电子文件管理机制与传统档案管理机制比较研究，本文主要内容关键词为：管理机制论文,档案论文,文件论文,与传统论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
无论是电子文件管理还是传统档案管理，都需要有效的机制来推动与保障。电子文件管理机制是指协调电子文件管理基本要素之间相互关系、确定运行机理并保障管理目标顺利实现的基本原理与方式。[1]而传统档案管理机制是指各级档案馆(室)内各构成要素之间相互联系和作用的关系及其功能。它们都注重的是一种推动、指导、引导等工作软环境建立。在管理和技术双重变革的背景下，电子文件分段管理(即电子文件形成和保管两个阶段的管理工作分别由形成文件的业务部门和档案部门进行管理)的弊病突出。因此，本文在探讨电子文件管理机制与传统档案管理机制差异性的同时，提出了解决电子文件分段管理弊病的有效途径。
二、工作机制差异
(一)流程设计
我国传统档案管理的流程设计一直沿用的是文档集成多元管理体系，将档案管理的行为前置到文件形成领域，在组织上初步形成了文件形成领域和档案管理领域的集成。[2]基于文档一体化的传统档案管理流程设计主要源于传统的文件生命周期理论(即文件从形成到永久保存或销毁这一完整过程)。而电子文件管理的流程设计，采用的是全生命周期机制。全生命周期机制借鉴了国际档案理事会电子文件委员会把电子文件管理流程分为设计(又称概念)、形成和维护三个阶段以及美国著名信息管理专家霍顿的信息生命周期管理(Records and Information Life Cycle Management)七阶段理论(即规划，收集、形成、接收和捕获，组织，利用和传播，维护、保护和保存，处置，评估)。由此看来，电子文件管理的流程设计相对于传统档案管理的文档一体化流程设计而言，更加注重文件生命周期内各个阶段所有管理活动和管理要素的统筹兼顾，强调管理内容和管理要求的无缝连接、系统整合和总体效应，它已经超越了传统文件生命周期的界限，管理活动沿着文件运动向更前(即规划设计)、更后端(即评估维护)延伸。[3]此外，电子文件管理还强调“过程管理”[4]，严格控制各个阶段操作者的权限，并做到操作留痕，确保电子文件的真实可靠性。
(二)组织协同
2009年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布的《电子文件管理暂行办法》中规定：“各电子文件形成单位建立文秘、业务、档案、信息化建设和安全保密等部门的协同配合机制，按照职能分工共同做好电子文件日常管理工作。”由此可以得知，电子文件管理的工作机制涉及多个部门的组织协调和相互配合。而传统档案管理组织体系相对于电子文件管理组织体系而言，则显得较为简单。主要包括文件形成单位的档案室和国家档案馆两个部分。两者在组织协同上也存在着明显的差异性。
(三)业务驱动
当前各国在为实现文件生命周期管理努力的同时，日益关注形成文件的业务活动。我国传统档案管理业务是由文件形成单位的档案室及其移交的国家档案馆共同承担的，归档文件从文件形成业务部门移交到档案室，最终将应由国家统一保管的部分移交给国家档案馆。文件形成单位的档案室和国家档案馆在文档一体化管理上积累了“三纳入”、“四参加”、“四同步”等宝贵经验，成立了集成化的文件管理部门，将文件、档案管理要求纳入业务活动、业务流程和业务职责之中。[5]与传统档案管理聚焦于文档管理系统内部不同，电子文件管理更加注重于自身的业务流程优化、融合与重组，并在各个工作领域的业务系统中表现出来，最终实现将电子文件管理融入业务管理的集成管理思想。电子文件管理与传统档案管理在业务驱动上也有着显著的差异。
三、协调机制差异
电子文件管理、传统档案管理的协调机制包括制约机制、激励机制和保障机制。制约机制是保证管理活动有序化、规范化的一种机制；激励机制是调动管理活动主体积极性的一种机制；保障机制是为管理活动提供物质和精神条件的机制。
(一)制约机制
电子文件管理制约机制相比于传统档案管理制约机制而言形式更为多样。电子文件管理制约机制主要包括：第一，开展电子文件管理的认证认可工作。电子文件管理服务机构按照国家质量管理认证认可的统一要求，充分利用现有的认证管理资源，积极开展电子文件管理系统的认证工作。第二，推行电子文件管理系统测评工作。根据相应制度和标准要求，由认证认可的测评机构，对用于电子文件管理的系统和设备进行标准规范的安全性测评。第三，开展电子文件信息资产审计，加强国家对电子文件信息资源的控制力。第四，电子文件管理政策法规、标准体系框架的建立。积极推动电子文件管理的立法工作，制定电子文件管理的国家或行业标准规范。相比而言，传统档案管理制约机制则相对简单，主要包括内外部监督制约机制以及政策法规标准规范体系框架的建立等。
(二)激励机制
电子文件管理激励机制相比于传统档案管理激励机制而言，考核内容更为丰富，而且在目的上也存在差异。电子文件管理的激励机制要将电子文件管理工作的整体评估结果、电子文件管理项目的规划与评估结果纳入相关人员的绩效考评之中。这种绩效考核机制建立的前提是完善电子文件管理能力评估体系，开展电子文件管理能力评估工作，明确评估指标，从管理责任、制度落实、系统建设、人员素质等方面，对党政机关、重要行业系统、重点企事业单位和国家重大项目的电子文件管理能力进行评估，其目的在于落实相关人员的管理责任，加强电子文件的项目管理。相比而言，传统档案管理激励考核机制内容则相对简单，它主要从思想、工作、制度上确立奖惩机制和目标考核机制，奖优罚劣，其目的在于进一步激活档案人员的活动，彻底改变档案系统外无压力、内无动力、按部就班、萎靡不振的现象，这与电子文件管理绩效考核明确管理责任、加强项目管理的目的相异。
(三)保障机制
无论是电子文件管理还是传统档案管理，其保障机制的建立都需要以体制和制度保障为依托。从体制保障上看，需要将电子文件管理纳入国家信息化发展规划，明确由相应的机构各负其责，由主管机构协调电子文件形成单位、档案部门、信息化部门、保密部门等相关部门的关系，各级信息化、行政管理、发展改革、机构编制和财政等部门，按照《电子文件管理暂行办法》的有关规定，负责为电子文件管理工作提供相应的保障措施。而传统档案管理的体制保障主要依托中共中央办公厅、国务院办公厅、国家档案局以及各级国家档案馆、机关企事业单位档案室协同配合，坚持“统一领导、分级管理”原则，按照《档案法》的有关规定，为档案管理工作提供相应的保障措施。从制度保障上看，电子文件管理机制要求完善电子文件管理部际联席会议制度、加强电子文件管理法规标准制度建设以及建立电子文件信息资产登记、管理与审计制度等。而传统档案管理机制则要求完善档案管理法规标准制度建设以及目标考核机制建立等。
四、创新机制差异
无论是电子文件管理还是传统档案管理都需要在工作机制和服务机制上进行创新。创新机制是支撑电子文件管理机制和传统档案管理机制发展完善的永动机。
(一)工作创新机制
电子文件管理机制与传统档案管理机制在工作创新方向上有所差异。傅荣校教授、刘家真教授、赵国俊教授等对电子文件管理工作的创新机制提出如下要求：第一，建立电子文件管理与信息化融合发展机制，充分发挥现有信息化基础设施的作用，为电子文件管理工作提供信息化保障。第二，建立一级抓一级的层级式检查机制，强化对电子文件管理的监督检查。第三，建立专家咨询机制，成立国家电子文件管理专家委员会，使其发挥决策咨询、技术把关的作用。第四，建立产学研用相结合、行政主导和市场运作相结合的机制，充分发挥高校、科研院所、企业等单位在理论研究、技术创新、产品开发、应用服务、人才培养等方面的作用。第五，成立中国电子文件管理学会，充分发挥学会学术研究、合作交流、社会宣传等方面的作用。而我国传统档案管理工作机制经过多年的实践探索，最终总结得出丰富馆藏档案资源，借助目录共享、网络存储等技术，依赖社会化服务体系的支撑，在允许专业档案分散保存的情况下，实现统一利用服务的工作创新机制。
(二)服务创新机制
服务机制包括服务形式、服务内容、服务水平、服务方法和服务费用。电子文件管理服务创新机制提倡的是一种集成服务，将所有的服务集成在一起，通过一个具有互动功能的公共服务平台，为用户提供满意的、高效的服务。而传统档案管理服务创新机制提倡的是一种公共服务体系[6]的创新，积极推进文档一体化服务模式、图情档一体化服务模式和档案中介组织服务模式，立足于满足党和国家、企事业单位等社会组织和人民群众的不同需求，实现档案公共服务方式的多元化。
五、电子文件管理弊病的解决途径
档案学界目前对电子文件的分段管理(由形成文件的业务部门负责归档前电子文件管理，由档案部门(即档案室，下同)负责归档后电子文件管理)的弊病达成了统一意识。[7]从《瞭望》新闻周刊记者对冯惠玲教授的采访来看，电子文件时代对全程管理的要求大大提高，全程性特别表现在将后端的管理要求叠加到前端，将顶层设计、源头控制思想指导末端。[8]因此，要解决电子文件分段管理的弊端需要将负责归档后电子文件管理的档案部门与负责归档前电子文件管理的业务部门统一起来，具体要处理好以下三大难题：
(一)系统对接
从目前电子文件管理的实践来看，由于电子文件前后两个阶段的管理工作缺乏衔接和协同，需要在前端实现的功能往往因为职责分界而难以实现，也就是说管理电子文件的业务系统很少有文件管理功能，导致电子文件质量先天不足，难以将电子文件以完整的业务凭证方式移交给档案部门的文档管理系统。[9]因此，管理电子文件的业务系统如果要与档案部门的文档管理系统相对接需要建立基于“电子文件形成(包括形成前电子文件管理系统的设计)到电子文件作为档案保存和利用的管理全过程中连贯一致的管理方式”的电子文件管理系统(EDRMS)。EDRMS与利用文件生命周期模式设计的档案部门文档管理系统或是管理电子文件的业务系统设计理念不同，EDRMS利用电子文件全生命周期模式设计管理系统，除了注重顶层设计、源头控制与流程重组外，它还注重归档后电子文件的长期保存，它包括电子文件形成办理的业务系统、电子文件归档的管理系统以及电子文件长期保存的管理系统即EDRMS将业务流程与文件管理流程相集成，实现了电子文件从形成、流转，到维护、分类、鉴定、处置、保存等的全过程管理。因此，EDRMS是一种比管理电子文件的业务系统、档案部门文档管理系统、办公自动化系统(OA)、管理信息系统(MIS)要求更高的全程一体化管理系统。因此，解决电子文件分段管理的弊端首先必须实现档案部门与业务部门系统的对接，而EDRMS便是解决系统对接的有效途径。
(二)标准规范的衔接与协同
当前负责归档前电子文件管理的业务部门与负责归档后电子文件管理的档案部门的相关标准规范冗杂，相互之间缺乏衔接和协同，存在矛盾、脱节、空白等现象。负责归档前电子文件管理的业务部门的标准规范主要包括电子文件管理的术语、格式、标识、分类、元数据、系统建设、设备配用等标准。而负责归档后电子文件管理的档案部门的标准规范涉及电子文件存储、归档、移交、保护、利用、处置的业务规范(如元数据规范、电子文件管理系统功能规范、电子文件封装格式、电子文件归档范围和保管期限表等)。因此，解决电子文件分段管理的弊端，标准规范的衔接与协同便显得刻不容缓。
(三)技术方法对接
技术方法是人们在技术实践过程中利用的各种方法、程序、规则、技巧的总称，它帮助人们解决“做什么”、“怎样做”以及“怎样做得更好”等问题。负责归档前电子文件管理的业务部门与负责归档后电子文件管理的档案部门在技术方法上存在明显的差异。如在电子文件归档管理的技术方法上，业务部门往往是根据自身业务的实际需要，而不是整个单位长远的需要收集电子文件，相比而言，档案部门在归档管理上则要求兼顾全局，为立档单位长远发展考虑。因此，技术方法的对接也是解决电子文件分段管理弊端的又一难题。