛盾，使其长期得不到解决，不利于经济社会的发展。财政政策的松紧，理论上既然有明确的界定，就不应当含混，要循名责实，政策要明朗，以求导向明确、正确。假如我们改变因袭多年有点类似指鹿为马的做法，实事求是地说明这些年我国实行的是松的财政政策，进一步的问题就是，这些年中国这种事实上松的财政政策选择是否对，是否还应继续下去。我们认为，宏观管理中应当选择实行何种类型的财政政策，既要考虑解决当时经济问题的需要，也要充分估计到这一政策在经济社会各方面是否可行，以及对今后一定时期的影响如何，需要我们进行多角度的辩证分析，切忌从主观愿望出发，作片面的或单向思维。
三、近期内中国宜实行偏松的财政政策
9.我们主张，从“九五”开始的未来十年左右的时期内，应实事求是地实行赤字财政政策，但赤字规模要严格控制，因而是偏松的财政政策。它与迄今为止那种名紧实松的财政政策不同之处在于，在收入方面通过严格税收征管逐步提高宏观税率，在财政支出方面以调整结构为主，围绕建立公共财政而合理安排，不强求赤字的减少财政支出的增长幅度会得到控制。大约从“十五”开始，财政政策在松的程度上趋于缩小，在进入新世纪的最初十年的后期，能够转变为实行基本上是中性的财政政策。
10.这种偏松的财政政策的内容特点，从收入方面来说， 是要立即采取措施遏制财政收入占GDP比重下降而使其逐步上升， 即逐步提高宏观税率。必须指出，提高宏观税率并不一定意味着实行紧财政政策，政策的松紧必须从收支两方面及其结果进行综合分析判断。从目前情况看，中国的宏观税率是偏低的。作出这一判断的根据，一是我国的经济这些年一直在高速增长，证明税收处于拉弗曲线的上凸段；二是社会公共需要的满足程度从总体上说是偏低的（尽管存在党政机关膨胀消耗资源过多的问题）；三是与国外作横向比较中国目前的宏观税率也太低，政府财政收入占GDP比重的国际比较能大致证实这一点（见表3）。表3 对比止于80年代末。若延伸到1994年（当年这一比重仅约10%），那差距就更大了。因此，采取必要措施提高宏观税率已是当务之急。提高宏观税率有多种途径，从我国当前的实际出发，暂时可不提高税率，只需从这样两方面入手：一是严格执法，加强税收征管，依法依率将该收的税尽可能收上来。目前这方面的潜力很大，例如现在中西部的税收弹性普遍大于东部，而以西藏的税收弹性为最大； 增值税的征收也有待强化，1995年上半年增值税增长率低于GDP增长率2.3个百分点；出口企业增值税返还中猖獗的欺诈行为已使国家财政不堪重负（1994年度这种返还要求高达800亿元，只返还了450亿元）；关税的过滥减免加逃税，使中国有效关税率在1995年上半年下降到仅有约3%的水平； 个人所得税的征收不足（有人估计大约有80%没有收上来）就更是人所共知的了。这方面的工作做得好，宏观税率可上升好几个百分点。二是通过改革和加强管理提高国有企业的效益，可以从减少财政对它们的亏损补贴和增加所得税两个方面使宏观税率提高，财政收入增加。
表 3 政府财政收入占国内生产总值比重的国际比较 单位：%
资料来源：IMF：《政府财政统计年鉴1990》；有关各年《中国统计年鉴》。
说明：本表中中国的财政收入也按国际通用口径不包括内外债务收入。
11.从财政支出方面说， 主要是调整结构而不是在支出量上搞“一刀切”。尽管我们在上面列举若干增收措施使宏观税率有一定程度的提高，但财政收入增加的相对程度（不说绝对数）很有限，而财政支出却因种种原因无法从总量上压缩，重点只能放在逐步调整财政支出结构上。鉴于中国的特殊国情，这种调整所要解决的问题是从总体上优化财政支出结构。调整的结果，在开始几年，财政支出在量上不仅不会有明显的缩减，极有可能还会有所增加。因此，世纪之交的十年中，中国的财政赤字只能得到控制而不可能消灭，国家债务则可能还将经历一个先增加而后才减少的过程，因而中国的财政还将是赤字财政。正因为如此，我们主张从现在起到21世纪初，中国执行一种偏松的财政政策。
12.为什么财政支出无法从总量上缩减反而还可能相对增加？ 这是因为为了支出结构优化而进行调整时，从经济社会的宏观利益出发，多数预算项目支出亟需增加，而需要大量削减的某些项目支出如行政管理费，但阻力重重，工作难度很大，进程将很缓慢。
13.人所共知，一个时期以来， 中国财政在满足社会公共需要方面存在不少问题。突出问题之一，是教育等人力资本投入的不足、文化等公益事业陷入窘境、公检法办案经费严重缺乏，国防经费缺口也很大，以至相关部门的合理需要不能通过正当的财政预算拨款而得到满足，却让他们利用自己的条件（其实是特权）去“创收”，去敛钱。在多数情况下，这无异于鼓励和纵容他们各显神通去寻租，诸如“三乱”（乱收费、乱摊派、乱罚款）、经商走私、钱权交易或钱法交易等等。其结果，这些部门或个人消耗的社会资源并不少（甚至更多，因为其中不可避免地存在惊人的浪费和畸高的运作成本），还提供了滋生社会腐败的温床。这些年腐败丛生，世风日下，严重影响经济社会的稳定和发展，原因固然很多，而不当的财政体制和政策也有不可推卸的责任。这种局面再不能继续下去了。必须实事求是地实行较松的财政政策，增加对这些部门的财政支出，以透明度较高的、无毒副作用的形式去满足社会基础教育（或者说义务教育）的需要、公检法维护社会正义和秩序的需要、国防现代化的需要、廉洁精干高效的公务员队伍的需要。这较之迄今为止明紧实松的财政政策要好得多。
14.在财政支出方面，人们还注意到的另一个突出问题， 是财政支出中的行政管理费支出的急剧增长。从1979年以来，除个别年份外，行政管理费支出的增长均大大高于财政支出总额的增长， 以至1993 年同1978年比较，财政收入增长3.56倍，财政支出增长3.79倍（包括债务收支在内），而行政管理费支出却猛增10倍。调整财政支出结构，这一部分无疑是压缩的重点。但是，必须强调，今后不能再停留在一般地讲行政管理费支出需要削减，因为在“国家机关、政党机关和社会团体”工作的人也在抱怨他们的工资低，而且事实确实如此：50年代一位处长的工资可以供养包括他本人在内的一家5口， 而现在的处长如仅凭其公务员工资恐怕难以维持只有他一个人工作的3口之家； 一个大学毕业生转正定级的工资（以北京市为例）在50年代够6个人在机关食堂就餐， 到1994年，可能只够为两个人在机关食堂吃很普通的饭菜付费。从宏观上看，现在的公务员工资远谈不上能“养廉”，就是作纵向比较，在各行业中他们的工资也在相对下降：在国家统计局公布的12个行业的平均工资中，“国家机关、 政党机关和社会团体”的平均工资在1978 年居第5位，比12个行业的总平均工资高6.5%，到1993年则退居第9位， 仅比全部12个行业的平均工资高0.9%。实行公务员工资后， 这种状况并没有大的改变。问题的症结主要在于“国家机关、政党机关和社会团体”（简称党政机关）机构膨胀、冗员过多。现在从中央一直到县（哪怕是偏僻小县）都有5大“班子”，其中常设、非常设机构越来越多。 机构膨胀的情况虽无全国的统计数字公布，但党政机关人数的剧增从一个侧面反应了机构膨胀的程度。据国家统计局统计，1978年中国有党政机关工作人员430万，1981年突破500万，1983年接近600万，1985年突破700万，1987年突破800万，1993年突破1000万，翻了一番多； 党政机关工作人员在全国总人口中的比例，15年间差不多翻了一番：全国总人口中每百人有党政机关人员，1978年为4.5人，1981年突破5人，1984年突破6人，1986年突破7人，1990年突破8人，1993年达到8.6人。1994年以来还是有增无已。仅此就足以说明我国党政机关膨胀到了何等严重的程度！即使我们不说在1978年时中国党政机关也需要消肿，但至少不能认为当年的精兵简政搞过了头。如果按照1978年时党政机关人员占全国总人口的比例计算，那么，1993年也只需要党政机关干部529万人， 就可以比现在实有人数减少485万人，即减少47.83%，这能节省多大一笔财政支出啊！因此，行政管理费在总体上必须并能够压缩，但也有个结构问题，必须在大力精简机构和人员的同时适当提高在岗人员的工资待遇，这必将使总量压缩大打折扣。
15.当然，以上只是从道理上进行抽象分析。应当看到，砍机构、 减人员，即使取得了共识也要经历一个较长的过程，财政支出不可能很快降下来。中国这些年一直在致力于压缩行政编制和人员，也曾几次精简机构。但结果似乎适得其反。问题究竟出在哪里？归根结蒂还是政治体制和政府职能问题。我们应当承认，我国有着世界上最庞大的上层建筑，特别是其中的党政机关，吃财政饭的公职人员数自然是世界第一，平均每110人就得养活1名政府官员（这还不包括由农民直接供养的干部）可能也是世界之最。要促进市场经济体制的建立和经济的健康发展，实现财政结构优化以最终走出财政困境，就必须解决党政机构膨胀和吃皇粮的人员过多的问题。为此，必须界定和真正转换政府（广义的政府）职能，相应地进行政治体制改革。由于涉及数以百万计的人的权力、既得利益和饭碗，自然是阻力很大、困难不少，这既需要有决心，也需要有耐心，要慎之又慎，寻求稳妥的办法去逐步消化，不能寄希望于三年两载就彻底解决。这也决定了偏松的财政政策还将持续较长的时间。
16.财政支出结构可调整的另一重要领域是建设性预算支出， 目前的支出范围无疑应当适当收缩。今后，政府的建设性预算只应与公共投资相联系，其支出一方面投向只宜由政府组织的公共工程基础设施建设、不以盈利为目标或非市场导向的国有企业，另一方面用于产业结构的调整和促进经济协调发展，比如为达到特定目标对项目业主的投资补贴、对某些行业的贷款贴息以及支援农业和不发达地区经济发展。建设性预算收入一部分来自经常性预算收入的划转，一部分来自公共设施的收费、不以盈利为目的的国有企业的收益，还有一部分来自发行政府债券。这里需要强调指出的是普通国有企业或国有资产的利润或资产收益，不宜上缴财政直接进入建设性预算，而应由独立的国有资产管理部门经营，相应地，建设性预算支出也不以它们为对象。当然，这样的调整能使财政支出规模有所缩小，但数量有限（因其中的公共工程基础设施建设，长期以来投资不足，今后需加大投资力度）。因此，近期内财政支大于收、出现赤字的基本态势仍将继续。
17.在未来的10年左右的时期内实行偏松的财政政策， 是否意味着赤字无害，是否不利于抑制和消除通货膨胀？我们的回答是否定的。在现代市场经济中，不能抽象地谈论赤字的好坏，而应当联系一定时期国家的政治经济体制和社会经济发展态势进行具体分析，在此基础上作出正确的决策。这里首先要分析赤字形成的原因，如形成赤字的原因一时无法消除，却硬要消灭赤字，那对经济社会的稳定和发展并不见得有利。财政赤字与通货膨胀的直接关系，决定于它的弥补方式，如以直接发行货币（比如我国过去采取的向中央银行透支的办法）弥补赤字，那将导致通货膨胀或为通货膨胀火上加油；但如果采取发行国债的方式弥补，它通常只是社会购买力的结构调整，基本不改变社会总供给与总需求的量的对比，因而对通货膨胀的影响是中性的。进一步说，如果按我们以上主张，实行合理调整结构的偏松的财政政策，虽然存在一些赤字，但这样的政策在抑制和消除通货膨胀的过程中却有积极作用，这种赤字与通货膨胀并不存在因果关系。
18.将我们的意见概括起来就是， 我们不认为中国在这些年实行了紧的财政政策，也不可能实行紧的财政政策；现行的名紧实松的财政政策不利于财政收支结构的优化，对正常社会经济秩序的建立产生负面影响，在一定程度上甚至成为寻租与腐败行为的某种催化酶；中国在未来十年左右的时间里应当实行以优化财政收支结构为重点的偏松的财政政策，以保持社会的稳定，更好地调动全体人民的积极性、创造性、有力地促进经济更快更健康地发展。
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