农民收入增幅持续下降的制度性原因分析——当前保护农民利益的深层思考，本文主要内容关键词为：增幅论文,农民收入论文,利益论文,农民论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国农民收入增长幅度出现了持续下降的严重状况。1996年农民人均纯收入增长9％，1997年增长4.6％，1998年增长4.3％，1999年增长3.8％，2000年增长2.1％。2001年和2002年虽略有上升（分别为4.3％和4.5％），但也只是恢复性的，仍大大低于1996年的增长水平。（注：资料来源：国家统计局，《国民经济和社会发展统计公报》（2001年、2002年），分别载于《人民日报》2002年3月2日第5版和2003年3月1日第6版。）据统计，2003年上半年其增幅又下降为2.5％。（注：资料转引自：马凯，《前7个月国民经济发展势头良好》，《经济参考报》2003年8月26日，第1版。）农民收入增幅持续下降的原因有很多，但深层次的是制度性原因。
一、产权不明的农地制度
20世纪80年代初期实行的农业家庭联产承包责任制，在坚持土地集体所有的前提下把土地的（使用权或经营权）均分到户，这就是我国现行的农地制度。这一制度改变了已实行20多年的土地集体经营模式，农民获得了对土地的自主经营权。而农业生产关系的重大调整，又促进了农业生产力的解放，从而历史性地解决了中国8亿农民的温饱问题。
但实践证明，现行的农地制度存在着产权主体不明或缺位的制度性缺陷。农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《土地管理法》等重要的法律文件中都有明确的规定。如《宪法》就明文规定，农村和城市的土地，除法律规定属国家所有即全民所有的以外，属于集体所有。但这里的“集体”却是一个模糊的概念。因为，传统的农村集体所有制有公社、生产大队、生产队“三级所有”，现在的新体制也有乡、村、村民小组三级集体组织，那么土地到底属于哪一级集体所有？即土地产权的主体是不明确的。而在《土地管理法》中又规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。在这里，对土地“集体所有”的表述比《宪法》中更为模糊，除了乡、村、村民小组三级集体组织外，又增加了“村内集体经济组织”的概念，使农村土地的产权主体愈来愈多元化。
农村土地不仅存在产权主体不明的问题，更为严重的是还出现了产权主体缺位。据农业部固定观察点调查表明，在实践过程中，现在土地以村民小组一级集体所有的居多，约占50％以上。这一状况显然是由农村传统集体所有制的“三级所有、以生产队为基础”沿袭下来的。但新体制下的“村民小组”与传统体制下的“生产队”两者的职能与地位是完全不同的。生产队是传统三级体制中最核心的一级组织，它对该集体范围内的人、财、物等一切生产要素或资源拥有完全的所有权和支配权。而现在随着生产队的解体，相应建立的村民小组无论在名义上还是在实际上都无法替代原生产队的地位和职能。因为现在的村民小组既不是一个经济单位，也不是一级行政组织，既无专职管理人员，又无办公场所，它是乡村新体制中地位最薄弱、权责最模糊、管理最松垮的一级组织。特别在《村民委员会组织法》颁布后已明确规定有法律地位的是村民委员会，村民小组不是一层独立的组织，因而没有独立的法律地位。所以，目前由村民小组来充当农村土地产权主体，只能是形同虚设，而造成事实上的农地产权主体缺位。这样，现阶段农地的产权归属，在法律上出现“一权多主”，在事实上又出现“产权无主”的状况，这都严重违背了产权“一权一主”的原则。农地产权“一权多主”和“产权无主”的现象，严重削弱了产权的保护性和收益性功能，这是当前农村耕地无人保护，农民的土地财产权无法保障、收益无法实现的最深层原因。
近年来，侵害农民土地财产权益已成为当前侵害农民利益最突出的问题，很多地方还呈现加重的趋势。主要表现在土地征用中，低价强征强占农民承包耕地，截留、扣缴农民的补偿安置费，不解决失地农民的就业安置；强迫农民流转承包耕地，非法改变土地的农业用途，截留农民土地的流转收益等。2003年上半年全国检查出土地违法行为10.1万起，涉及土地面积39133.33公顷，其中耕地19400公顷。（注：资料转引自：王立彬，《上半年查出土地违法10万起》，《经济参考报》2003年8月21日，第1版。）如最近山西省某县政府以行政命令的方式，公告前来投资者，不收取任何土地费用；河北省某城市公开宣称，对投资者只收取每亩一元钱的地价。（注：资料转引自：王一娟，《第年百亿国资随“卖地”流失》，《经济参考报》2003年6月25日，第1版。）湖北襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是每亩500元，仅为法定最低标准4800元的10.4％；浙江上虞市2000年土地出让收入为2.19亿元，但付给农民的征地补偿费只有591万元，仅占2.7％。[1]
征用农民耕地以原来农产品种植收入低价折算，而完全不考虑耕地征用后的新用途、地价大幅升值和级差地租收入等新因素，这是近年来向农民大规模征地过程中所出现的新情况和新问题。据测算，计划经济时期，国家通过工农业产品交换剪刀差，将大约6000亿元—8000亿元农村资金转移到城市和工业。改革开放20多年来，通过廉价占用土地资源途径，剥夺农民土地财产资金，每年达几千亿元。2001年，各级城镇政府从土地一级市场获得的收入为1318亿元，企业从土地二级市场获得收入高达7 178亿元，因此，从征用土地上剥夺农民的资金远远超过过去的价格剪刀差。（注：资料转引自：刘国光，《研究宏观经济形势要关注收入分配问题》，《经济参考报》2003年4月22日，第5版。）另据一份调查材料显示，浙江省1999年至2001年征用耕地57.7万亩，造成87.8万农民失地。一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失地。[1]据中国土地勘测研究院统计，仅2002年，我国总征地面积就达300万亩左右，这就意味着全国“失地农民群体”一年就达450万人左右，其中相当数量农民还处于既失地又失业状态。滥征耕地严重侵害了农民的合法财产权利益。土地是农民的衣食之源，生存之本。土地被大量征用后，巨额的土地资金，通过种种途径转移到非农产业或城镇，而大批祖祖辈辈以土地为生的农民从此便失去了收入的来源、职业的依托和生活的依靠。这种新情况是近年凸显出来的，是农民收入增幅持续下降的一个新的重要原因。
针对上述问题，当前首先应明确构建以村为农地产权主体的农地产权制度。从农地制度的实际运作来看，农地产权主体必须具有法定性、代表性和权威性。在现行的乡、村、村民小组三级体制中，村民委员会是由全体村民选举产生的农村最基层的一级集体经济组织，相对于村民小组来说，它有比较健全的组织机构和领导体制；村集体经济组织管辖的范围和拥有农地的数量与现阶段农业生产力发展水平和市场化程度都比较适应；同时，它还具有独立的法律地位，也符合现行宪法所规定的土地集体所有的法律原则，所以，由它来代表农村集体土地的所有者而行使土地所有权的职能，既合理又合法。这样，由村民委员会及其授权机构（管理集体土地的常设机构）作为明确的农村集体土地的产权主体，依据法律在其管辖的集体范围内行使土地的所有、占有、支配、使用及其财产收益权。其次，应改革现行的征地制度，切实保护农民的土地财产权。现行的征地制度缺乏对农民权利和利益的保护，农民失去土地后无法利用过低的补偿去生活、就业。强制性征地严重损害了农民的根本利益。因此，最近召开的党的十六届三中全会明确提出：实行最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，及时给予农民合理补偿。必须综合运用经济、法律和必要的行政手段，严格规范土地市场，严禁违法下放土地审批权，任何单位、个人都不得与乡村组织签订协议圈占土地或进行商品房开发。政府对土地的征用，也要引入市场机制，通过市场方式，实行“阳光作业”；应借鉴市场经济国家通行的做法，将土地的市场价格作为对农民征地后的补偿依据；应以征地安置费和土地征用后的增值收益作为主要资金来源，来保障失地农民的基本生活和生产就业。
二、城乡分隔的户籍制度
1958年，全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明。”从此，农村人口不能自由迁徙城镇的城乡分隔的二元户籍制度开始形成。此后，在长期的计划经济时期，由于城镇水准定位过低，使城镇生活的供给受到极大的压抑，城镇基本建设投资长期严重不足，城镇扩容受到极大限制。与此同时，由于城乡差别的现实存在，使人们对城镇生活产生无限的向往，并产生对城镇生活的极大需求，结果必然形成城镇生活供求的巨大矛盾。为了平衡城镇生活供求的这种矛盾，政府只能不断强化城乡分隔的二元户籍制度，以严格控制农村人口向城镇的自由流动。近半个世纪来，这种户籍制度非常有效地将我国人口的大多数拒在“城门”之外。
由于长期实行城乡分隔的户籍制度所形成的制度性障碍，使我国的农村人口非农化、城镇化进程严重受阻。从发达国家城镇化的普遍经验来看，农村人口非农化、城镇化与工业化、产业非农化的历史进程应该是基本同步的。但我国现在城镇人口占全国总人口的比重，与非农产业占国内生产总值的比重不仅不同步，而且差距极大。如2002年，在全国国内生产总值102 398亿元中，第一产业增加值为14 833亿元；第二产业增加值为52982亿元；第三产业增加值为34 533亿元。其中第二、第三产业构成的非农产业产值已达到85.5％，而我国城镇非农人口的比重仅为39.1％，两者相差46.4个百分点。另据塞缪尔·普雷斯顿所发现的1：2规律，即工业劳动力占全体劳动力的比例每年增加1％，城镇人口占总人口的比例则会增加2％。据测算，2000年我国工业劳动者（含乡镇工业）占全体劳动者的比例约为55％，比1978年提高了28.2％，按理城镇人口比例应提高56.4％，但我国2000年的城镇人口比例为36.22％，比1978年仅提高了18.3％，这比世界一般规律的城镇人口增加速度低了2倍。
城乡分隔的户籍制度，使我国农村人口非农化和城镇化的进程制度性受阻，日益膨胀的农村人口，给农民收入增长带来了一系列严重问题。
首先，由于农村人口基数大、增长快，剩余劳动力过多，农民存在严重的失业问题。2002年，全国总人口达到128453万人，比1978年净增32 158万人，其中90％左右增自农村。由于农村人口增长过快，使农村的耕地、水资源、草资源等的资源人均占有量急剧下降；尤其是土地资源已利用到极限，已难以承载愈来愈多的农村人口。我国现在1.2亿公顷耕地，如以每个农业劳动力耕种1公顷计算，只需要1.2亿农业劳动力，加上农村有6000万劳动力从事林、牧、渔业，共计只能容纳1.8亿劳动力。而目前从事农业的劳动力多达3.48亿，农业剩余劳动力高达1.6亿以上。这说明农民就业极不充分，农村存在严重的隐性失业。而就业是劳动者收入的基础，是民生之本。农民在事实上的失业、无业或就业不充分，是近年来农民收入增幅持续下降的最深层原因。
其次，农村人口和劳动力不断增加，农村有限的土地资源已无法满足需求，农业经营规模不断缩小，农业生产率日趋下降。20世纪50年代初期我国农村户均耕地经营规模在1公顷以上，1978年下降为0.57公顷，1998年则进一步减少到0.41公顷。目前，我国有30.3％的农户耕地经营规模在0.2公顷以下，有53.1％的农户耕地经营规模在0.2—0.6公顷之间，只有16.6％的农户耕地经营规模在0.6公顷以上。联合国制定的人均耕地警戒线为0.8亩。然而在我国2000多个县中，就有666个县人均耕地少于0.8亩，其中有463个县人均耕地不足0.5亩。而现代农业发展的普遍规律表明，农民对农业的投资偏好是建立在农业适度规模经营的基础上的。现在每个农户都只有少量的土地，对农民来说既无利益驱动力，又无现实需要对农业进行较大规模的投入。因此，农业产出和生产率都很低。如将15大类主要农产品的生产量折算为谷物当量，我国每个农业劳动力平均年生产农产品数量为1.5吨，日本为130吨，法国为50吨，美国为155吨。同时，农村非常紧缺的土地资源还必须按人头或劳动力均分，优、中、劣搭配，使每户农民实际分到的土地每块都很狭小，支离破碎；再加上家庭分户和继承，土地不断分割和细碎化现象日益严重。这种状况愈来愈不利于农业耕作，影响水利设施建设和农业机械化的推广使用，也使农业固定资产利用率降低，尤其是农业科学技术推广应用受到严重制约，农业科技含量不断减少，这些都必然促使我国农业生产率和农业经济效益同时下降，并严重影响农民收入的增长。
最后，实践证明，生产规模和生产要素的配置起码要使产量超过损益均衡点以上，才能优化农业成本和产量的关系而取得规模效益。农业超小规模经营就难以优化农业成本与产量的关系，使我国主要农产品的生产成本占销售价格比重急剧上升。以1999年为例，我国粮食、棉花生产成本占销售价格比重，分别高达82％和94％，从而导致农业土地经营收益愈来愈低，甚至亏损。根据浙江省农村固定观察点的跟踪调查，1995年农业亩均净收益为680.04元，到1999年已下降到505.71元；如再扣除人工成本等费用，则农业土地经营的亩均纯收益，1995年为34.51元，到1999年已下降到-174.72元，农业土地经营已进入绝对亏损状态。与此相联系的是，农民销售农产品的现金收入也在大幅下降，从1996年的每个农民1 013元减少到2001年的637元，仅此一项，在1997—2000年期间全国农民累计现金收入减少了4000亿元左右。[2]所以，城乡分隔的户籍制度，使大量的农村劳动力长期滞留在农村少量的土地上，人地关系恶化，农业出现超小规模经营。这是我国农业增产减收、农民收入增幅持续下降的最直接原因。
《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出：“打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型的城乡关系。改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制。”并特别强调，“提高城镇化水平，转移农村人口，有利于农民增收致富。”党的十六大报告进一步深刻指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。”目前，城乡分隔的户籍制度是农村人口非农化和城镇化的壁垒。所以要突破横亘在城乡之间的户口藩篱，就必须改革现行的户籍制度。改革的基本方向是：按照在居住地登记户口的原则，打破城乡分割的二元管理体制，放宽户口迁移的限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基础，突破传统的“农业”、“非农业”的户籍管理模式，建立新的适应城乡人口有序流动的、城乡统一的户籍登记制度。在改革户籍制度的同时，积极推进农村人口非农化和城镇化进程，使农村人口不断向小城镇转移和集聚，逐步实现农村大多数人口居住在小城镇，减少现有农户和自然村落，从而大幅减少直接从事农业的劳动力数量。在此基础上，相应大幅增加留在农村从事农业劳动力的人均土地和其他自然资源的占有量，促进农业规模化、集约化经营，优化农业产量与成本的关系，提高农业劳动生产率和农业经济效益，并较快提高农民的收入。
三、城乡有别的二元公共产品供给制度
长期以来，在城乡分割的二元经济结构和城乡分隔的二元户籍制度下，我国形成了城镇分离的二元公共产品供给制度：城镇实行的是由政府供给为主导的公共产品供给制度；农村实行的是以农民“自我供给”为主导的公共产品供给制度。这种城乡有别的公共产品供给制度，是近年来严重影响农民收入，加重农民负担的又一个深层原因。
农村公共产品主要包括：农村公共管理，教育，科技，信息网络，公共卫生，社会保障，农业基础设施建设如水利、土壤、生态建设等，还包括公路交通、电网、供水、通讯等生产和生活设施建设。依据公共财政理论，农村纯公共产品应由政府免费提供。上述农村公共产品中虽然也包含了一部分准公共产品和地方性公共产品，但由于农村的准公共产品和地方性公共产品也大多属于基础性和公共服务性设施，其“公共性”和“共享性”程度仍然很高，其功能与效益的外延性与外溢性都很强，所以仍然需要依靠中央政府或地方政府直接投资或发挥主导作用来解决。但在实践过程中，由于我国长期以来一直实行城乡有别的公共产品供给制度，城市的公共产品完全由政府保障，并列入城市财政预算，而农村的公共产品政府投入很少，主要由农民上缴税费和集资、集劳、自给自足解决。首先，农村公共产品的主体部分是农业基础设施建设，而相当一个时期以来，国家用于农业基础设施建设的投资占国家基本建设总投资的比重不仅相当低，而且呈递减的趋势，1978年为13.4％，1990年下降为9.98％，1995年为8.42％，2000年为7.75％；2001年地方支持农业支出和农业综合开发支出为358.56亿元，占全国地方财政支出的比重仅为2.73％。（注：资料转引自：余天心，《我国城乡二元结构的由来》，《经济参考报》2003年6月4日，第6版。）由于对农业的投入减少，农村公共产品供给严重不足，使农村道路交通、电力、通讯建设落后，农业科技、信息等公共服务也大大滞后，这些都严重制约了农业生产的发展和农民收入的提高。尤为突出的是，农业投入减少使较大规模的农业基础设施建设长期处于停滞状态，抗灾能力下降。我国现有的农田水利设施大多是上世纪五六十年代修建的，其中大部分已年久失修、带病运行。所以，近年来洪涝灾害的成灾比例明显增加，对农业和农民造成的直接经济损失呈上升趋势，1991年为779亿元，1998年上升到2484亿元。其次，在医疗卫生和社会保障方面，城镇居民可以享受公费医疗、医疗保险、失业保险、养老保险和国有企业下岗职工基本生活保障以及城镇居民最低生活费保障。到2002年底，全国城镇有9400万人参加基本医疗保险，有10182万人参加失业保险，有14 731万人参加基本养老保险，有2054万城镇居民享受政府最低生活保障。（注：资料转引自：国家统计局，《2002年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2003年3月1日，第6版。）而目前，占全国人口60％以上的农村居民还未能纳入上述社会公共保障体系之中，无法享受上述“公共产品”。农民的医疗、养老等费用还只能由农民家庭依靠自身的货币积累来解决；农民的不充分就业及最低生活费也未能得到社会保障。再次，在义务教育方面，按照政府公共职能的要求，农村学生应与城镇学生一样享受9年义务制教育，但在实际操作上农村与城镇又有很大差别。目前，预算内农村在校学生人均教育经费只相当于城镇的72％；而且在这72％中，只有60％-70％由财政预算内解决，其余30％-40％仍由农村捐资和农民集资等途径来解决。（注：资料转引自：余天心，《我国城乡二元结构的由来》，《经济参考报》2003年6月4日，第6版。）所以在事实上，农村义务教育经费的50％左右最终还得由农民自己来承担。除了教育费用之外，还包括农村卫生、计划生育、烈军属优抚、民兵训练等公共事业所需费用也需要在乡范围内“统筹”。这些做法势必加重农民的负担，严重影响农民的收入。
实践证明，农村公共产品的自给性愈强，农民的负担就愈重、增收就愈困难。要改变农民的负担和收入现状，就应逐步改变城乡有别的二元公共产品供给制度。一要理性认识农业、理解农民。农业是个特殊的生产部门，不仅面临着各种不确定的自然风险，而且由于其生产条件差、生产周期长，需求弹性小和竞争力差等特点正面临着愈来愈大的市场风险，在这双重风险的制约下，近年来农业生产和农民收入状况已呈现出与整个宏观形势相逆的态势。事实证明，在市场经济下，农业是个弱质产业，农民是个弱势群体。因此，应尽快结束长期以来通过“剪刀差”和近年来通过“征地”等形式剥夺农民、向非农产业大量转移农业资源或剩余的农业负保护状态，而逐步转入反哺农业和农民的正保护状态。这种“转入”的最有效途径，就是较大幅度地增加对农村公共产品的投入。二要切实加大对农村生产、生活等基础设施方面公共产品的投入，主要是水利、土壤和生态建设，重点是水利建设。要较大规模地进行农村公路、电网、供水和通讯建设，这既能大量使用农村富余劳动力和当地建筑材料，增加农民收入，又能为农村经济的长远发展夯实基础。为此，各级财政要按照公共财政原则，逐步增加对县以下农村公共设施建设的投入，采用财政补贴、财政贴息等多种形式来实现城市反哺乡村和工业反哺农业，支持农村社会经济发展。三要加强农业科技投入，重视农业高新技术的开发与运用，重点加强节水技术、优质新品种选育、农产品深加工及其贮运技术等的推广；同时要建立农产品流通的基础设施和市场网络，扩大和完善农产品市场信息网，形成从中央到地方适应农业市场化要求的现代化信息传播系统。四要增加对农村基础教育经费的投入。当前在农村税费改革中，由于取消了农村教育费附加和农村教育费集资，使原本紧张的农村基础教育经费更显短缺。因此，要切实贯彻近期通过的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，认真落实“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，并完善经费保障机制。要从建立公共财政的要求出发，合理划分各级政府对农村教育经费投入的责任及比例，切实改变以往把农村义务教育经费责任层层下推而无法落实的状况。同时，建立专项基础教育经费转移支付制度，重点解决农村中小学办学过程中的突出问题和突出困难。五要建立切合农村特点的社会保障制度。现阶段，农村社会保障应建立由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体、社会多方筹资，家庭保障与社会保障相结合，互助共济的社会保障制度。对当前农民最为关心的医疗保障制度的建立可先行一步。从2003年8月29日起，浙江省开始实施新型农村合作医疗制度，农民看病将与城镇居民一样享受医疗补贴。在试点县农民的筹资标准为每人每年30元，其中省、市、县政府财政补贴每人每年15元以上。参加大病统筹合作医疗的农民看病，可报销一定比例的医疗费用，每1—2年还可在当地社区医疗服务机构享受一次常规体检。[3]在全国，应准备用3年左右时间，先基本建成一个适合国情、覆盖城乡、功能齐全、反应灵敏、运转协调、持续发展的医疗救治体系。
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