“改革和完善党的领导方式和执政方式”笔谈——善治理念与中国共产党执政方略建设，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,方式论文,笔谈论文,方略论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪末以来，善治已成为诸多国家一种新的政治理念和政府运作方式。其核心思想是要增强非政府组织能力与力量，要求它们在国内与国际上同政府合作，解决公共问题、处理公共事务，使公共利益最大化，从而替代或补充原有的政府功能。治理暗含了自主控制的组织构成的网络，组织间的关系是非对称的，但是中心必须与其他组织共同存在[1]。国际组织也将这种理念和方式向世界各国行销，甚至提出无政府的治理，试图淡化国家和政府的主权意识和权力意识，依靠非政府力量来解决全球公共事务，共建一个祥和国际环境和国际秩序。但是由于政党政治是一种普遍的政治现象和政治模式，所以各国执政党推行善治过程中，由于政党与政府关系结构的差异，从而寻求善治的具体路径不一样，因而这种从西方国家流传过来的新思想、新形式，能否适合其他国家尤其在我国是值得思考的。如果要运用这种理念和模式，我国又要做哪些改革才能真正产生一种新的治理模式呢?我们从善治理念来探讨执政党执政方略的建设。
关于西方国家新的治理方式的兴起的原因主要集中在：由于国家权力过大侵蚀了社会的权力，使社会失出了自主性；因而，所谓的善治就是要增加社会的自主性，让社会中各种组织成为整个国家甚至全球事务治理的合作伙伴，所以，所谓“善治”也就是国家权力格局中权力主体多元化。但是，我们认为对善治理念与方式的勃兴及其功能应从多个角度来把握：首先，善治将自己区别有统治，因为统治表明社会中阶级、集团之间利益的对立，而善治则要忽视这种对立，因而，善治的首要目的乃是缓和社会中的矛盾。其次，善治有别于管理，因为目前的公共管理已被官僚制所物化，公民失去了对以官僚制为特征的政府公共管理模式的信任。善治提倡社会政策网络中自主协商与合作。因而善治次要功能是减低人们反政府的情绪。最后，善治不同于政治变革，它只是完善现存政治结构而非改变，因而，善治最重要的功能是重理西方国家内部制度间的关系[2]。所以说，善治既是一种意识形态，又是一种行动形式。
从制度分析角度来看，西方政权制度是按“三权分立”原则来配置整个制度之间制约和平衡的。而政党制度只是为了完善议会和行政制度而镶嵌其中，因而即使去掉政党，西方国家整个制度仍然能运转。只是由于官僚、议会(议员)与政党之间违背最初的制度设定，相互渗透，从而导致了制度失调。而就中国来说，由于最初制度设计中并无一套详细的原则，首先从政党与人民代表大会来看，原则是中国共产党领导，人民代表大会是权力机关；其次从人民代表大会与行政来看，则是议行合一原则。这些原则制度结构化后，并无相应的辅助性制度来规范它们之间运行的权限和领域。例如，党和人大权力究竟怎样分割?党和行政关系又如何理顺?再有“议行合一”已不是马克思所言的巴黎公社的“议行合一”，那这种说法是否过时，又如何重构人大与行政的关系?对着这些问题目前并无相应的制度予以规范。在历史过程中，这些关系依靠的是非正式制度与人际关系、个人魅力来协调的。所以在中国整个政府治理的首要问题是制度短缺，与西方国因制度过多而引起制度失调是两回事。同时我国整个行政系统并无严格的官僚制那样制度化，它具有现代官僚制的某些特点，但更多的是按照我国传统官僚制(中国官吏制)的一些机制来运作的。因而试图用西方的后官僚制的模式来为其校正，难以有预期的效果。
在中国政治行政制度运作实际过程中，政党已经将其力量渗透到整个制度之中，党的权力表现为超大；行政的权力也渗透人大和司法之中；但党对整个国家的领导在实际过程中都是借助于行政(政府)来最终完成的，因而党政不分是整个政治行政制度显著的特点。在目前整体性制度短缺的情况下，仅仅依靠一部宪法，对各种制度的模糊界分，强调所谓的党政分开，建立有限政府，推行宪政，加强人大的作用实际上是难以操作的。在国家与社会关系的制度上，由于我国先后出台了《城市居民自治法》和《农村村民自治法》两个加强社会自主能力的法律，所以政府对社会控制相对来说有所松动，尤其是近年来私营企业崛起，社会中介组织成长，国家与社会的制度性安排已有了比较明显成果。但是，政党组织也在社区不断成长，所以，国家与社会的关系实际上已演变为政党与社会的关系，是一个如何让政党和社会共同强大的制度安排的问题。因而，中国的善治不是解决西方国家官僚政治与民主关系问题，更不是要抛开国家去寻求社会自发的秩序问题；而是要解决政党与国家、党与社会之间的关系，以及如何在他们之间建立一种制度性关系，从而为社会中各种组织提供成长空间的问题。
而社会中各种组织的成长与执政党组织的壮大在目前仍然处于一种零和博奕的状态。社会中各种组织扩展也必然带来的以下几个冲击：第一个冲击就是对作为公共服务主体的政府信誉度的冲击。一旦政府提供的服务在质量和数量上如果不尽人意，公众就会转向寻求非政府组织的服务，而政府提供的服务由于在涉及的范围广以及他本身在组织结构上庞大使它不可能与提供专门性，小范围服务，组织结构简单的非政府组织相提并论的，长此以往，政府的合法性，就会受到影响，而对于一个党政结构同体的国家来说，政府的威信下降必然有损于执政党的社会威望。第二个冲击就是对执政党组织影响力的冲击。大量的非政府组织，如社会团体、利益集团、压力团体都成为社会治理主体的一部分，与政党组织一道参与到社会管理中来。而政党就其本质来说，与其他社会组织的属性一样是民众用于表达自己利益愿望和要求的工具，因而政党之外其他类型的社会组织成长势必会与长期在社会领域占优势地位的执政党组织形成竞争。就目前社会发展状况来说，由于中国共产党一直在社会占有优势的情况下，要打破零和博奕，让非政府组织与执政党共同壮大，变成一种正和博奕，必然要求中国共产党执政方略转变。
执政方略的转变归根结底是执政党的意识形态调整，使执政党的意识形态与善治的理念相吻合。在世界的大视野中，不少执政党在提出政府改革的同时，并连提出政党的改革。中国共产党在党的十六大报告中指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领到人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”“我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队”。并提出“要把承认党的纲领和章程、自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党在全社会的影响力和凝聚力。”这说明我党已经从传统以阶级对立为基础的意识形态向以阶层平等互动为基础的善治理念转换，正在以改革的态度来建设和发展中国共产党。当然，要意识形态上完成政党理念转变是一个艰难的过程。因为政党最大的特征是它具有强大的意识形态功能；意识形态一致性解决了政党作为一个团体组织的集体行动的动力问题；意识形态差别使不同政党之间进行了区分，使每一个政党独具一格。由于党员的意识形态上的一致性，那么党员的不同阶层构成就难以反映社会阶层的不同利益诉求；如果通过党员代表不同阶层利益诉求，那么就难以有一致的意识形态[3]。所以仅仅依靠扩大执政党的群众基础仍然难以达到完全的善治。在目前政党主导下中国的善治必然要求中国共产党的执政方略有三方面的转变：第一，完成从革命时期的意识形态向社会主义建设的意识形态转变；第二，在加大社会团体和社会中介组织中建立党组织的工作力度的同时，为社会中各类组织成长提供制度性空间；第三，通过制度建设来完成“改革和完善党的领导方式和执政方式”的战略。
于是，中国善治的主要路径是要按照党的十六大提出的改革和完善党的领导方式和执政方式的精神来展开一系列制度安排。如党要依法执政，实施党对国家和社会的领导；党委要在同级各级组织中支持各方独立负责、步调一致开展工作；要规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。这就需要制定相应的法律来对党的十六大提出的改革和完善党的领导和执政方式采取具体的措施，并使之法律化、制度化，从而使这些法律能真正起到指导和规范党的执政方式的作用。
在改革和完善党的领导和执政方式的同时，应加强政府改革，使政府真正从官僚管理模式向治理模式转换。党的十六大提出：要依法规范中央与地方的职能与权限；按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革。因此，政府改革关键在于如何确定各级组织的权限与职能，如何加强组织的制约与协调的问题。深圳实行的“行政三分”制改革试验就是按照党的十六大的精神加强组织间的制约与协调的重要举措，但是它改革的成功可能还需要对现有的法律进行比较大的调整。
总之，善治的实现和中国共产党执政方略的建设都是整个国家政权的运作方式和运作机制重新调整的过程，但是这种调整的动力机制要来自公民和领导者的政治素质，只有公民和政治领导者具有了一定的政治素质和权利意识，整个国家才会有新的治理方式，在全球化过程中面临的制度同化的危险也才能消除，制度的供给、运行也才会比较正常。正如韦伯所言：“许多人瞪大眼睛呆若木鸡地看着社会底层，总以为危险在于大众。但社会政治问题并不是被统治者的经济处境，而是统治阶级和上升阶级的政治素质”[4]。因而加强政治素质教育成为善治的意识来源。在今天，由于经济的驱动以及经济学的强势教育已经将利益、金钱的价值观(value for money)灌输到人们的头脑，正一点一点侵蚀人们政治素质。“转型时期的经济发展腐蚀着人们的天然政治本能，如果经济科学也同样走向以腐蚀政治本能为己任，一味自知兜售一种软乎乎的幸福主义景观而全然不察觉把这种景观当作独立的‘社会政治’理想乃是十足的错觉，那么不管这种景观被描述得如何像人间天堂，都只能表明经济科学已多么不幸地误入歧途。[5]”因此，只加强对人们经济学的教育而不对其政治素质教育是极其错误的。
因而，本文认为全面建设小康社会既是实现善治的重要内容又是走向善治的起始，全面的小康社会不仅要有是每个人物质上都幸福，还要有足够的政治素质达成民族的社会联合；在全球治理的大潮中，既要有在国内政治中维护自己权利的政治意识和培育善治的政治环境、制度空间，又要有抵制以治理为名义而暗中侵蚀国家与民族主权的强权意识。只有这样，中国共产党才能真正领导中国人民既完成制度短缺的供给，达到国内的善治；又能完成中华民族复兴的伟大使命。
收稿日期：2002-08-11
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