摘要：随着经济的高速前进，我国的城市化步调不断提升，城市规划重在实现城市的整体利益、长远利益，与城市建设的地方利益主体寻 求利益的局部性是有直接矛盾的。控规的作用，应是在控制城市发展命脉相关要素建设的同时，引导地方利益主体的建设行为为城市整体 利益和长远利益服务。因此，本文从控制性详细规划面临的问题进行探讨，从而解决问题并提出建议。
关键词：控制性；详细规划；问题；建议
引言：控制性详细规划作为城市总体规划与修建性详细规划之间中间环节，是城市规划管理的主要依据和和土地有偿使用的前提条件。所 谓控制性详细规划也就是说把城市的总体规划或者是分区规划当成是规划的依据，来对建设地区的土地的使用性质以及使用的强度等控制 性的指标进行确定，并且对于道路以及工程的管线控制性的位置和空间环境的控制等进行的规划。根据相关法律法规的规定，依据对于城 市规划的深化以及管理的需要，通常情况下都应该去编制控制性的详细规划，用其来控制建设用地的性质以及使用强度还有空间环境，把 控制性详细规划当作是对城市进行规划管理工作的依据，并且对于修建性详细规划的编制起着指导的作用。
一、控制性详细规划面临的问题
1、控规指标弹性不足
控规指标的强制性就是要对建设用地规划内容进行清晰、明确的控制，然而面对快速城市化过程中充满了不确定的实际情况。控规指标的 强制性不仅无法凸显应有的刚性属性，反而带来的修改的刚性障碍，造成了控规修改的烦琐。进而导致实际工作中违法修改和“编而不批 ”的现象大 量纯在。控规指标强制性，又要研究它的控制弹性，虽然与法律法规的确定性和稳定性要求存在一定矛盾，维护控规 的严肃性和科学性，实现规划控制的刚性要求就必须正式控规指标弹性问题。
2、控规指标确定缺少城市经济分析
控规编制过程中大多数较关注规划图纸的成果，多平面空间形态的分析，什么绿化景观，道路交通组织等等分析一大堆。但是对控规指标 如何确定，分析过程、依据往往没有表述，最多是在文本里把技术规定里面的容量控制表格抄一下。特别是缺乏在市场经济主导下城市开 发控制的经济可行性方面的研究。现在项目上马都要算经济账，亏本生意不会做。往往我们现在等项目要实施的时候，一算经济账，如果 亏本，又要调整控规了。对于控规编制过程中我们缺乏经济测算就把指标确定下来，作为规划主管部门心里也比较虚的，也很难坚定的坚 持规划内容，从而造成规划编制和管理造成矛盾。
3、公众参与在控规指标确定中作用缺少
公众参与在城乡规划法里面提到了法定的地位，工作参与有利于城市规划公共政策职能的实现，同时可以反映广大公众利益的诉求，是对 规划公正性、公平性、科学性的保障。控规是直接引导城市建设，它关系到公众的切身利用，所以在控规编制阶段公众参与尤为重要。然 而恰恰这方面是现在我们在规划编制当中最为薄弱的一个环境，得不到重视。一方面是公众参与手段缺乏，另一方面是我们规划管理部门 认为公众参与了导致效率降低了。现在的公众参与多数是一种表面的形式，对于实质性对规划编制过程中产生的作用是很小的。这就导致 了规划在实施过程中的矛盾不断，阻力重重。还有公众缺乏参与了，规划的严肃性也缺乏了，导想改就改了。我想城乡规划法的公众参与 的立法本意也是增加规划的透明度，来制约规划修改的随意性。
4、控规指标确定与上一层次规划衔接不足
控规作为总体规划和修建性详细规划、具体项目建设的中间环节，如何能有效落实总体规划战略性、全局性设想，确保城市重要公共设施 ，优化局部控制，衔接总体规划所确定的城市规模，是控规编制工作需要解决的核心问题之一。但从现在控制性详细规划编制的情况来看 ，从总规到控规，城市的用地规模衔接基本是没有问题，但是控规的人口规模往往都是远远超出城市总体规划所确定的人口规模，而且不 是超一点，往往都是成倍成倍的超。从而到时候了其他重要公共设施的变化，如供电、供水等等。
二、提高控制性详细规划的方法和建议
1、对控制性详细规划实效性的深化认识
如果反过来以一种积极的态度来看待当前控规指标被修改的现象，应被视作微观经济主体对市场机遇和风险的积极反应，只要能够有效地 防止其外部负效应，就应该是合理的并得到支持。控规在实施的过程中出现的部分内容的调整和改动并不一定意味着它的实效性不佳或它 失败了，更不能据此简单地得出控规无用的结论。增强控规的实效性也并不意味着以控规一丝不变地被实施为目标，而应该是力求其能充 分发挥对城市开发建设的控制和引导功能，使城市和谐发展。
2、建立刚性与弹性相结合的控规指标体系
市场经济条件下要求对用地性质的控制更具灵活性。控规除了制定“土地使用相容性表”外，还应该把相容性细化到具体地块中，并且规 定相容性质的控制指标。对用地相容性的控制可以分为三个刚性等级，即不能变更的用地控规需要有开放性的编制技术结构，对于不同的 地区，根据其开发建设的特点和要求，未来发展中不确定因素的多少，确定控规编制的内容和深度，并赋予不同的法定地位，实行不同严 厉程度的控制。
3、积极运用城市设计理念，提高规划的直观性
在控制性详细规划中运用城市设计理念，增加一些对开发活动的原则性引导和人性化考虑，如建筑体量、形式、色彩、空间组合等，有利 于创造宜人的城市空间，进一步修正控制指标，协调整个规划范围的景观控制。但在城市设计引导规定中应避免只定大原则，过于笼统， 必须把控制原则真正落实到各个地块的具体要求中，才能发挥作用。
4、公众参与规划的全过程
控规面向微观管理，直接与公众利益和特定区域内居民的切身利益相关，理应成为公众更为关心的规划层次。公众参与应该贯穿于控规的 编制、审批与实施的全过程，并且不能忽视专业人员的协助。要通过各种舆论宣传，普及城市规划科学知识，不断增强社会各界参与城市 规划决策的主动性和自觉性。要建立健全城市规划中公众参与的组织机构，并形成公众参与制度，从而使规划中的公众参与得到实质性的 推进。
5、加强与上位规划及相关规划的衔接
加强控规与相关规划的衔接首先要保证有合理、有效的总体规划、分区规划以及相关专业规划的指导。在控规编制前，规划编制管理部门 与具体编制部门应该积极配合，将相关规划对范围内的所有要求进行逐一梳理，明确哪些要求是必须遵照执行，哪些要求还要进一步深化 论证与研究，以保证城市规划体系的整体一致性与延续性。在控规的编制过程中，控规的目标制定阶段应该将相关规划的目标细化、深化 为自己的规划目标，控规的内容确定过程中对于相关规划已经涉及到的内容应该在地块内落实。各个控规在保证规划范围内的用地结构与 开发量合理的同时，应该特别注重所在分区乃至整个城市的合理与平衡。
结束语
控制性详细规划是我国现行城市规划体系中具有法定效力的规划编制层次之一，是对城市土地开发和各项建设活动进行规划调控及行政管 理的依据。在我国快速城镇化发展的背景下，控制性详细规划由产生、发展到逐步成熟，彰显出许多适应社会主义市场经济和民主与法制 建设快速发展的地方，在城市建设中发挥着巨大的作用。因此，控规要充分地发挥其各项作用，取得最大的实效性，还有很多工作要做， 不仅要改善规划编制技术，更要从控规运作环境入手，扫除控规实施环境障碍，保证规划顺利实施。
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论文作者:唐日光
论文发表刊物:《基层建设》2018年第20期
论文发表时间:2018/9/17
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