加拿大农民所得政策及对我国农村社会保障制度建设的启示，本文主要内容关键词为：加拿大论文,制度建设论文,社会保障论文,所得论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村社会保障体系的核心是农村社会保障制度。党的十五届三中全会明确提出，要逐步建立和完善农村社会保障制度。这对于有效地保障农民基本生活权益，稳定提高农民收入，促进社会稳定和发展都关系重大。加拿大农民所得政策为我们提供了可资借鉴的经验。
一、加拿大农民所得政策的沿革及运作方式
加拿大是国际贸易先进国之一，从1908年到1972年，特别是二战之后，加拿大逐渐发展并设立完善了社会福利制度，40年代和50年代发展了工商业职业团体年金制度，1952年创建老人所得保障制度，1957年设立联邦政府注册退休储蓄计划，1966年创办国民年金制度，1950年起开始省办职业灾害保险，1964年通过加拿大社会救济法，1971年大幅度修正1940年创始的联邦失业保险法。由于农业生产的特殊性，不易判断农民是否失业，农民不能加入失业保险；农民因无固定雇主，不能受职业灾害保险和职业团体年金制度的保障，但从政治和社会的角度考虑，又不能忽视农民的福利，因而，加拿大于50年代末期逐步设立农民所得“安全网计划”(Safety-Net progrants)（注：（加拿大）吕文峰：《加拿大农民所得保护政策之研究》，台湾《农业与经济》特刊，1997年6月。）。近十年来，在全球贸易国际化和自由化浪潮的推动下，加拿大的农民所得政策依照国际规范，在目标、运作、内容和实施细节等方面都做了很大调整。90年代以前的农民所得政策以“社会救济”为主，“社会保险”为辅，而90年代则是政府分担保险费用，协助农民加入保险，以“社会保险”为主。
加拿大50年代末的农民所得“安全网计划”的目标是稳定并提高农民收入，这一计划的主要代表是1957年通过的《农村平稳法》（Agric-ultural Stabilization ACT，简称ASA），这一计划还包括《全国三方协约平稳计划》（National Tripartite Stabilization Plan，简称NTSP）和《西部谷物平衡法》（Western Grain Stabilization AGT，简称WGSA）。“安全网计划”的主要目的是减轻农民因农产品跌价或生产成本提高而造成的短期性所得损失。即政府补贴农产品价格，使农业劳动和资本投入能获得合理报酬；或者使农产品价格和生产成本之间维持合理比例。因为这一计划以农产品为补贴对象，政府必须提高关税限制进口，违反了贸易自由化精神；同时，由于加拿大农业人口占全国劳动人口的比重由1961年的10%降低到1991年的4%，农业生产净值占国内生产净值的比例也逐渐下降，由70年代的1.3%降到0.2%，1987-1993年间，有四年农业生产净值为负数，即农业生产毛额少于农业生产成本（注：Statist-ics Canada,Agriculture Economic Statistcs,Cat,21-603,Ottawa:The Department June 1994.）。政府常须拨巨款补贴农民，财政负担过重。
加拿大是净农产品出口国家，主要出口包括小麦、油菜籽、牛肉等产品，农产品价格常受国际和国内供求变化的影响，以往的对策是提高关税由消费者付高价以补贴农民；或者廉价争取出口，由政府直接或间接补贴农民收入。90年代以后，由于关贸总协定、美加自由贸易协定及北美自由贸易协定等国际组织的规范，逐渐降低或取消了关税及政府补助。为保障农民收入，鼓励农民及农产品加工者依照市场需要决定农产品生产的种类和数量，以确保劳力和资本投入获得合理报酬，虽然政府的农业政策已不再影响农民对产销的决定，但政府仍须协助农民减轻产销风险所造成的损失。1991年4月加拿大国会通过《农民所得保护法》（Farm Income Protection ACT，简称PIPA），停止了对作物保护政策，该法是90年代加拿大农民所得政策的根本法律依据，其政策目标仍是稳定并提高农民收入，但计划的运作方式则是以90年代的“所得保险”(income assurance)代替了早期的“所得补助”(income support)（注：（加拿大）吕文峰：《加拿大农民所得保护政策之研究》，台湾《农业与经济》特刊，1997年6月。）。依照农民所得保护法，加政府将农民所得政策整合为两大计划：一是作物保险，藉以减轻生产风险造成的损失；二是净所得稳定计划，藉以鼓励农民在高收入时多储蓄，以备低收入时使用，并积存农民退休基金。
作物保险包括作物保险计划(Crop Insurance Program)、联邦作物再保险(Federal Crop Reinsurance)、毛所得保险计划(Gross Revenue Insurance Plan)。在作物保险计划中，被保险作物的被保险产量，决定于过去10年至25年间的平均产量。如实际产量低于被保险产量时，其差额由保险机构赔偿，保险费率按保险原理计算。保险费由农民负担50%，联邦政府和省政府各负担25%，以减轻农民因无法抗拒的自然灾害所引起的损失；联邦政府可承担省作物再保险，分担省政府不能以保险基金支付保险给付的风险，加入再保险的省份，将该省作物保险费总收入的15%交给联邦政府作为再保险费；因为农产品丰收时，常供过于求而价格下跌，欠收时，可能增加进口，减少农民收入，加政府实行了毛所得保险。给付标准依照产量和价格而定，投保的亩产量与作物保险计划相同，价格根据当地15年的平均价格指数而定。
净所得稳定计划（Net Income Stabilization Plan，简称NISP）是1991年PIPA通过后，除作物保险外，加拿大最重要的保障农民利益的政策。如前所述，加拿大40及50年代设立许多职业团体年金计划，使受雇者在工作期间由劳资双方支付保险费，而农民因无固定雇主而没设立农民年金制度。NISP不但能保障农民可获得最低水平以上的收入，还能保障农民退休后的收入。因此，这个计划也称“农民年金计划”，该计划由联邦政府、省政府和各产品农民代表组成的NISA委员会办理，参加年金计划的必须是从事农业、农业公司或农业合作社的成员。农民每年向委员会提出申请，自愿参加，也可随时申请退出。参加年金计划的每一农民都有两个账户，第一账户记录农民的存款额，每年标准可存入政府规定的农产品净销售额的2%，最高可存入20%，但不得超过25万加元；第二账户记录联邦政府和省政府联合支付的“相对基金”、额外和普通利息收入。（注：吕文峰：《加拿大农民年金制度介绍》，台湾《农训月刊》，1995年12月。）例如，农民存入净销售额的2%，联邦政府及省政府则分别由一般税收资助相当于净销售额的1%，作为相对基金存在第二账户，同时，联邦政府将第一账户存款利息的3%存入第二账户。为了限制政府拨付给高收入农民的相对基金，还规定每一农民在第一和第二账户的总金额不能超过过去5年平均净销售额的1.5倍。参加年金计划的农民提款使用时，必须向NISA委员会申请，如申请提款额多于可提款最高限额，只准按规定限额提款（注：The NISA Committee,Net income Stabilization Account,Policy Handbook,Winnipeg,Manitoba:the committee,April,1995.），账户可以转移和继承。农民年金计划是依照“自助、他助与互助”的原则建立起来的社会保险制度，保证农民及家属不因灾害和退休而中断收入。农民退休（65岁）前，依照农产品销售额的法定比例缴纳年保险金，使农民因加入年金计划而得到实际的经济利益。
二、加拿大农民所得政策对我国农村社会保障制度建设的启示
近几年来，我国政府积极申请加入世界贸易组织(WTO)，1999年4月10日《中美农业合作协议》签订，中国已踏上了WTO的门槛。世界贸易组织的原则是约束各会员国减少关税、补贴，排除贸易障碍以促进国际贸易自由化。一般说来，加入世贸组织的国家不能再以补贴或保护特殊农产品的方法保障农民利益。中国农业在国际上的处境和加拿大改革农民所得政策时的国内外背景非常相似。虽然我国农业连续丰收，农村经济全面发展，但也出现了一些新情况新问题。首先，不少农产品销售不畅，价格下跌。目前，粮棉油肉蛋蔬菜水果水产品等都存在这类问题。国家为保护农民利益，一方面制定保护价格，另一方面敞开收购粮棉等，财政负担加重，也有违世贸组织的原则。其次，我国农民收入增速减缓。1997年农民人均纯收入增长4.6%，比1996年下降4.4个百分点，1998年预计增长4%，但实际只增长3.3%，今后单靠增加粮食产量和提价来进一步提高农民收入的余地不大（注：陈躬林：《农产品提价不是我国农业发展的根本出路》，《新华文摘》，1997年第10期，第48页。）。在这种情况下，要实现广大农民“生有所靠，病有所医，老有所养”的基本愿望，必须搞好农村社会保障制度建设。
第一，改革重城轻乡的社会保障观念，建立城乡分开，适当集中，统一协调的管理体制。长期以来，国家对农民的社会保障仅局限于救灾救济，优抚安置方面，受益的仅是一部分社会群体，缺乏能够包容全部社会保障项目的农村社会保障制度。人们对社会保障知之甚少，少数人甚至认为我国农村建立社会保障制度为时尚早，条件不成熟，城镇下岗职工是主要矛盾等。实际上，农村经济的发展，农民收入的提高，农业经营风险的增加，农村家庭结构小型化和人口老龄化趋势的变化都对农民的社会保障提出了迫切要求，宜未雨绸缪，可以说，没有九亿农民的社会保障，就没有中国的社会保障，建立我国社会保障体系的目标就是一句空话。建立农村社会保障制度，不仅是农村经济、社会发展，建立社会主义市场经济的必然，也是农民的迫切愿望，更是政府的职能职责。
鉴于我国城乡二元结构长期并存，城乡社会保障在对象、方法、运作等方面都存在很大差异的客观实际，我国社会保障和其中的社会保险，在较长时间里都应实行城乡分开，适当集中，统一协调的管理体制。
第二，应面向农村广大的贫困地区贫困人口创办最低生活保障基金。我国政府在全国范围内开展大规模的扶贫开始于1978年，贫困人口从1978年2.15亿减少到1997年的5000万，取得了巨大成绩。但单靠政府的扶贫政策显然不能适应我国农村经济体制改革和发展。在各地扶贫中普遍出现反复返贫现象，就是已经解决温饱的一部分人，一遇到自然灾害或家庭变故就会饱而复饥，重新回到贫困中去；其次，市场经济的功利性与扶贫工作的公益性产生矛盾。在经济利益的驱动下，人才、技术、资金等生产要素向条件好、回报率高的发达地区流动，贫困地区引进这些生产要素更加困难，贫困地区在市场竞争中处于劣势。建立农村最低生活保障基金以保证农村贫困地区人口稳定地维持最基本的生活费，解决温饱问题。最低生活保障基金的来源应以政府财政为主，各级财政合理分担，社会捐赠和社会救助作为补充。最低生活保障基金是社会救济而非社会保险，其对象是我国农村地区的贫困人口。
第三，积极开办有中国特色的农作物保险。根据各地农村经济发展状况制定不同的保险标准，并向贫困地区适当倾斜。
第四，建立适合我国实际的农民年金计划，解决农民老有所养、病有所医、生有所靠的问题。其对象是户口在农村的广大农民，性质是社会保险；资金的筹集可采取个人缴纳为主，集体补助为辅，政府给予扶持的办法。农民按照一年纯收入的比例交纳保险金，集体和政府补贴年金保险金，集体和政府的投入随社会经济的发展而相应提高。年金计划应采取社会统筹与个人账户相结合的方式，以社会统筹满足农民最基本的需求，以个人账户体现个人缴纳保险金的多少，鼓励生活条件好、先富裕起来的农民多交保险金。个人账户可以依法继承，农民达到一定年龄（如60或65岁），可作为养老保险金支取。
建立农村社会保障制度的关键是加速提高农民收入。目前，主要是解决我国农民收入增长缓慢的问题，最重要的是调整优化产业结构，在确保粮食稳定增长的前提下，放手发展畜牧业、水产业、林果蔬菜业，发展多种经营。面向市场，依靠科技进步，大力发展高产优质高效农业，积极发展乡镇企业和农村第三产业，提高农村的经济效益，增加农民收入。可以相信，在不远的将来，我们一定能够建立起有中国特色的农村社会保障体系。