石河子国土资源规划勘测设计院 832000
摘要：当前城市发展态势迅猛、变化之快，在经济、文化、环境、社会发展等各个方面取得了不少成绩，城镇化水平也不断得到提高，人民生活质量得到显著改善。在这样情形下，因土地的不可再生性和有限性，土地问题已成为当前社会令人瞩目的社会经济问题。此时，规划作为政府管理工作的手段之一，为保障政府工作顺利开展，促进社会和谐发展，发挥其宏观调控作用，显得尤为重要。鉴于此，本文主要分析城市总体规划与土地利用总体规划协调问题关键要。
关键词：城市总体规划；土地利用；规划协调
1、概述
1.1、城市总体规划
城市是一定空间内涵盖政治、经济、交通、文化的社会化大系统。建国六十余年来，随着我国经济和社会的蓬勃发展，城市化进程加快，目前城市不仅占据了整个经济和社会中的重要地位，而且在经济建设方面的作用愈加突出。 城市总体规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。
1.2、土地利用总体规划
土地利用是人类根据土地质量特性开发利用土地，创造财富、改善环境，满足人类生存、生产和生活的活动。其广度扩展和深度挖掘的合理性集中反映着一个国家国民经济各部门生产建设的规模、水平和特点。当前，我国土地利用率和产出率均较低，土地资源相对缺乏的问题较为突出。
土地利用总体规划是在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。国家各级人民政府组织编制土地利用总体规划，将土地资源在各产业部门进行合理配置。其核心是土地利用结构和用地布局的确定或调整。
2、城市总体规划与土地利用总体规划存在的协调性问题
2.1、两者规划范围不同
根据行政区域划分，可以将土地利用总体规划划分为国、省、市、县、乡5个级别。从空间范围方面出发，城市总体规划与土地利用总体规划这两者的关系更类似于局部与整体关系。城市规划控制区无法覆盖行政辖区全部土地。有意见认为，两者之间局部与整体关系过于片面，缺乏科学性，主要是因为《城市规划法》中明确了城市以及县级政府所在地镇的总体规划，需要包含市、县级行政区域城镇体系规划方面的内容。
2.2、两者规划思路不同
城市总体规划编制思路方面 ：城市总体规划的编制缺乏规划控制指标，城市地区在发展规模和思路方面需要与城市的经济、历史、资源、人文等相结合综合分析考虑，同时与当前城市发展规律相结合。城市发展目标与发展规模方面往往未能对耕地和基本农田保护等方面问题有充分全面分析考虑，从实际需求角度出发，重视未来的发展。
2.3、两者在土地分类体系方面存在差异性
城市总体规划与土地利用总体规划在土地分类方面存在一定的差异性，其用地面积数据不能直接比较。城市总体规划使用《城市用地分类与规划建设用地标准》，而土地利用总体规划中，则主要使用《全国土地分类》。由于城市总体规划在用地面积方面使用非常大比例尺计算，量算方法和量算误差缺乏一致性，最终导致即使同一地类，其面积和内涵也存在有明显差异，无法直接归类对比。
2.4、两者人口统计口径方面缺乏一致性
在土地利用总体规划方面，城镇人口主要是指城市和城镇区域范围所有常住人口，不包含其中所存在的流动性人口 ；在城市总体规划方面，城市人口不仅包含在居住在建成区的非农业户籍人口和农业户籍人口，同时还包含有在城市居住超过1年的暂住人口。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆因此，城市总体规划与土地利用总体规划在城市人口规模内涵方面存在有一定的差异性，城市总体规划明显更大，对根据人口规模所计算的城市用地面积有着非常大的影响。
3、城市总体规划与土地利用总体规划协调发展的对策
3.1、“两规”协调的指导思想
土地利用总体规划的指导思想侧重于保护基本农田，控制建设占用农用地，因此，对建设用地指标进行严格控制，并引导其利用方向，强调控制的手段，体现为对建设用地指标的供给；城市总体规划的指导思想侧重于保护人文环境、发展生产、方便生活，强调发展的目的，体现为对建设用地指标的需求。“两规”在指导思想方面的差异其实是由“两规”的侧重点不同造成的，并不是不可调和的矛盾。控制好供给与需求的关系，使其在时空的尺度上达到相对平衡，则能实现“两规”的协调。
3.2、“两规”在用地分类方面的协调
由于“两规”在编制内容的侧重及详细程度要求的不同，因此，针对“两规”设置的用地分类标准就有所差异。为了使编制的土地利用规划和城市规划能发挥最大的效用，强化规划的严肃性和指导性，就应使“两规”在编制时有很好的沟通和交流，其中，最为重要的就是使“两规”在各类用地指标上的协调。因此，应对两套用地分类标准进行协调、调整和完善，建立“两规”用地类型相对应的模式，为“两规”的协调做最基础的保障。
3.3、“两规”在环境影响评价方面的协调
环境容量是指区域内自然环境或环境要素（如水体、空气、土壤和生物等）在自然生态结构和生态功能不受损失、居民生存环境质量不下降的前提下，对污染物的承受量或负荷量。环境容量体现为资源和环境的承载力。资源承载力主要是指土地资源、水资源等对区域发展的支撑能力。环境承载力主要包括了水环境承载力、土地环境承载力和大气环境承载力等。由于“两规”的环境主题不同，各自考虑的环境要素就有所差异。
众所周知，土地利用总体规划是小比例大尺度的规划，其对土地利用变化的研究是从大空间尺度、大时间跨度来展开的，统筹各类用地的时空配置，并且以计划指标的形式表现，具有较强的宏观性和控制性；而城市是个异常活跃又内容丰富的社会经济系统，其发展速度之快使得近期规划成为指导城市发展的主要规划。因此，城市总体规划是大比例小尺度的规划，其对规划区域的研究往往是从小空间范围、小时间跨度展开的，针对城市发展的要求，对规划范围内土地的利用方式、空间布局以及开发建设时序做具体的安排，具有较强的微观性和发展性。
城镇体系规划是在一定地域范围内，妥善处理各城镇之间、单个或数个城镇与城镇群体之间以及群体与外部环境之间关系，以达到经济、社会、环境效益最佳的发展总目标而进行的规划，是城市总体规划的一部分，被包含在城市总体规划当中。
3.4、提升城镇体系规划的地位，并对其进行环境影响评价研究
城镇体系规划是在一定地域范围内，妥善处理各城镇之间、单个或数个城镇与城镇群体之间以及群体与外部环境之间关系，以达到经济、社会、环境效益最佳的发展总目标而进行的规划，是城市总体规划的一部分，被包含在城市总体规划当中。第三部分中提到土地利用总体规划环境影响评价的范围为整个行政辖区，环评范围全域覆盖；而城市总体规划环境影响评价因主要以中心城区（或规划区）的规划环境影响评价为主，很少涉及城镇体系规划的环境影响评价，因此，规划环境影响评价的范围为城区，并兼顾有重要环境影响的区域，环评工作不具有规划范围（市域）的全覆盖性。
参考文献：
[1]赵宁. 土地利用规划权力正当性制度研究[D].辽宁大学,2013.
[2]唐兰. 城市总体规划与土地利用总体规划衔接方法研究[D].天津大学,2012.
[3]杨良坤. 土地集约利用的规划方法与途径研究[D].中国地质大学（北京）,2011.
论文作者:赵霞
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年10期
论文发表时间:2019/8/27
标签：总体规划论文; 城市论文; 土地利用论文; 环境论文; 城镇论文; 土地论文; 承载力论文; 《建筑学研究前沿》2019年10期论文;