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作为构建社会主义和谐社会的重要内容，建设社会主义新农村无疑成为破解城乡二元结构、实现社会和谐的突破口。在上海郊区农村，城市化进程中的农民，在生活富裕之后，对政治地位的要求比以往更加迫切，民主参与意识进一步增强。在村民自治的背景下，如何理顺村党支部和村委会的关系，如何通过民主管理实现和谐村镇建设的目标，上海市嘉定区太平村积极探索和创新基层民主管理模式，其核心在于村民自治的“四让”和新村民管理的“五个统一”。① 可以说在中国宪政制度的程序性民主建设方面取得了突破性的进展，对经济发达地区和谐村镇建设具有典型意义。
一、民主管理模式创新的实践依据
1、民主管理模式创新的政策背景
中国乡村的治理模式在家庭联产承包责任制推行之前，实行的是一元化领导为特征的政党治理模式。1983年10月，中共中央和国务院作出了政社分开，建立乡政府的决定，由此建立了“乡政村治”的治理结构。这种治理模式最主要的特征就是在乡镇以下的村庄，国家不设政权组织，而是依法设立村委会，村委会成员由村民直选，实行村民自治。村民自治制度的实行，促进了乡村自治政治的发展，导致了乡政与村政的分化。在太平村村民自治的实践中，我们看到这样的两重关系：一是镇党委与村党总支之间的领导和被领导关系，体现的是党的领导原则；二是镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系，体现的是村民自治原则。在这样的两重关系中，如何在村庄民主管理中实现党的领导与村民自治的结合，既强调加强农村基层党组织的核心领导地位和战斗力，来保障村庄不脱离国家政治控制范围；又要提高村民自治的程度，推进基层民主政治的发展，这个问题仍是困扰基层组织建设的一个大问题。
2、民主管理模式创新的社会基础
农村基层民主的基本形式和农村政治发展的主要表现的村民自治，具有它深刻的经济基础，就是人民公社后的家庭联产承包责任制。马克思主义认为，任何政治权利都是建立在特定的社会经济结构和社会文化基础之上的，也就是经济基础决定上层建筑。在家庭联产承包责任制的背景下，我们发现村民越来越强烈的民主管理需求。表现在，一是在解决了温饱之后，村民自我民主管理的意识不断增强；二是村民在拥有土地经营权和劳动自主权之后，村民自治便成了自我管理的必然形式；三是村民与村干部的关系也发生了变化，从单纯的服从和命令变成了更多的合作；四是党务和村务分开。因此，我们可以这样认为，家庭联产承包责任制，为村民的民主管理提供了社会经济基础。
在中国广大农村，虽然有家庭联产承包责任制的社会经济基础，但民主管理的实现程度也存在着很大的差异。在一些经济发达地区，民主管理更容易实现和持续。因为，这些村庄拥有大量的村级资产可供分配，如社会保障、教育、医疗和保险，甚至是股份的分红，民主管理的村民面临的问题是如何分派这些资源，协调各类关系，少数服从多数的民主决定就显得有效，建立资源分配的机制比建立资源提取的机制更为容易。太平村村里的事村民知晓，村里的事村民作主，村里的事村民监督，村里的事村民满意的民主管理的有效运作，是与大量村集体资源分不开的。
3、民主管理模式创新的组织支撑
太平村基层民主管理的实践，是经济发达地区镇村权力关系变化的缩影，这也意味着过去单一的权力来源模式，自上而下的授权被自下而上的村民选举所打破。上海郊区农村转制改革，不仅导入了村民直选的权力，而且促使了农村党政关系从以单向授权为基础的一元权力结构向双向授权为基础的二元权力结构转型。在转型过程中村支书与村主任、支部会与村代会、党员与村民之间的纷争和矛盾难以避免。在实施村民自治的过程中，如何保持和加强农村基层党组织的核心领导地位，又避免以党代政的弊端，确实是村政制度建设所面临的一个亟待解决的问题。近年来，党的基层组织以“凝聚力”为抓手，以“三级联创”为载体，以乡镇、村领导班子和农村党员队伍建设为重点，农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力得以增强。强有力的党组织的领导，为民主管理的模式创新提供了组织支撑。太平村的“双肩挑”模式，可谓是在村民自治新形势下，完善党内民主制度，理顺党政关系的有益尝试。
4、“双肩挑”模式符合实际的制度演进
在太平村党的意志和村民意愿体现了和谐统一。这一切，和村主任、村支书“双肩挑”的管理模式分不开。党组织一把手直接行使行政权力符合政党运行规则，它不仅有助于提高工作效率，而且有利于降低执政成本。推行党政“双肩挑”模式，是提高党的执政能力的必然选择。太平村的村民自治和民主管理，不仅赢得了广大村民群众的拥护，而且为促进农村经济社会发展、保持农村社会稳定局面、丰富社会主义精神文明提供了制度基础。
“双肩挑”是中国民主进程中有效的过渡模式。在党政不分的制度环境中，已经权力化、行政化的基层党组织，面对新生的村民自治，党组织的核心领导地位和战斗力如何有效发挥，来保障“村民自治”不至于演变成不受制约的“自主政治”，必须建立和完善有效的配套制度，从制度建设上防止权力被滥用。这些制度包括村支两委联席会议制度、村民代表会议、村务公开制度等。这些还不够，太平村的党务公开制度和太平村监督委员会的有效运行，为避免权力集中提供了制度保障。另一方面如何在现行的制度框架内提高村民自治的程度，推进基层民主政治的发展，而又不削弱党的地位，“双肩挑”模式无疑是一种符合实际的制度演进。
二、民主管理制度创新的载体分析
1、新村民管理的人本关怀
太平村把居住在本村的流动人口与本村村民一视同仁，并称之为新村民。他们享受着太平村村民的同等待遇，更重要的是，太平村赋予了新村民一系列的政治民主权利，而且在村党总支、村两委会的积极推动下正逐步实现新村民的自治，这无疑是一个大胆的尝试。这其中蕴涵着村民自治的人本理念，这也意味着村民委员会必须为新村民做好服务工作。《太平村村民自治章程》第八十条这样规定：“居住在本村的流动人员是本村经济和社会发展的一支重要力量，是本村的新村民。新村民必须遵守本章程和村规民约，享受相应权利。村民委员会必须为新村民做好服务管理工作。”
如何实现新村民的自我管理，自我服务？具体做法是，建立新村民党支部指导引导，选举新村民组长管理监督，竞选新村民代表参政议政，组织新村民建言献策。比如在《太平村讯》开辟新村民之声版块，让新村民抒发情怀；在太平村信息中心设立新村民意见箱，听取新村民的建议；村委会开设新村民信息宣传栏，用于新村民“村务公开”；实施新村民服务的“五个统一”，实现新村民管理透明化、阳光化。这些做法细化到新村民生活、工作的各个方面，甚至对各种费用的收取依据、收取标准，办理居住证的步骤等予以公布，做到了对新村民的人性化管理。
2、创新民主管理载体的典型做法
细化村里“当家人”海选流程，健全民主选举制度。以民主的方式推荐和确定候选人，候选人与村民见面，候选人发表竞选演讲，投票表决，吸纳新村民代表参加选举等环节上，进一步细化操作程序和民主流程，不断完善民主选举制度。
建立村务、党务公开信息网，完善民主管理制度。实现党务公开，进一步保障党员权利、发展基层党内民主。发挥“村务信息网”和“村民信息服务中心”的民主管理功能，将村务重大事项、重大财务开支、重大工程投资、村干部工作情况、党员联系走访农户情况、各种台账、管理制度、新村民信息等全部公开。拓宽村民获取信息的渠道，扩大村民的知情权。
成立“太平村监督委员会”，强化民主监督制度。“太平村监督委员会”，由党内监督小组和村务监督小组组成，是村常设机构。监督委员会负责人由村党总支纪检委员兼任，党内监督小组组长及其成员由党员大会或党员代表大会选举产生，成员一般在6-7人，包括新村民代表；村务监督小组由村民大会或村民代表大会选举产生，由镇委派会计、村民小组长、老党员代表、村民代表和新村民代表等9人组成。
组建“新村民家园”，不断拓展基层民主管理范围。通过建立“新村民家园”，在原有村组化管理网络的基础上，成立“来沪人员综合管理服务站”和“社区来沪人员综合管理服务队”和社区警务站联合办公，进一步完善“五个统一”的管理模式，对入住新村民提供信息登记、居住证办理、计生指导、治安管理、就业培训、养成教育、法律咨询等人性化服务。同时，进一步发挥“新村民党支部”作用，成立“新村民团支部”和“异乡风采”外来建设者俱乐部太平村分部，使新村民融入到太平村，为构建和谐新太平奠定基础。
太平村的民主管理的模式创新，都基于一个衡量标准，那就是一切的制度的制定和决策都是以村民高兴不高兴、满意不满意为准绳。在太平村，党员队伍的素质比较高，党总支办事比较公道，村支书有发展经济、协调上下关系和调解农村各种矛盾纠纷的实际工作能力，因此村民群众信得过。有了这样的群众基础，村干部就经得起村民选举的考验。
三、和谐村镇民主管理的政策思路
1、基层农村党组织是民主管理的核心领导
在推进社会主义新农村建设的进程中，党的领导核心地位不能变，党管干部的原则不能变，党对农村工作的领导地位更加不可动摇。这不仅是治国安邦、强基固本的政治现实需要，也是我们重新认识和建构和谐村镇民主管理思路的基本前提。
1998年通过的《村民委员会组织法》对基层党组织作出这样的界定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民自治活动、直接行使民主权利。”在我们对上海郊区农村民主管理的调研中，特别是太平村，党总支的核心地位体现得更加明显。以党建带村建，以民主促和谐，把自上而下地坚持党的核心领导与自下而上地推行村民自治结合得日趋紧密，实现了村支两委的良性互动。特别是村干部的海选，不仅为村民提供了民主参与、民主管理的制度渠道，而且为村民提供了表达和诉求经济利益和政治权利的机会，各党支部也成为服务群众、化解矛盾的平台。
2、以人为本是民主管理的价值取向
在基层农村坚持以人为本、执政为民的价值理念，既是新时期对党的宗旨的发展，又是建设社会主义新郊区新农村的制度要求。建设社会主义新郊区新农村的根本目的在于让老百姓得实惠、让老百姓满意，以人为本的民主管理正是和谐村镇建设的价值取向。邓小平说过，共产党之所以能够领导人民群众，因为它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。太平村的基层民主政治建设正体现了以人为本的价值取向。
推而广之，在上海郊区村民自治民主管理的实践中，如何引导农民集中居住，要体现人本原则，实施因地制宜，农民意愿，分类指导，按照规划布局和上海市新农村建设标准建设新型农村居住社区，吸引农民进入居住。特别针对城市化过程中出现的动拆迁、征地养老等新问题，更要保护好农民的利益，切不可强制和野蛮动迁。另外，在新农村建设“六化一配套”② 方面，要把政府推动与村民的民主决策结合起来，让农民当家作主。太平村村里的事让村民知晓，村里的事让村民作主，村里的事让村民监督，村里的事让村民满意，已成为和谐村镇建设民主管理的绩效标准，把人本理念贯穿于社会主义新郊区新农村建设的始终，实现村民自治的民主管理从“为民”到“由民”的转变。
3、模式创新是民主管理制度保障
太平村以民主管理来推进和谐村镇建设，得益于太平村一整套人性化、科学化、规范化的村民自治制度，这些制度在民主管理的探索中不断创新和完善。如建立了上海市第一个新村民党支部、建立太平村监督委员会、实行党务公开、大海选等等，每一项运作都有严格的规则和程序，这些规则和程序畅通了村民的利益诉求的渠道，为村民自治的民主管理提供了有效的保障。
建设生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，民主管理是政治保证。民主管理，主要是指在农村党组织领导下，健全和完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等村民自治机制，不断增强农民群众的自我教育、自我管理能力，使广大农民群众真正拥有知情权、参与权、选择权、监督权，真正让农民当家作主，增强农民群众的主人翁意识，不断推进农村民主政治建设。民主管理的模式需要不断创新，需要尊重群众的首创精神，江泽民1998年在安徽视察时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党的领导下的我国亿万农民的伟大创造。”③ 太平村基层民主政治的实践在不断创新中发展和完善。
注释：
①“四让”、“五个统一”：即村里的事让村民晓得，村里的事让村民作主，村里的事让村民监督，村里的事让村民满意；对新村民管理统一建立新村民信息管理服务中心、统一管理私房出租、统一建立健全管理服务制度、统一构筑管理服务网络、统一推荐新村民代表和实行新村民自治。
②“六化一配套”：即道路硬化、公共场所绿化、路灯亮化、河道沟渠净化、社区洁化、环境美化和公共设施配套。
③《江泽民文选》第二卷，人民出版社，2006年第1版，第210页。