关于我国农村合作经济发展有关问题的思考，本文主要内容关键词为：农村合作论文,经济发展论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现实与选择
在我国农村普遍实行以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制后，社区性合作经济组织的运行机制和职能发生了深刻变化，专业性合作经济组织不断产生和发展，供销社、信用社仍在试图恢复其原有的民主性和合作性。在实践中我们看到，凡是社区性合作经济组织建设搞得好的乡村，集体经济实力都比较强，各项管理制度比较健全，统一经营职能发挥较好，双层经营体制比较完善。同时，我们也看到，在社区性合作经济组织建设中仍存在许多问题，主要表现在：①法律地位不明确，不能成为有明确法人地位的市场主体，只是一个内部管理单位，难以适应市场经济体制的要求；②服务、协调能力不强，不能有效地组织农民发展生产和引导农民进入市场；③封闭性和排他性较强，不能充分适应市场配置资源和生产要素流动的要求；④行政色彩浓厚，合作属性淡化，不能有效地维护农民利益；⑤与基层政府和自治组织的职能难以划清，是合二而一还是一分为二长期不定。在土地集体所有的前提下，社区性合作经济组织的地位不能被取代，但改造的难度和代价都相当大。
适应农民发展商品生产和进入市场的客观需要，各种专业性合作经济组织应运而生，不断发展。到1996年底，全国专业性合作经济组织已达140多万个。近两年， 各地把专业性合作经济组织的建设与实施农业产业化经营结合起来，积极探索利用股份合作制发展专业性合作组织的运行机制，取得了一些新的经验。但是，在对专业性合作经济组织进行引导的过程中，首先遇到的是多样化与规范化的矛盾。由于专业性合作经济组织多样化的发展，其性质一时难以定论，随之产生的问题是法规建设滞后，扶持政策不足，同时，专业合作经济组织自身的稳定性、服务性和带动性也都不够。为了鼓励专业性合作经济组织的发展，有人提出专业性合作经济组织大多数是农民的劳动联合与资本联合相结合的集体经济组织，应予肯定。但对这种断言似乎还有待于对专业合作经济组织的基本范畴做进一步界定和充分的定量分析。
众所周知，人民公社化以后，供销、信用合作社逐步走上“官办”道路，完全失去了合作属性。80年代中后期，特别是进入90年代，这两社一直在努力恢复“三性”。但是，由于体制的惯性和积累的问题过多，恢复“三性”举步维艰。然而，党和政府对两社在今后农村合作事业方面的作用与发展前景仍寄予厚望。
确立社会主义市场经济体制的改革目标，无疑是给中国农村合作社经济的发展提供了前所未有的机遇。对于中国农村合作事业的发展来说，首要的问题仍是要理清我国未来合作事业发展的总体思路。集中各方面的看法和意见，我国农村合作经济组织发展的思路大体有两种：一是大综合、大合作的思路。即供销、信用、技术服务三位一体，社区合作融入其中，带动农户，组成综合性的合作社。这种综合性合作社作为企业法人或合作社法人，享有独立的财产主体地位，以社员股金和合作社自有资金承担有限责任，内部分工，统一对外，代表社员利益，可以与政府协商和谈判，类似于日本的综合农协。二是分而治之，在现有的基础上各自完善和发展的思路。即社区性合作经济组织、专业性合作经济组织、供销社和信用社等自成体系，长期并存，自我改造、自我发展；政府则根据其不同特性，分别逐步加以规范，使其尽可能作为独立的财产主体，明确相应的法人地位和责任形式；农户可同时参加几个不同类型的合作社。
持第一种思路的人认为，从世界各国的情况看，东亚地区由于人多地少，似乎更适应日本农协的模式。持第二种思路的人也并非认为第一种思路不好，而是从我国现行的政策体制、国民经济宏观管理体制和历史发展的实际出发，认为第二种思路可能更切合实际。这两种思路的选择，看来在短期内尚不能明朗，也许需要若干年的实践与发展，决策的条件方能成熟。但是，无论选择哪一种思路，社区性合作经济组织的发展方向，都是一个不能回避的问题。
二、社区合作的走向
（一）社区合作经济组织的职能
由于土地的集体所有，社区性合作经济组织在我国农村合作经济中具有特殊的地位。农民与土地的关系，反映着我国农村社区性合作经济组织内部的基本关系。改革以后，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，已成为农村基本经营制度的核心，实际上，也是社区性合作经济组织内部关系的核心。围绕着这个核心，集体经济组织与农民的关系自然而然地以土地为中心，从权利和义务两个方面展开了。
从集体方面来讲，其职能主要可以表述为三个大的方面，即生产服务、管理协调、资产积累。从权利与义务的角度来讲，我认为，可以进一步概括为管理和服务，当然，服务包括发展。这里，管理是权利，服务是义务。
从农户方面来讲，其职责就是承包经营，同时要不改变土地的用途和保持集体资产的完整性。从权利与义务的角度来看，权利主要是承包经营权，具体又可分为经营决策权、产品处分权和收益权；义务主要是指向集体经济组织上交村提留、乡统筹费和完成“两工”。
改革开放以来，从总体上来说，按照《宪法》和《农业法》的要求，集体和农户的权利、义务都应该得到加强。但具体分析起来，有些方面的情况还是很值得研究的。这就是我所说的社区性合作经济组织的发展方向问题。
（二）社区合作经济组织职能演变的趋势
从社区性合作经济组织的角度来讲，如果要使其职能充分发挥，其管理和服务都要加强。集体要为农户提供越来越多的优质高效的服务，同时也要加强管理。凡是村级集体经济组织的职权，应该由其独立行使。但是，由于村级集体经济组织在决策和监督机制上的缺陷，由于有些地方在其自主发展过程中经常出现“归大堆”的倾向，为了保护农户承包经营的合法权益，在政策上又不得不限制、甚至弱化其管理方面的职能。下面从三方面来分析社区合作经济组织职能演变之趋势及其走向。
1.土地承包关系方面。1997年8月，中央办公厅发了199716 号文件，应该说这个文件的精神是符合农村实际情况的，是正确的。然而，按照这个文件的精神，村集体经济组织在土地承包管理方面的具体权能，比如选择和确定承包方式、确定承包期限、确定承包费指标等就一概不存在了。按照目前中央的精神，在土地承包关系方面，村集体和农户的权限与改革之初已经发生了很大的不同，已经失去了那种“可以、可以、也可以”的政策弹性。
对于土地经营制度，在管理上，从解放到十一届三中全会前，可以说是高度集中，一切政策都由中央决定。十一届三中全会以后，虽然中央每年都要下发一个1号文件，提出很多要求， 但实际上真正统一管住的就是三句话：土地的集体所有不变，实行家庭承包责任制不变，承包期15年不变。其它政策，不是提倡就是鼓励，或者是“可以、可以、也可以”。所以说，这个阶段可以认为是高度分散。1990年以后，随着减轻农民负担工作力度的不断加大，由于土地承包和农民负担本身又有着十分密切的联系，国家对土地经营制度的直接管理和统一要求便逐步强化。1993年中央11号文件只是强调了一个承包期再延长30年，1995年国发7号文件又明确了机动地比例和承包费的管理，到1997年中办发16号文件就对延长承包期、“两田制”、机动地和承包费的管理做了全面的规定。这就再一次表明，国家对土地经营体制的管理走向了高度集中。由于这种变化，社区性合作经济组织的管理职能的确是受到了弱化。但是，这种弱化又是出于防止“归大堆”倾向的需要，甚至可以说是为了稳定家庭联产承包责任制所必需的。
2.减轻农民负担方面。大家都在寻求所谓治本之策。我个人认为，真正的治本之策是大幅度地精简行政管理机构和人员。除此之外，从建立市场经济体制的要求来讲，一个解决问题的较好办法应该是“正税清费”。具体地讲，就是根据乡政府的事权，设计适当的税种和税率，可以在现有的基础上增设税种和调整税率，以满足乡政府财政开支和行使政府职权的需要。同时最大限度地取消各种行政事业性收费，取消按人均收入计提的“三提五统”。这样改过以后，农民根据全村人均收入向集体经济组织履行的义务，即村提留、乡统筹这一块，就要废除。按合作经济的原则，农民应该根据本组织的章程交纳会费。这种义务与他们的人均收入应该没有任何关系。村级如此，乡级亦如此。只有这样，与市场经济体制相适应的、规范的农民负担管理体制才算建立起来了，才算找到了较好的解决问题的办法。这样规范以后，社区性合作经济组织也就比较规范和完善了。但是，实际情况又往往与我们的设想南辕北辙。
一段时间以来，一种占主导地位的认识是“乡改村”、“村改户”。具体地说，就是把计提农民负担的依据从以乡人均纯收入为单位改为以村为单位，再进一步改为以户为单位，认为这是个方向。但如果真是这样，会出现什么情况呢？首先，改变了村提留、乡统筹的资金性质，这两项资金不再是集体资金。村提留、乡统筹费原本是在农民承包经营集体土地的基础上，由农民向集体经济组织履行的义务。它是在承包关系的基础上产生的，是以承包合同为纽带的。而实行“村改户”的办法以后，农户与集体经济组织之间的承包关系就被淡化了，农民履行义务不是以其与集体的承包关系为前提，而是直接以个人的收入为前提，这实际上是向农民收了一道个人收入所得税。在这个变化过程中，集体经济组织在管理上的权益以及农户与集体的承包关系被放在了几乎可以忽略不计的位置。其次，这种改变造成了城乡之间新的不平等。城市职工，月收入800元以上的部分才缴纳个人收入所得税， 而农民却因为这一改革，无论收入多少，无论有无劳动能力的都要缴纳个人收入所得税。当然，这种“乡改村”，再到“村改户”的办法至今只执行了一半，所以上述问题尚未明显地表露出来。但是，情况并不会因此发生什么质的变化，因为现在与“乡改村”办法同时执行的，还有一个“负担分流”问题。这一分流办法是以减轻种田农户的负担为目的的，也正是因为如此，这种改变本身就不再以农户与集体的承包关系为依据，而是以农户的人均收入为依据来考虑农民的法定义务了。这里面的关系，不论叫费还是税，其实质都不再是农民与集体的关系，而是农民与国家的关系。农民在履行这一义务的时候，社区性合作经济组织作为土地的发包方已经变得没有多少意义了。社区性合作经济组织的权利以及管理权能的确是在弱化。虽然减轻农民负担的改革思路还可以进行调整，可以不再向“村改户”的方向发展，但并不会因此改变社区组织权能弱化这一总的趋势。其实，现在在农村财务管理方面出现的“村筹乡管”的现象，也是这种弱化趋势的反映。
以上，我们通过几种错综复杂的现象展示了一个基本的矛盾。即社区合作经济组织的管理职能“弱化”与“强化”的矛盾。具体地讲，即为了防止社区合作经济组织出现“归大堆”的倾向，一些本该由社区组织自己来行使的管理职能，不得不由国家来行使；而为了减轻种田农民的经济负担，又不得不淡化农民由于承包关系与集体经济组织建立的义务。因此，我们似乎又面对一个新的矛盾，即从宏观经济决策的角度来讲，土地不能动、负担不能重；而从微观经济的角度来看，一些人的看法又往往大相径庭，甚至对目前的走向持强烈批评的态度。
3.组织和制度创新方面。上面提及的这个新的矛盾，初看上去，好像是经济基础与上层建筑之间发生了矛盾，表明这两个方面有一个方面出现了不适应。那么，到底是哪个方面出现了不适应呢？从市场经济的取向来看，应该说宏观经济所做的选择是正确的。但是，为什么与来自微观基础方面的反映形成如此强烈的反差呢？不是经济基础决定上层建筑吗？怎么会做出微观基础方面出现偏差的判断呢？
一个公认的事实是，以家庭联产承包为主的责任制与我国农村经济发展的水平是相适应的。实践已经证明，这是一个正确的选择，完全符合生产力决定生产关系的基本原理。也正是如此，由以家庭联产承包为主的责任制所决定，宏观经济方面才进一步选择了市场经济的取向。从这两层基本的关系来看，生产力与生产关系，经济基础与上层建筑之间的内在联系是非常清楚的，是合乎逻辑地进行着作用与反作用的。那么，为什么又会出现如前所述的矛盾呢，也就是说，为什么会存在这种既相适应又相矛盾的状况呢？我认为，这说明是生产关系本身存着既适应又相互矛盾的两个方面。这种相互矛盾着的状况反映出处于转轨过程中的两种体制的碰撞。而经济基础中的这两个方面与上层建筑又有着直接对应的关系。也就是说，上层建筑与经济基础的矛盾反映着经济基础的内在矛盾。这说明只有对现行的微观基础进行深入的改造，才能适应改革不断深化的要求。但微观基础的改造不可能是孤立的，它的进行必须考虑到周边环境的变化，考虑到宏观经济的承受力。
当我们感到上层建筑和经济基础的矛盾在加剧的时候，实际上也就是体制转换的内在矛盾在加剧。1996年中央13号文件和1997年中办16号文件都是在加大力度巩固已有的改革成果，但这种力度的加大还没有非常明确地指出社区性合作经济组织进一步改革的方向，或者说，还没有明确地指出下一步农村基层组织创新和制度创新的方向。这就产生了矛盾的相持局面。其实，对于农村基层组织和社区合作经济组织本身来说，改造的任务已经提到议事日程上来了。但是，宏观政策并未明确地提出这方面的要求和任务。当然，从全局出发，在这种相持所允许的生产力没有充分发展之前，并不需要过早地去激化矛盾。矛盾的过早激化可能是得不偿失。但是，矛盾长期相持也是不可能的，也是于大局不利的。要么前进，要么后退。我们最终将面临这样的选择。我认为，从改革的角度来讲，目前可以探索的还是股份合作；从发展的角度来讲，目前可以探索的就是农业产业化。因为产业化的过程实际上是一个组织创新的过程，并且它在组织建设方向的选择方面是开放的。
我们前面说过，在土地集体所有的基础上，社区合作经济组织的地位具有特殊性。它的职能应该加强，不能被替代。但是，如果社区组织不正视自己目前的这种潜在的变化趋势并进行自我改造，其最终被村民委员会或村级行政组织所替代也不是不可能的。
三、未来的合作社
农村改革与发展的实践表明，以合作社的形式引导广大农民发展商品生产、进入市场和实现共同富裕，是一个成功的选择。已经有越来越多的人就此达成了共识。为了使今后的农村合作事业有一个健康的发展，我们寄希望于合作经济的立法来构造未来的合作社。当前，合作社立法面临和需要解决的问题还不少。主要有：
（一）关于立法目的
合作社立法的目的，一是要把合作经济作为社会主义市场经济中一个独立的法人来管理，确立其市场主体的地位，约束其活动，规范其行为；二是维护其自身和其它经济主体的合法利益不受侵犯，保障市场经济秩序的有序运转。为此，合作社立法的重要内容应该是：合作社的财产关系与民事责任能力；它在对外交往时是个有限责任主体，还是无限责任主体；社员与合作社之间的财产关系，等等。如果把市场经济比作一个运动场，明确合作社的财产关系和责任能力就是明确其作为“运动员”的入场资格。
（二）关于立法的调整对象和范围
目前对农村合作经济组织提法不一，有的叫合作社，有的称集体经济。理论上、政策上也众说纷纭。未来的相关法律是定名为合作社法还是为集体经济法？显而易见，二者的立法角度乃至内容是有差异的。这就提出了一个争论已久的问题：合作社与集体经济到底是什么关系？
合作社与集体经济的关系，国内理论界大体有5种观点：
第一种看法是：合作社包括集体经济。理由是，合作社不仅有劳动群众集体所有制类型的，还有如资本主义国家中的建立在个体所有制或私有制基础上的合作社。所以，有一部分合作社是集体经济，有一部分合作社就不是集体经济。合作社的概念可以包括集体经济，而集体经济的概念却包括不了合作社。
第二种看法是：集体经济包括合作社。理由是，集体经济不限于合作社一种形式，还包括了所有以集体所有制企业名义登记的其他经济组织，合作社则不能包括。
第三种看法是：集体经济与合作社在概念上是完全重合的，说的是同一个事物。凡是集体所有制经济，都要遵循合作社原则；凡是合作社，都是集体所有制的。
第四种看法是：集体经济与合作社是两个不同的概念。集体经济是集体经济，合作社是合作社，集体经济是以生产资料的集体所有为前提，合作社则不触动个体劳动者的生产资料所有权。一旦成为集体所有，也就不再是合作社了。
第五种看法是：合作社与集体经济两者虽然在外延上有重叠，但并不互相包容。因为两个概念是从不同角度去界定经济组织形式的。集体经济是就组织的所有制性质而言，合作社是就其组成及运行方式而言的。
上述观点，前四种在方法论上有共同之处，即都是从生产资料所有权上去比较和区分，也就是说从质的同一性上去比较，虽然有助于区别二者之异同，但终究难以把问题澄清。
我同意第五种观点。按照这种看法，就能理解集体经济可以是合作社，也可以是非合作社；合作社可以是集体所有制为主，也可以不触动社员的个人财产所有权。由此可以认为，合作社立法的调整对象应是合作经济组织，而不是集体经济。
（三）关于国家与合作社的关系
我们不能用旧体制下形成的合作观去认识和规范未来合作社，更不能把旧体制下形成的国家干预合作经济运行的手段、方法作为今后对合作社进行管理、调控的手段和方法。国家应该把合作社作为一个独立的商品生产经营者来对待。在国家或者政府如何看待、如何指导、如何支持合作社发展的问题上，我们曾有过相当深刻的经验教训。应该说，这些经验教训对理清我们的立法思路是大有裨益的。国家与合作社的关系究竟怎样才算是合理的或者适当的？基于以往的教训，关键是国家不能不受限制地把行政干预扩张到合作社的内部事务中去，以至于分不清它是政府行为还是合作社行为。过去我们制定出一些有关合作社的政策、法律，大都是调整合作社的内部经济关系，规范其内部活动，尤其是社与社员的关系。不仅规定了该干什么，还规定怎么干。其实，这些问题，相当一部分应该是由合作社自己的章程去解决的。合作社立法应该着重解决国家如何指导和扶持合作社发展的问题。合作社立法，可以有相关条款规定政府干预的目的、范围，但要有明确的界限。在界限之外，合作社可按自己的章程来活动，这样才能在法律上确立合作社独立的自主经营、自负盈亏的地位。
（四）关于合作社资格认证
既然合作社作为一种享有民事权利和承担民事义务的组织应该具有法人地位，那么，合作社应该规范成什么法人？是企业法人还是社团法人？按照合作社或集体经济组织的功能及运行机制看，作为经济组织的合作社应规范为企业法人或合作社法人。虽然合作社与社员的交易是不以盈利为目的的，但它与其它经济主体的交易是必须以盈利为目的。如果把合作社界定为社团法人，迁就一部分“合作社”不具备企业法人的条件，可能对维护市场经济正常秩序不利。
合作社要有承担民事责任的能力，才能确保经济交往各方的权益。毫无疑问，有承担民事责任的能力，就必须有一定的经济实力及财产基础。应当承认，目前已经挂上牌子的乡村合作社或集体经济组织中，有一部分除了土地外，其它公共财产少之又少，甚至根本就没有。按我国现行法律规定，农村集体土地不能作为偿债资产。也就是说，类似这样的合作社没有承担民事责任的能力。未来的合作社，应该在财产和最低的责任能力方面有明确的规定，否则不宜注册。现在一些地方试图通过股份合作制的办法解决这个问题，不失为一种有益的尝试。
（五）关于社员资格
入退社自由是合作社最基本的原则之一。但在现行体制下，社区性合作经济组织的社员都是自然社员。这实际上有悖于入社自愿、退社自由的原则。由于集体土地是进不带来、退不带出的，无论是以个人还是以农户的身份入社，社员资格似应是有土地以外的财产。
合作社的立法基础是合作运动的实践，这是确立合作社立法思路所必须认识清楚的。目前我国农村经济正在由自给半自给经济向大规模商品经济转化，整个经济体制正处于新与旧的交替时期。合作社的实践无不带有这个转化时期的历史特征。因此，合作社的立法尤其应当注意向市场经济转化这一历史性的变迁。摒弃改革前所形成的对合作经济本质规定性的基本认识，运用发展市场经济的原则，指导合作社立法，建立起市场经济条件下合作经济的运行秩序，这是我们今天讨论合作社立法、构想未来的合作法所应当确立的基本思路。
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