行政裁决?抑或行政复议?——兼议我国征地补偿制度亟待完善的一个问题，本文主要内容关键词为：行政复议论文,一个问题论文,征地补偿论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、案情简介
朱某有房屋位于江北区某合作社土地上，该片土地被某市人民政府作出的××号文件 批准征用，在征地过程中，某市江北区国土局决定按《某市江北区人民政府关于调整征 地拆迁补偿标准的实施办法》，对朱某的4头奶牛、房屋以及附属物予以补偿安置。但 朱某认为补偿太少，进而与江北区国土局发生争议。朱某于是向江北区人民政府申请协 调，江北区政府经过协调，作出行政调解书，但朱某未在调解书上签字。朱某根据《中 华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)第25条第3款“……对补 偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民 政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”之规定，以江北区国土局 为被申请人向某市人民政府申请裁决，某市人民政府经审查认为，被申请人江北区国土 局对朱某的补偿安置标准和补偿范围等符合当时征地有关政策，是合法恰当的，裁决维 持被申请人江北区国土局对申请人朱某依法确定的征地补偿标准和范围。裁决书还规定 ，若不服本裁决，可在收到裁决书之日起60日内依法向某市人民政府申请行政复议，或 在三个月内向某市高级人民法院提起行政诉讼。朱某不服该裁决，以某市人民政府为被 告向某市高级人民法院提起行政诉讼。
二、法律适用问题
该案在实体审理上并无较大困难，难点在于判断某市人民政府的行政行为的性质是行 政裁决还是行政复议，这关系到谁是本案被告以及江北区国土局是否应当作为第三人参 加诉讼的问题。若确定为行政裁决，则某市人民政府应为被告，江北区国土局作为裁决 的一方当事人，在裁决的另一方当事人起诉时应当作为第三人参加诉讼；若确定为行政 复议，该复议维持原具体行政行为的，则应由作出原具体行政行为的江北区国土局为被 告。那么，如何鉴别行政裁决与行政复议两种不同性质的行政行为呢?
行政法学上，行政复议属于行政裁决类，是行政裁决的一种。例如，人们将不能提起 行政诉讼的复议决定称为行政机关的最终裁决。《治安管理处罚条例》第39条规定：被 裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，在接 到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五 日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院 提起诉讼。这里的“裁决”毫无疑问指的是行政复议。因此，至少在用语上，人们没有 对行政复议与行政裁决作区分有一定道理，这种倾向也程度不同地反映到立法上。但是 ，行政复议与行政裁决毕竟不同，立法的模糊往往导致实践错误。两者根本不同之处在 于，行政复议主要解决行政机关在行使行政职能过程中与相对人之间发生的争议，是行 政争议的解决程序，而行政裁决则适用于平等主体之间因所有权、使用权纠纷、损害侵 权赔偿纠纷而要求行政机关以中立的第三人身份处理解决的争议，这是一种民事争议的 解决程序。因此，行政机关的裁决行为究竟是行政裁决还是行政复议，取决于该行政行 为所解决纠纷的性质。凡是“裁决”解决民事争议的，则为行政裁决，而“裁决”解决 行政争议的，尽管名称为“裁决”，但实质是行政复议。
笔者认为，本案某市人民政府作出的“裁决”不是行政裁决，是行政复议。主要理由 是：第一，从形式上看，该“裁决”有“申请人”与“被申请人”之分，符合行政复议 当事人的称谓。而行政裁决没有“被申请人”，只有“争议对方当事人”。此外，该“ 裁决”使用通常对具体行政行为审查后而作出决定的“维持”方式，并没有体现行政裁 决对当事人之间的权利义务作出直接分配的特征。第二，从内容上看，“裁决”的当事 人一方是公民朱某，另一方则是行政机关江北区国土局，二者之间对征地补偿标准和范 围的争议并非平等主体之间的民事争议，而是江北区国土局在行使征地补偿安置管理职 权时与行政相对人发生的行政争议。第三，从法律解释的角度看，1999年1月1日颁布施 行的《实施条例》第25条3款的规定，在制定时不可避免地受到当时有效的《行政复议 条例》的立法影响。在复议管辖方面，《行政复议条例》第16条规定，对法律、法规规 定需要上级批准的具体行政行为不服申请的复议，由最终批准的行政机关管辖。虽然该 条规定在后来的《行政复议法》被删掉，但却有助于我们理解《实施条例》第25条3款 所规定的立法原意，即凡因补偿安置标准原因而产生的征地行政争议，利害关系人可向 批准征地的人民政府申请复议。第四，从行政诉讼的角度看，如果某市人民政府的“裁 决”是行政裁决，就意味裁决的双方当事人如对裁决不服都享有对裁决提起行政诉讼的 权利。但是，本案如果江北区国土局因执行经批准的补偿安置标准和安置范围的规定而 被某市人民政府撤销或变更，江北区国土局不服，向人民法院提起行政诉讼，人民法院 能否受理?显然，这种行政机关之间因具体行政管理问题而发生的争议目前还不属于行 政诉讼的受案范围，只能在行政系统内部通过行政程序予以解决。综上，本案由于某市 人民政府所作的“裁决”是行政复议，对朱某权利义务的影响仍是江北区国土局的原具 体行政行为，因此，本案被告应当是江北区国土局。某市人民政府认为自己的行为是行 政裁决，并主动告知当事人不服裁决可以申请复议或以自己为被告提起诉讼，实际上是 认识上的错误。
通过以上分析可以看到，《实施条例》第25条3款所规定的“裁决”程序本质是行政复 议。在现有的法律框架里，设置这种复议程序是必要的。但是，承认这一点并不意味着 笔者肯定这种复议程序的合理性。相反，笔者认为在条件成熟时应当对此进行修改，确 定行政裁决在征地补偿制度构建中的地位。这不仅仅是因为，随着《行政复议条例》的 废止，区、县人民政府土地管理部门作出的征地补偿安置行政行为由批准征地的人民政 府进行复议的规定在后来生效的《行政复议法》里失去相应的管辖依据，更主要的是， 与这种复议程序相应的政府主导型的征地补偿安置制度与世界潮流相逆，亦逐渐不能满 足我国征地补偿理论和实践发展需要。
在理论上，国家征用土地的补偿安置作为一种行政补偿，应当贯彻这样的理念：公民 的合法权益受一国现行法律保护，当国家要求某一公民出让某项合法权益而使他人受益 时，应当以受益人分出部分合法权益给利益出让人为前提。唯有如此，法律所维系的利 益关系才能促进社会的发展，否则会伤害相关利益主体。对于这个理念的接受，世界各 国都走过一段相当长的历程，但最终都确立起“公平补偿”、“公正补偿”、“全额补 偿”等补偿原则，并使之宪法化。令人遗憾的是，我国《宪法》对该类权利保护的意识 较弱，对行政补偿没有专门规定，更没有补偿原则存在的空间。在我国现行的有关补偿 的法律、法规中，补偿的标准各不相同，缺乏公正性。譬如，在征地补偿的标准和方式 方面，世界各国虽然根据本国国情制定了各有特色的规定，但基本上以土地的交易流通 价格作为计算土地财产权补偿金额的标准，体现了补偿的公正性，积极地保护了公民的 财产权利。而我国则规定，以“耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”等数据为依 据进行补偿，且不说其数据的来源的科学性和公正性，单是随着社会经济的发展，土地 的价值就不是一成不变。若以行使公权力保障公共利益为名，不对因土地征收而造成的 私权利上的特别损失予以公正的补偿，难免有假公权力之名而行掠夺私财产之嫌疑。因 此，如何在土地征用行政补偿领域实现公民受宪法保护的合法财产不受侵害，进而体现 出其公正性，值得人们思考。
我国传统的重视公权力轻视私权利的思想，反映在征地补偿安置中，不仅是补偿安置 标准的不公平，而且在整个征地过程中政府行为占据了绝对的主导地位，使原本属于民 事行为的征地单位与被征地所有人、使用人之间的平等协商被掩盖，征地补偿安置完全 被纳入行政管理的轨道。在实践中，用地单位往往被告知不得与被征地单位擅自商议征 地，用地单位须与区、县政府土地管理部门签订征地包干协议，支付管理费、征地费， 由区、县土地管理部门负责征地补偿安置的组织、落实等具体工作，包括与被征地所有 人、使用人“协商”。一方是手握权力的行政机关，另一方是手无寸柄的相对人，二者 之间的“协商”往往最终表现为相对人不得不服从行政机关的单方决定。因此，相对人 在“协商”未果的情况下，只好寄希望于上一级行政机关的监督。这就是本来应由行政 机关对平等主体的民事争议作出的行政裁决，却成为上一级行政机关的行政复议决定的 根源所在。这种在征地补偿安置过程中，用行政行为代替民事行为的作法，违背公平、 公正法律原则，与世界各国通行作法相悖。例如，法国规定征地补偿由征收单位与补偿 金权利人进行协商，如果不能取得一致意见，可申请公共征收法庭裁判。日本《土地收 用法》规定，收用委员会对损失补偿进行裁决，对补偿裁决不服的权利人，应当以义务 者(起业者)为被告提起诉讼。这些规定无不排除行政力量对征地补偿安置的参与和干预 。即使涉及公共建设的征地目的，政府也不能直接对此行使命令决定权。
令人欣慰的是，这种不正常的作法已经引起有关方面的关注，近年来的立法也对此作 了改进。如国务院新颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，不仅将过去对房屋按重置价格 结合进行补偿的原则改为按被拆房屋的房地产评估市场价补偿，纠正了长期以来拆迁人 与被拆迁人失衡的权利义务。条例还特别规定，凡是属于平等主体之间的民事法律关系 范围内，通过民事程序能解决的事情政府不再介入的原则。国土资源部耕地保护司于20 00年2月1日颁发的《关于转变职能，发挥有关事业单位在征地工作中作用的意见》规定 ，要将过去政府土地管理部门在征地中包揽的“事务性、技术性”工作，逐步交给“从 事征地事务工作的事业单位”“社会中介机构”，由这些机构接受用地单位的委托，完 成过去由土地管理部门具体负责的征地工作，将征地补偿安置及其纠纷恢复纳入到民事 法律框架里予以解决，从而向建立合理、公正的征地补偿制度迈出可喜的一步。笔者认 为，在目前还不具备制定专门征地法的条件下，我国通过借鉴国外的先进理论和经验， 结合本国实际，逐步对涉及征地补偿安置的相关法律、法规包括《实施条例》第25条第 3款进行修改、完善，将最终建立起一套完整的、体现当代宪政的精髓、公正地保障公 民的私权利的征地补偿制度。这也是本案中朱某维护自己合法权益的根本保障。