美国义务教育免费的法律规定性①，本文主要内容关键词为：规定性论文,美国论文,义务教育论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G639.712.0 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2006)12-0068-04
美国义务教育制度的法律基础，包括联邦宪法(United States Constitution)、联邦与各州法律(statutes)、行政法规(administrative rules and regulations)以及法院判例(court case law)。联邦宪法和联邦法律适应于全国各州，仅对义务教育的基本原则与政策加以规范。对各州义务教育作出具体规定的，则是各州立法机构制定的教育法律（包括州宪法）和行政机构制定的教育行政法规。其中，实施免费义务教育②的规定，体现在各州宪法条款之中。例如，纽约州宪法规定，州政府为5至21岁的儿童和青少年提供免费教育，而伊利诺伊州宪法则规定为4至20岁的儿童和青少年提供免费教育。然而，各州政府所承诺的免费教育，难道真的不需要家长或者学生支付任何费用吗？显然不是。美国对于义务教育“免费”范围的争论，从来就没有停止过，完全的免费教育，还只是一个未曾实现的理想。
一、确定义务教育“免费”范围的三类判例
法院判例在美国教育中发挥着极为重要的作用，这是由各级法院独特的职责所决定的。美国法院的职责主要包括两个方面：第一，判断立法与行政行为的合宪性；第二，根据立法背景与现实情况解释法律条文；第三，根据法律条文与事实解决法律纠纷。其中，违反州宪法条款的行为由州最高法院受理。由于美国各州宪法在颁布免费义务教育条款之时，没有也不可能穷尽一切可能地列举出所有免费的项目。因此，当家长或者学生质疑地方学区③(school district)收费的合理性而引起司法争议时，往往由州最高法院依据一定的标准，对“免费”一词作出相应的司法解释，以确定“免费教育”的范围。各州最高法院所采用的依据不同，“免费”一词的涵义也不同，法院判例也相应地分为不同的类型。一般来说，法院采用的依据可以分为以下三类。
（一）依据州宪法颁布时的客观情况进行判断
部分州最高法院采用历史研究方法，通过分析宪法颁布时的教育状况来推测宪法制定者的意图，从而确定“免费”一词的基本涵义。其中，最著名的判例是汉伯(Hamer)诉伊利诺伊州第109学区教育委员会案(Hamer v.Board of Education of School Dist.No.109)。汉伯是伊利诺伊州第109学区的居民，有四个孩子正在该学区上学。1969年，他被通知为孩子交纳教材租金，但他没有照办。在1969-1970学年的最初阶段，学校给他的孩子们发放了教材，但是由于他没有支付教材租金，学校又将教材收回。于是，汉伯向州最高法院提出起诉，认为学区教育委员会的做法违反了州宪法修正案中的免费教育条款。州最高法院认为，对“免费”一词的理解，要根据州宪法制定时的客观情况来进行判断。州宪法制定时，“免费”是指免除学费，并不免除杂费。“免费教育”的范围只包括利用公共经费为学生提供校舍和师资，教材和课外活动不包括在内。因此，州最高法院判决，根据伊利诺伊州宪法，该地方学区教育委员会向学生收取教材租金的行为是合法的。[1]
这一判决受到了广泛的批评，因为最高法院无视一个世纪以来教育的发展情况，对州宪法条款的理解过于僵硬。因此，如何确定“免费教育”的范围，不能再根据州宪法制定时的客观情况进行判断，而需要采用新的衡量标准。
（二）依据收费项目“是否是基础教育必不可少的组成部分”进行判断
根据人们对伊利诺伊州最高法院判决的批评可知，地方学区不应只免除学生的学费。但是，地方学区是否应该为学生免除所有项目的费用呢？1970年，爱达荷州米米尼多卡县学区向高中生收取25美元作为学校活动的费用，学生保尔森(Paulson)向州最高法院提起诉讼，认为地方学区违反了州宪法关于免费教育的规定(Paulson v.Minidoka County School District)。州最高法院在判断该项收费是否属于“免费教育”范围时，将问题集中在“基础教育由什么构成”上。如果学生所使用的教材、所参与的课程和课外活动与获取学分和毕业活动相关，则属于基础教育内容中不可缺少的组成部分，应该完全免费；否则，地方学区可以向学生收取相应的费用。据此，爱达荷州最高法院判决，对于学生自己选择参加的活动，地方学区可以收取费用。[2]
爱达荷州最高法院的判决，依据收费项目“是否是基础教育必不可少的组成部分”这一标准而作出，既考虑了地方学区的财政状况，又能保障义务教育阶段学生接受基本的教育。这一注重当前教育发展状况的判决，在随后一系列的收费争议中被广泛采用。例如，西弗吉尼亚州兰道夫县教育委员会诉亚当斯(Randolph County Board of Education v.Chris Adams)一案就应用了这一标准。1993年，因为财力紧张，兰道夫县教育委员会决定对非贫困家庭学生所使用的教材收取适当费用，这一行为被家长起诉。1994年，州巡回法院判决兰道夫县教育委员会的行为违宪，认为地方学区必须提供免费的、必要的教材和学习资料给学生。教育委员会不服，上诉至州最高法院。州最高法院对州宪法关于免费教育条款的解释为，地方学区有义务为该学区义务教育阶段的学生提供免费的教材和学习资料，它们是保证学生接受高质量教育所必不可少的。因此，尽管兰道夫县地方学区面临严重财政危机的处境令人同情，也不能对必要的教材和学习资料收取费用，而只能够通过其它渠道，例如征税等，以获得教育经费来维持学校运转。[3]这一法院判决要求地方学区必须免费为学生提供必要教材和学习资料，但是，该判决并未否决学区对非必要教材和学习资料收取费用的权利。判断哪些教材、学习资料和活动是非必要的，尚缺乏统一的标准，既要依据当时的教育发展情况来进行判断，也要视个案而定。
（三）依据“免费”一词的本质涵义进行判断
学生课外活动往往与学习科目交织在一起，被普遍认为是教育过程的基本组成部分。因此，要清楚地区分必要的课外活动和不必要的课外活动，难度较大。解决这一问题的最好办法，就是依据“免费”一词最广泛、最本质的涵义，禁止对公立学校的任何活动收取费用。加利福尼亚州最高法院在1984年哈策尔诉康奈尔(Hartzell v.Connell)一案中就采用了这一做法。在这个判例中，加利福尼亚州一个地方学区为降低财政预算，对学生参与的戏剧排练、音乐表演、体育运动等活动收取费用，这一行为被判违宪。州最高法院认为，课外活动是学校教育的组成部分，不能因其不能为学生提供学分而被排除在州宪法所保证的免费教育范围之外；受教育机会是人人可以享有的权利而非待售的日用品，不管学生家庭是否有能力或者是否愿意支付费用，都必须提供给所有学生；解决经费困难必须另觅它径，例如，可以通过政治过程实现。[4]
加利福尼亚州最高法院的司法解释，让学生不再为学校教育支付任何费用，确实是最理想的解决方法。然而这一司法解释，给州政府和地方学区带来了沉重的财政压力。在教育经费短缺的情况下，有可能导致地方学区缩减学校教育活动，妨碍义务教育质量的进一步提高。从美国各州对义务教育阶段学生收费的情况来看，加利福尼亚州最高法院的这一司法解释和伊利诺伊州最高法院的司法解释一样，都未能得到其它州最高法院的广泛认同。
二、义务教育免费、收费和减免费用的规定性
美国大部分州采用了爱达荷州最高法院判断“免费教育”范围的标准，并在州宪法或者教育法律法规中对义务教育免费、收费以及减免费用进行了明确的规定。这样，一方面在一定程度上有效遏制了教育乱收费的现象，另一方面也保证了学生能够接受高质量的义务教育。
（一）免费的规定性
美国各州所实行的免费义务教育，其内容包括免学费(tuition)和免部分杂费(fees)。学费指师资、学校设施和设备、校舍等义务教育重要组成部分的成本。不得向义务教育阶段学生收取学费，这是义务教育免费的基本要求。所谓“杂费”，依据伊利诺斯州教育行政法规规定，是指学生、家长或者学生监护人为学生参加课程或者课外活动所支付的、由公立学校或者地方学区负责收取的费用(23Ill.Adm.Code § 1.245(b).)。通常来说，不能向学生收取的杂费包含以下几个方面：(1)必要教科书和其它教育资料（包括图书馆藏书）的费用；(2)使用学校财产（包括储物柜、毛巾、实验室用品等）的租金；(3)构成基础教育课程部分的校外旅游费用；(4)必要的教育课程、课外活动（不包括学校舞会或者运动比赛）的入场费以及考试费用；(5)学生被要求参加的课程和活动所需的费用；(6)学校运动会或者艺术节目中统一服装或者设备的押金；(7)毕业典礼的服装费用（包括帽子和礼服等的费用）；(8)学生档案费用；(9)学校健康服务费用；(10)法律法规允许免除的交通费用；(11)驾驶课程的部分费用。
这部分可以免除的杂费，其内容视各州法律法规规定而稍有不同。例如，明尼苏达州教育法律规定，地方学区可以要求学生自备铅笔、纸、钢笔、橡皮、笔记本等个人用品(Minn.Stat.§123B.37)。而德克萨斯州教育法律则规定，以上个人用品都必须由地方学区免费提供给学生(Tex.Stat.§11.158)。
（二）收费的规定性
对于学区是否应该对学生收取一定的杂费，持支持和反对意见的人都有其合理理由。支持者认为，收费有利于降低当地的税费负担，也能为学生提供更多服务；反对者则认为，收费将加重中低收入家庭的负担，从而剥夺其平等受教育的机会。从美国各州法律来看，大部分州都倾向于向学生收取一定的杂费，但又都对其进行了相应的限制。部分州立法机构制定了专门条款，授权地方学区向学生收取合理的杂费和其它费用。
一般来说，地方学区有权收取以下杂费：(1)利用学校材料制作并最终为学生拥有的产品成本费；(2)选择性课外活动的入场费和其它费用；(3)学习资料、用品或者设备的押金；(4)使用音乐设备的合理费用；(5)学生个人的体育运动设备和服装费用；(6)学生个人所购产品（如学生出版物等）的费用；(7)辅助性校外旅游的费用；(8)接送学生参加选择性校外活动的交通服务费用；(9)离校两公里以内的接送服务费用；(10)超出学校规定课时的驾驶课程费用；(11)暑期课程的费用；(12)学生自愿参加的健康和意外事故受益计划费用。地方学区只能依据各州教育法律法规向学生收取费用，如果学区对没有法律授权或者没有禁止收费的项目收取费用，必须召开听证会。
其它费用是指除学费和杂费之外的费用，罚款(fine)是其中重要的一项。罚款主要是指学生遗失或者损坏学校财产后的赔偿。例如，明尼苏达州教育法律规定，如果学区提前告知家长，学区将对遗失和破损的教科书、图书馆资料以及其它学校财产进行收费，那么，一旦发生学生遗失或者损坏的情况，学区可以要求学生及其家长支付该项费用(Minn.Stat.§123B.37)。除此之外，“其它费用”还包括哪些内容，视各州法律法规对杂费的界定而定。例如，伊利诺伊州教育行政法规规定，罚款、个人购买产品的费用、个人选择性旅游的费用、舞会和体育活动的费用以及选择性社区服务的费用，都不属于学校杂费(23 Ill.Adm.Code § 1.245b.)。而德克萨斯州教育法律规定，只有学校罚款不属于杂费的范围(Tex.Stat.§11.158)。
威斯康星州各地方学区在实际操作的时候，通常将学校收费分为三种：(1)允许向非贫困生收取的费用，包括租用教科书或者工具书、学习必需品等的费用；(2)不管学生是否贫困都允许收取的费用，例如，课外活动费用、个人使用物品的费用等；(3)学区可以自行决定是否收取的费用，包括餐费、交通费、上学前和放学后的托管费用等。[5]
（三）减免费用的规定性
如上文所示，地方学区或学校对学生的收费包括杂费和其它收费，但是，只有杂费才能获得减免。
授权地方学区收费的州议会，往往也会制定相应的杂费减免(fee waiver)条款，要求州教育委员会(state board of education)和地方学区发布杂费减免法规或政策，全部或者部分地免除贫困学生所应支付的学校杂费。例如，1997年，爱达荷州参议院第532号文件(Senate file 532)要求地方学区教育委员会发布杂费减免政策，并将这一政策在州教育委员会备案。除此之外，地方学区教育委员会还必须将这一政策写入学生手册之中，让学生和家长对该政策有所了解。地方学区为学生免除的杂费，由地方学区财政和州政府转移支付资金共同承担，承担比例视地方学区财政经济状况而定。
杂费减免包括全部免除和部分免除两种情况，以儿童营养计划或者午餐计划所规定的家庭收入标准为依据。如果学生家庭收入符合免除全部就餐费用的标准，就可以获得全部免除杂费的权利；如果家庭收入符合免除部分就餐费用的标准，就可以获得部分免除杂费的权利。部分地方学区可以在不抵触州标准的前提下，根据本学区实际情况降低要求，即使家庭收入高于州规定的减免杂费标准，学生也能够获得减免杂费的权利。除此之外，如果学生家庭遭遇突然事故，例如火灾、洪水、台风等，可以获得暂时全部或者部分免除杂费的权利，减免程度与家庭经济状况相对应。暂时减免杂费的申请可以随时提出，但最长不能超过一个学年。
为保障学生获得减免杂费的权利，地方学区必须履行以下义务：首先，致信新生家长告知减免杂费政策。信的内容应包括申请条件、杂费内容、申请程序、争议处理程序以及经办者的联系资料等。其次，及时受理减免杂费的申请。如果地方学区拒绝家长的申请，必须在接到家长申请后一定期限内将决议复印件寄给家长，内容包括拒绝申请的理由、家长申诉程序和时限。如果家长正在申请杂费减免，在决议未做出之前，地方学区不得对其子女收取杂费。再次，及时告知修正后的政策。如果杂费减免政策或者程序被修正，地方学区必须在修正方案通过后一定期限内告知所有家长。
三、关于义务教育免费的补充说明
义务教育免费、收费和减免费用的规定，其合乎资格者为地方学区内处于义务教育阶段的居民(resident)。所谓“居民”，根据爱达荷州法令规定，是指目前居住在该学区，而在其它任何学区没有确定住所，并且符合下列条件之一的儿童和青少年：(1)在本学区的目的是为了安家而非仅仅为了上学；(2)无家可归；(3)住在看护中心、青少年管教所或者其它青少年居住机构等(Iowa code § 282.1; Iowa code § 282.6)。对于所有居民，地方学区都为其免除学费和其它必须免除的杂费，而贫困居民还可以获得减免其它杂费的待遇。然而，对于学区内的非居民（短期居住在学区内的外国交换学生除外），除非法律规定不收学费或者减除学费，否则必须向他们收取最高等级学费。所谓最高等级学费，是指学区内相应年级的生均成本，包括学费和杂费两个部分。综上所述，跨学区接受义务教育的适龄儿童和青少年，与学区内的义务教育阶段居民，并不能享受同等的待遇。
注释：
①本文系广东省普通高校人文社会科学研究重点项目“非户籍常住人口子女义务教育政策与立法研究”成果之一。
②“免费教育”一词，各州采用“free public education”或者“free school”来表示。
③地方学区是美国地方教育行政的基本单位，其行政机构包括地方教育委员会(board of education of local district或者local school board)和教育局(office of superintendent)。其中，地方学区教育委员会是最重要的机构，其成员通常由学区内居民选举产生。地方教育委员会代表地方学区向学生收取费用，或者委托学校收取。