市场失灵与行业协会机制的缺位，本文主要内容关键词为：行业协会论文,机制论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F203 文献标识码：A 文章编号：1008-309(2005)02-0032-07
一、前言
2003年年底在国务院总理温家宝的亲自过问下，一场由政府代劳的“清欠”民工工资的浪潮在全国范围内展开。有关部门规定，对于长期欠民工工资的企业实行黑名单制度。北京市更是以政府令形式公布规定，对于恶意拖欠工资情节严重的用人单位，劳动保障行政部门可以责令其“向劳动者支付所欠工资数额与25%补偿金总和的二倍以内赔偿金”[1]。2004年初安徽阜阳的劣质奶粉案件是在发生多起婴儿死亡后得到了国务院领导的重视，于是引发了全国对奶制品市场的检查。还有2004年5月份发生在广州的假酒案，其也是在严重后果出现后才引起政府采取相关的追查及问责工作。
对市场失灵的问题研究已经有大量的理论和实务经验，常规的做法是在这种情况下政府应该且必须“出手”干预。前述的案例在我国通常体现为：政府联合工商、公安、质检等部门成立相应的市场检查组，对本区域范围内对违规组织或人员实行严厉惩处，以此规范市场经济的正常秩序。政府作为公共管理活动的重要主体，拥有其它社会组织所不具有的治理市场失灵的手段，我们也毫不怀疑这种运动式的“严打”确实发挥了政府行为的有效性，但同时值得我们做进一步的思考：市场经济条件下政府职能部门在市场检查及督促上的失职或低效（即政府失灵）亦是难免，那么对市场失灵的治理上能否再多些力量？对比西方发达的市场经济体制国家，行业协会作为一种企业群体的自发组织，在行业的自律、维权等方面发挥了某些政府无法替代的作用，而且比政府那种临时的干预行为更持久、有效。英国历史上的行会组织—商人基尔特(Gild Merchant)为代表其成员组织的共同利益而自发形成的保护性组织，这种组织更大程度上体现了市场自发的治理力量[2]。以此为话题，本文试就我国行业协会在现阶段市场经济体制中的缺位及相关问题进行探讨。
二、行业协会的角色缺位原因分析及现状考察
我国目前对行业协会是将其归属在社会团体的范围之内进行管理。所谓社会团体，按照1998年颁布的《社会团体登记管理条例》，是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。但是按照我国行业协会的发展及生成模式，部分行业协会也是企业自发组建的，如温州等地涌现的民间自治行会。所以事实上政府也将其列为民办非企业单位。《民办非企业单位暂行条例》界定为“企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。很明显，两个条例都突出了行业协会应具有非营利性和社会性。非营利性体现在行业协会应不以营利作为组织的首要目标。社会性则要求行业协会应面向本组织所有会员，包括个人会员、组织会员或者混合型会员。
理论界普遍认为，行业协会的产生是企业、政府以及市场竞争的需要[3]。其生成的模式有体制内、体制外、体制内外相互结合及经法律授权产生四种途径[4](20-27)。在职能方面，学者康晓光归纳为8个方面，即代表职能、沟通职能、协调职能、监督职能、公证职能、统计职能、研究职能和服务职能（如信息、培训等)[5]。由职能出发，行业协会应是会员的代表、监督者、研究者、公证员、协调员及服务员等角色。但是由于我国特殊的体制环境，行业协会的发展并没有如学者们所理性设计的那样。如民间社团的领导由党政干部兼任、经费由财政拨款或由政府职能部门承担、管理方式大都等同于机关的处（科）室、活动方式往往采用行政命令的方法、组织体系相对松散，日常活动时紧时松。另外，社团民主选举、民主决策、民主监督等民主办会的原则落不到实处，主要负责人往往不是民主选举产生，而是行政主管部门指派，民主监督环节薄弱，远不能适应社会发展的需要[6]。至于为什么会有此“官民二重性”现象的产生，学者余晖将其归结为三个方面的原因[4](56-67)：
（一）历史发展的先天不足
中国历史所遗留的强政府、弱社会的格局，在很长的时间里，“行”大部分是作为政府的附属物而存在。以个人会员为基础的“工会”、“农会”等组织在一定程度上体现为党政部门的喉舌和意志的传输纽带，这就是今天政府部门如不出面整治市场，工会组织等也不便出场的原因所在。
（二）原公有制为主体的微观产权结构影响
在现代市场经济体制社会，多种所有制的产权结构关系也造就了利益主体的多元化，这种多元化往往由于原计划体制的影响而没有建立或参与行业组织。如以前众多的民营、私营企业很长的时间被排斥在主流经济体制外，至多在理论上视为公有制的补充。
（三）政府对发展行业协会的矛盾态度
在政府改革的过程中，由于部门利益观的影响，政府对原体制内的行业协会并没有充分转移其行业管理的职能。如原国家经贸委就直接管理了14个全国性的行业协会（注：转引自：陈朴.我国行业协会发展的主要障碍及解决[J].岭南学刊，2003,(2):90），管理的方式类同于行政机构。地方的行业组织也多是挂靠政府机关而展开活动，民间自治性在相当程度上缺乏。
本文认为，除了这三种原因，我们还可以从社会公民的“官本位”思想意识来认识我国行业组织在社会生活中的缺位现象。“官本位”的观念影响了社会公民自主、自我的意识，人们往往把“从官”、“从政”等方式作为实现理想的唯一途径。而对于从商，一直处于被漠视的状态。如“文化大革命”年代把从商作为“割资本主义的尾巴”来加以对待。这种“重农轻商”的行为和思想模式一定程度上压抑了既有的工商业者自然联合形成自治性组织的要求和欲望。
在行业协会的发展方面，由于各地区在经济发展程度上不一致，行业协会在经济发达的地区与欠发达地区和贫困地区均体现出较大的差异。这里以各地行业协会发展的调研报告综合分析为例，进一步考察行业协会的发展现状：
1.总量偏少以及布局不够合理。上海的调查表明，行业协会的布局存在与政府职能部门交叉和重叠。同时在第三产业、新兴行业，尤其是高新技术领域的行业协会明显不足。造成这种状况的主要原因在于：现有的行业协会格局是以政府各部门的设置为基础，而未建立在行业合理划分之上。结果导致行业分散管理，社会管理资源浪费，协会工作效率低下[7]。
2.政府缺乏对行业协会的内在重视。现阶段政府对行业协会存在不同的认识，杭州的调研归纳为两大差距：一是定位不准。政府官员虽然也在不同的场合中提到要发挥行业协会作用，但在潜意识里实际上或把行业协会作为帮助政府“管理”企业的机构，片面强调“协助”、“助手”作用而对“代表”、“维权”功能不愿多谈；二是从目前行业协会力量较弱的情况得出“发挥不了多大作用，还得靠政府”的结论。以这样的观念决定了目前政府无法确定行业协会在多大程度上发挥作用[8]。
3.行业协会的合法性基础欠缺。行业组织的合法性在一定程度上体现出“下”对“上”的承认，这种“承认”的方式多半以会员加入组织并分享组织所带来的集团利益为表现形式。目前行业协会的社会覆盖面不足，主要原因就是行业协会没有被大多数的企业组织认可，本身的问题就不少。如会费的收缴与企业的需求没能很好的衔接、协会的活动偏向于提供大企业等，而中小企业虽数量众多却难以找到适合它们的“婆婆”。
4.协会领导人兼职过多致使组织的性质变味。安徽省对行业协会有关的调查发现，38个行业协会的兼职负责人有186人，占被调查协会负责人总数的91%，且兼职领导多为是县、处以上领导干部和企、事业单位负责人。由于其本身工作繁杂，根本没有时间和精力顾及协会工作。另外51%的协会没有专职工作人员，日常工作是由政府公务员、企事业单位的工作人员来兼，往往顾此失彼，这些直接影响了行业协会功能作用的发挥[9]。
5.协会在经费来源及人才结构上存在不少问题。组织的经费通常来源于会员的缴费、财政拨款及有针对性活动的收费等等，但经费来源并不固定。遇到企业欠缴会费或是活动亏本就难以保证协会正常运转。在人才构成上，现有的组成人员很多为接近离退休年龄或是被分流人员等，相对缺少有专业知识和工作热情的年青人。
资料显示，截止2002年我国共有行业性社团39149个，占已登记注册社会团体的29.4%[10]。但依照以上的表现，数量上和实质上，都难以承担行业管理的全部职能，个别行业协会由于偏离非营利导向而导致被撤消。如2003年3月中国质量万里行点名批评部分行业协会违规认证“名牌产品”的行为。2004年2月24日的《人民日报》以“中国保健食品协会被注销”为题，指出其被民政部注销的缘由是该协会多次操纵对企业的乱排序、乱评比、乱收费。
三、发挥行业协会在行业自律机制中的对策探讨
政府在“清欠民工工资”及“劣质奶粉”等等案件上的处理结果对违反市场游戏规则的企业敲响了处罚的警钟，但并不意味这仅是政府部门的事情。媒体的反映折射出我国行业协会作为本行业整体利益的维护者，其自律作用的根基缺乏。
相比国外发达市场经济体制国家的同类组织，其职责均有法律的明确规定。英国政治学家、社会学家麦基弗(Robert Morrison Mareleve)认为：“任何一个团体，为了进行正常的活动以达到各自的目的，都要有一定的规章制度，约束其成员，这就是团体的法律。”[11]英国早期的基尔特组织得到了英国政府的授权及许可，其对成员的约束和维权自不用介绍。其他一些国家也制订了相关的法律或法规来规范行业协会的管理。例如法国的《商会法》第十一条规定，商会有义务：1、应政府要求提供关于工业和商业问题的意见和情况：2、提出为繁荣工商业而采取措施的建议；3、负责其监管的工程施工和服务业管理。德国的《工商会法》在第一条就规定了工商会的主要义务是：通过其建议、报告及评估，向政府部门提供咨询并支持其工作；同时维护诚实商人的规矩和习惯。美国的政府更是把制定行业规范、行业标准以及参与行业许可证的发放和资质审查的权力交给了协会组织[12]。对比而言，我国行业协会的成熟还有很长的路要走。以西方的经验，本文认为应在以下原则上逐步发展我们的行业协会。
（一）用法律机制确定行业协会的非营利导向
非营利不等于协会组织任何时候都不能不盈利，事实上很多社团组织在举办活动的时候都能从中获利。这种盈利行为应以法律来规范，毕竟协会组织的职责要求是协助政府进行市场秩序的管理，协会组织的行为应与政府行为的“非营利”相互协调。协会与会员企业的“双赢”应体现在行业组织的社会效益和企业组织的经济效益这两个方面，为企业组织的非营利服务才能实现组织的社会价值。
（二）利用社会评价确定行业协会的布局结构
按照国家现行的行业分类标准，现有的行业协会基本上是依产品、经营方式，经营环境及服务功能设立。本文认为，这种分门别类的行业协会，在企业组织产、销一体化的趋势下不利于对行业的综合治理。在规范“行”的内涵基础上应逐步建立行业内部的社会评价机制，这将使企业有自行决定是否加入协会、加入哪种协会及退出协会的自由。这样做有利于阻断政府的行政干预，促使政企分开，也使得协会不敢做会员组织的另一个“婆婆”或“二政府”。
（三）统一行业标准确定协会组织活动的社会范围
行业组织对于本行业应制订相应的行业标准，对部分行业萎缩，无活动领域的协会应予以注销或撤销，同时对新兴领域的行业协会，如网络社会中所出现的新行当，通过职业认定等资格准入制度来积极培育和发展。通过行业自查、社会评价、会员认可度调查、政府的登记备案等方法对其进行多向度的审计，使协会的组织性质趋于社会性标准。
（四）理顺管理体制确定协会组织与政府、会员单位的关系
行业组织的主管机构目前有政府的民政部门、工商管理部门以及挂靠的国有单位，多重的管理体制不利于协会组织的发展。本文认为，协会组织应从管理体制上重新理顺，其与政府的关系应以沟通为主导。对企业而言，协会应以服务为主导。这里强调社会力量的自治当然也不意味政府与社会的对立，而是力图建立“强国家＋强社会”的治理模式。
四、本文的结论及思考
市场失灵的存在决定了政府介入、干预经济活动的必要性。但是政府的干预也会导致失败的结局，如政府的“寻租”、信息失真等，所以政府非“出手就灵”的治理力量。上述提到的“清欠民工工资”、“劣质奶粉”等案例，也说明了政府力量在市场治理中的“孤军作战”。如果我们能整合并运用社会的力量参与，这样的恶性事例可以得到更好的遏制。
在实践路径上，行业协会的自律作用应首当其冲。部分学者明确指出，目前我国行业协会在行业自律中的信用建设方面存在两种错误的倾向：面对社会公众的错位（为营利而错误引导社会，例如乱评比、乱评优等）；面对会员企业的缺位（会员企业有这样的谚语评价部分行业协会：戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子）[13]。此倾向出发的行业协会无法担负协助政府进行行业管理的职责，而政府机构的精简化目标定位又使得现在的行业管理实际上处于两难的困境。
按照非营利和社会性的组织要求，本文认为现阶段我国行业协会的机制定位应从法律角度、社会评价、行业标准、管理体制等方面来予以确定。而目前法律制度（如行业协会法、行业自治规章等等）的缺失已成为协会组织市场治理能力薄弱的首要因素。毋庸质疑，这将是我国在市场经济体制建设进程中要解决的一个重要方向。
收稿日期：2004-07-19