宋代对道教的管理，本文主要内容关键词为：道教论文,宋代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宋代是道教大发展的时期。一方面，道教本身在教理、教义、教规等方面有了很大飞跃，内丹理论的逐步成熟，对后世具有导向性影响；另一方面，由于宋朝政府的大力提倡，道教呈现出前所未有的繁荣景象，信教人数急遽增加。在这种情况下，对道教的管理成为摆在宋朝政府面前的一个重要问题。本文将就此作些粗浅探讨，以就教于同仁。
一 管理范围
宋代对道教的管理主要有四个方面，即：度牒管理，赐道冠紫衣、师号，帐籍管理和宫观赐额以及打击犯罪。
度牒管理包括两方面的内容：度牒的拨发和回收。
宋代禁止私度道冠较之前代更加严格，凡要成为道冠者，必须经过充当童行、取得度牒、披戴受戒等一系列手续和程序。宋朝政府规定必须同时具备符合年龄、家长同意、不违法背俗、礼师四个条件才能成为童行。[1]（卷五○之一三）正式童行需要登记名号入弟子帐， 方可按正常途径披戴。[1]（卷五一之四）
度牒是承认系帐童行正式入道的官方凭证。获得度牒后，系帐童行还须经过披戴，方可受初真戒。宋朝政府对受戒的时间、地点有一定的规定，其中着重强调在取得度牒后方可披戴受戒。度牒是成为道冠的重要环节。
对系帐童行拨发度牒主要有三种形式：试经拨发、特恩和进纳。
试经拨发是向已通过经业考试的系帐童行拨发度牒的主要方式，是系帐童行成为道冠的正规途径。试经拨发定期举行，一般每年都有，主要在重大节日（即圣节）时。圣节的名目很多，有承天节、天宁节、兴龙节、坤成节等。[2] （道释和祠部）这些节日大都来自“天书下降日”或皇太后的生日。例如：元丰八年（1085）诏：“太皇太后七月十六日生辰日为坤成节，三京诸州比试童行。”[2]（道释一之三○）
特恩是“非时”向系帐童行拨发度牒。它没有固定的时间，随意性很强。如真宗天禧三年（1019）曾因“天书再降于乾祐县……赐乾祐县民秋税十之五，并度道释童行”。[3] （卷九四）又因寺观中有“赐得太宗御书处，自今除天宁节比试额定数外，于现在童行外，从上名特度一人。”[2]（道释一之二○）特恩属推恩性质， 一般不需试经考试。
进纳本是“纳粟补官”、“买官”的意思。这里指系帐童行可以通过纳钱的方法换取度牒。
度牒回收是保证度牒拨发正常进行的重要手段。回收度牒可以有效遏制度牒犯罪，保证国家对道冠人数的控制。宋朝政府回收度牒主要出于三个方面的原因。
首先，道冠身亡、还俗是主要原因。道冠身亡或还俗，其遗留下的度牒在很多情况下被私自涂改后，重新使用。针对这种情况，宋朝政府曾多次下诏收缴度牒。“今后应僧、尼、道士、女冠身亡事故，其元（原）受披剃文牒、戒牒等，并仰逐处依旧抹讫，更行空处批凿身亡事故年、月、因，依本州、军官押字用印讫，具状缴还入递，申纳本部（祠部）。”[2]（职官一三之二一）此外， 在宋代的法律条文中也保留了许多有关收缴事故僧道度牒的规定。[1]（卷五一之二四）
其次，国家拨发的空名度牒未用尽者，也需收缴。宋代发放的度牒不写地名和受纳人名，发放到地方，由州县官府再行书填。这样，虽然有度牒数量申报手续，但多发度牒的情况是很常见的。另外，度牒买卖未尽也是空名度牒的一个来源。宋朝政府十分重视空名度牒的回收工作。“三省、枢密院言：奉圣旨仰礼部遵下项，如违，令御史台弹劾，以违御笔论……应官司库务见（现）管空名度牒、紫衣，并送礼部毁抹。”[2]（职官一三之二四）三省、枢密院、御史台、 礼部均参与到空名度牒的回收工作中，可见，回收空名度牒事关宋代经济与军事，意义十分重大。
再次，由于度牒买卖合法化，伪造度牒的现象日渐严重。宣和二年（1120）权发遣福建路转运判官公事柯旸的奏章就提到：“邵武军点检得推院勘到伪造度牒，百姓陈枢等伪造一百八十三道货卖……襄阳府已获人黄中等，伪造度牒一道货卖……以天下之大，其所不获者，未易数也。”[2]（职官一之二五）
赐道冠紫衣、师号始于唐代。宋承后周之制，建隆二年长春节，依开封府言给十名僧道赐紫衣、师号，以后历朝有赐，终未改。
宋代师号制度已很完善，从高到低有先生、法师、处士、大师四级，每级又有八字、六字、四字、二字四等，共十六阶，其中八字一等的很少见。字数是决定师号等级的标准，同时也是师号升迁的凭证。师号字的内容取自道书或本于道教之说，也有据该道冠之所长而定。如：“冲真”、“虚应”、“演道”、“澄秀”等。北宋时曾向州、军颁降道士二字师号三十四种，女冠二字师号三十七种，作为州军书填师号的标准。[4]（卷七）
对道冠颁赐紫衣、师号，是宋朝政府拉拢僧、道、隐逸为其服务的重要手段。因此，政府对紫衣、师号的管理十分严格。在颁赐中主要以道冠“行业”为主要依据， 以保证紫衣、 师号的信誉。 景德二年（1005）诏：“承天节群臣奏僧道紫衣、师号自今具行业保证以闻。 ”[3]（卷六一）熙宁以后，紫衣、师号开始买卖，破坏了紫衣、师号应有的作用。
宋朝政府赐道冠紫衣、师号的名目有官僚奏赐、定额拨赐、特旨、资力颁赐、购买等。[3]（卷一三四、一五四、一七七三、 一五三）颁赐紫衣、师号多在圣节进行，以示皇恩浩荡。如：景祐元年（1034）闰六月壬申诏：“乾元节度僧道及赐紫衣、师号皆以一百人为额。”[3]（卷一一四）
宋朝政府针对道教的帐籍管理有两个方面，一是道冠、童行的供帐；二是地方宫观在中央的备案，即宫观“系名额”。因宫观系名额与宫观赐额的关系密切，故下文将两者一并论述。
道冠、童行必须供帐已出现在宋代的法律条款中。《庆元条法事类》道释门载：“诸僧、道、童行帐，三年一供。第一供全帐三供刺帐。周而复始，限三月以前申尚书礼部”，否则将会被认作是违法行为而受到处罚，“诸僧道不供名入帐者还俗”，“诸童行冒帐、买帐并给合引领买人各徒二年”。[1]（卷一五之三）帐籍管理十分复杂，道冠、 童行的人数经常发生变化，随时都会有新的童行系帐、老的道冠死亡，道冠、童行迁院换师的现象也时有发生。宋朝政府规定：“凡僧、道、童行每三年一造帐上祠部，以五月三十日至京师”。[2] （道释一之一三）道冠的帐籍由地方州县提供，地方每年均须造帐，叫剌帐；每三年上报中央一次，叫全帐。
帐籍管理的另一方面是对道教宫观系籍的管理。系籍是宫观合法存在的主要依据，宋代宫观一旦系籍，便可以长期合法存在；即使屋宇不存、地址被占，也可以重建。[3]（卷一九四）宫观的帐籍， 最初只记录宫观的名称。徽宗大观二年（1108），有了一定的变化。礼部尚书郑久中上奏章说：“勘会祠部所管天下宫观寺院，自来别无都籍，拘载名额，遇有行遣，不免旋行根寻。今欲署都籍拘载，先开都，下次畿辅，次诸路，随路开逐州，随州开县镇，一一取见，从初创置，因依时代年月中间兴废、更改名额及灵显事迹、所在去处，开具成书、小贴子。”[2]（道释一之二三）可见，从大观二年（1108）起， 宫观的帐籍需记载地址、初创时间、历史沿革、灵显事迹等，由地方政府登记，逐级上报。
赐额是宫观系籍合法化的一种补充措施。这一措施并非只限于新修建的宫观，对旧有宫观未赐额的加赐、已赐额的改赐的情况也有很多。宣和六年（1124）宋徽宗改太平兴国观为宫，“御笔改观为宫。给事中王易简奏乞降御书牌额，遂赐御书曰：‘太平兴国之宫’”，[5] （卷二）就是已有名额改赐的例子。
利用宗教犯罪主要指伪造度牒，不包括一般刑事或民事犯罪。由于宋代尊崇道教，道冠有较高的社会地位，并享受许多一般百姓享受不到的优惠政策，在利益的驱使下，伪造度牒自然会成为一种获利的手段。伪造度牒同时也是度牒买卖合法化的必然产物。熙丰年间度牒买卖已形成制度，元丰七年（1084）门下省言：“度僧牒已著令每道为钱三十千。检会敕夔州路转运司，每道三百千，以次减为一百九十千，欲送中书省价高处别取旨。”[2]（职官一三之二二）伪造度牒主要有两类， 其一是道士、女冠身死、还俗或逃亡，其废弃度牒再次被利用；其二是民间私造假度牒。
除此之外，加封宫观神仙、管理寺院日常事务如：任免道官、收取税务等等，也在国家管理范围之内。由于下文有论，于此不再赘述。
二 管理机构
研究管理机构，按传统的方法一般将其分为中央、地方两个系统来研究。宋代职官有其鲜明的特点，除了中央、地方两级以外，“四司”也是其重要一级。另外，道教在长期的发展中也形成对其自身的管理，因此，可以将宋代宗教管理机构分作三级两个层次进行研究。
中央是决策机关，对道教发展起决定作用。由于道教在国家政治生活中地位的不断提高，对其进行管理的部门也日趋复杂。因此，中央对道教的管理是通过不同部门完成的。中央参与道教管理的机构主要有祠部、鸿胪寺、太常寺、开封府等，这些机构通过自己的活动将道教牢牢控制在统治集团的手中。以下将分别考证这些机构的职能范围和内部结构。
祠部是尚书礼部的四司之一，是宋代中央对道教进行管理的主要机构。在不断发展中，祠部形成了与其职能相适应的完善的内部结构。这一结构是道教管理的核心，因此，研究其内部结构，对掌握祠部职能体系有着积极的意义。祠部主要由五个部分组成：
其一，道释案
道释案是祠部的两案之一，是祠部主要负责道教事务的分案，掌管“度牒拨发”、“赐紫衣、师号”以及“道士、童行整会僧道正迁补”等道教事务。
其二，详定祠祭太医帐案
该案是祠部又一分案，其主要职责在医官迁补、官吏养老、礼仪等方面。在道教管理上，它主要负责“道释神祠的加封”和“诸路僧道帐籍”。[2]（职官一三之一六）僧道帐籍，是道释案拨发度牒、 赐紫衣、师号的主要依据。没有帐籍，道释案的这两项主要工作便无法进行。也就是说，在拨发度牒、颁赐紫衣、师号过程中，道释案必须通过详定祠祭太医帐案才能发挥其职能。祠部两案在处理道教事务上是相互牵制的。
其三，制造窠
制造窠是负责度牒、紫衣、师号的用料勘会、生产制造和存放的祠部内部的又一机构。度牒库是其下属单位，下辖一个专门生产度牒、紫衣、师号的手工工场和一个存放仓库。
其四，提领度牒所
提领度牒所不是祠部的常设机构，在宋代出现过两次。一次在北宋，一次在南宋。就机构名称和职能而言，这两次之间存在着很大的差异，但从它们设置的性质来说，二者却是一致的，它们都是由中央经济主管部门控制，为干预祠部事务、分割祠部权力而设置的。
第一次是“提举发遣普度祠部所”， 大约存在于真宗天禧三年 （1019）到天禧五年（1021）前后。其主要职能是审核地方上交祠部的由地方官吏书填的应度僧道童行姓名的度牒，并负责将合格的发遣回地方。真宗天禧三年（1019）的诏书中提到“受戒毕，其逐州县人数单名，开坐入急递以闻。仍彻祠部便出给戒牒，空留受戒州、军名目，候到本州、军书填。仍依发祠部例，于提举发遣普度祠部所送纳勘会，入递赴本州军”。[2]（道释一之二三）提举发遣普度牒所的结束日期不详，在天禧五年（1021）的史料记载中仍能见到。[2]（职官一三之一八）
第二次出现在南宋高宗建炎三年（1129），全称叫“提领新法度牒所”。建炎三年（1129）八月丙辰诏：“祠部度牒改用绫纸……以尚书户部侍郎叶份兼权礼部侍郎，提领措置（即提领新法度牒所）”。[6]（卷二六）其目的主要是杜绝日益猖獗的度牒伪造活动。 建炎四年（1130）“提领度牒所官吏并罢”[2]（职官一三之三一）而结束使命。
其五，知杂开拆司
开拆司本是三司的机构之一，“掌受宣敕及诸州申牒籍，发放以付三部”，[7]（卷一六二）是三司管理敕令和奏章的地方。 祠部的知杂开拆司，是开拆司在祠部兼知杂事，当是开拆司在祠部接受祠部文状发遣的分支机构。关于这一机构的建置沿革现有资料均无记载，根据三司及其与祠部的关系，可以作如下推断：首先，三司置于宋初，元丰改制时，并归户部，作为三司的下属机构，开拆司下落不明。那么可以说，在祠部兼知杂事的开拆司，当存在于元丰以前的祠部中。其次，三司开拆司仅在天禧五年（1121）的度牒拨发中与祠部发生过关系。天禧五年（1121）真宗下诏：“三司与祠部同定夺，以闻三司看详。每年披度给牒自来祠部承例发放，别无拘管提举关防。今请应承天节披度等，专委三司监铁判官，于本司选勾覆官前后六人专置司，与祠部手分，同共发遣。应诸处奏到文状并批送三司，委开拆司依发放例，置历抄上”。[2]（职官一三之一八）可以看出，三司在天禧五年（1121）前， 虽然参与祠部度牒拨发事务，但并不涉及具体工作。此后，三司的一系列部门参与到度牒拨发的具体工作中。因此，知杂开拆司应是三司开拆司在盐铁判官于祠部所置司中设置的、负责向三司开拆司发送地方文状的机构。
鸿胪寺也是尚书礼部的下属机构。与祠部不同，鸿胪寺的主要职能并不是道教管理，而是“掌四夷朝贡、宴劳、给赐、送迎之事”，“中都祠庙、道释籍帐除附之禁令”[7] （卷一六五）仅是其职责的一小部分。鸿胪寺是尚书礼部在中央的基层单位之一，其职掌颇为繁杂，因此下辖部门机构较多。鸿胪寺的官属共有十一个，（注：《宋史》卷一六五《职官五》中作“其官属十有二”，今据龚延明先生《宋史职官志补正》改为“十一”。）其中与道教管理有关的有三个。
寺务司及下属课利司，掌管京城寺观殿宇庙舍的补葺修整及僧尼、道士、女冠交纳官府钱物之事。[2] （职官一三之一八）这一机构从宋初就一直被其它官属控制。先是三司，“课利司，雍熙四年（987 ）置。掌京城诸寺、邸店、庄园课利之物，听命于三司，以寺务司官兼掌”。[2]（职官二五之九）英宗治平三年（1066）， 又诏寺务司由开封府指挥。[2]（职官二五之九）神宗熙宁元年（1068 ）再以其隶开封府使院判官。“应僧、尼、道士、女冠等合纳官衣、钱物等，并拨元（原）寺务司，今后隶开封府，只今（令）使院判官管辖”。[2] （职官二五之九）直到熙宁八年（1075）才因“一司不须隶两处提辖”[3] （卷二一六）之故，以寺务司归隶鸿胪寺。
京城主要宫观提点所。所置于鸿胪寺，但以内侍省官提点。北宋有八个，南宋有一个。除置提举、提点官外，还设有管勾、干办事务、文字等官职，管理“殿宇斋宫器用仪物陈设钱币之事”。[8] （职官一○）内侍提点在京宫观，是道教走向御用的一个具体表现。
道录院也是鸿胪寺的一个官属，其职能是道职迁补、制定斋醮科仪、规定名山洞府活动、选拢道士管勾宫观、管理道冠帐籍等。[3] （卷三○九、二四五、一○四、二八二）道录院官员一般由道士充任，是道士进行自身管理的中央机构。因此，它反映着宋代道教管理另一层面，详见下文。
宋代太常寺的道教管理职能尚未引起足够的重视。一般来说，太常寺为我们所熟知的职能是“掌社稷及武成王庙诸坛斋宫习乐之事”，[8]（职官九）与道教有关的仅是其分案中的“神祠道释案”。[7]（卷一六四）实际上，太常寺与鸿胪寺一样，是宋代中央道教管理的重要机构。它直接与祠部详定祠祭太医帐案相联系，主要负责地方宫观神仙加封和宫观赐额的具体工作。
加封是皇帝对地方宫观神仙另加封号，以示尊奉。太常寺在加封中的职责是多方面的。首先，太常寺接受地方申报加封的奏状，拟定文状上交祠部。神宗元丰年间对镇南军丰城县梅仙观汉代梅福真人加封的尚书省敕牒云：“尚书省送到祠部奏，据太常寺状，准送下镇南军奏状……本州自来只称呼梅真人。当寺（太常寺）参详汉朝梅福真人加封，申候指挥”。[9]可见，太常寺与地方州军的联系是直接的。之后， 由礼部责成太常寺具体勘当地方申报奏状。“本部（礼部）寻连送太常寺勘当去后……并进册缴连见到申部。本部所据太常寺申到事理备录”。[5]（卷一）勘会后，交礼部备案，并拟定加封词句。 “本寺（太常寺）今遵从都省批状指挥，欲于应元保运字下加二字，今欲拟‘九天采访应元保运妙化真君’”。[5]（卷一）申朝廷取旨后， 再由太常寺下牒地方。[9]
前文提到，宫观赐额是宫观合法化的一种补充措施，也是帝王对地方宫观表示皇恩的重要手段。与其在加封中的职责大体相同，太常寺主要负责审核地方官吏上报尚书省请示赐额的奏状，并作为其主管部门上奏朝廷的最后依据。《赐灵泽龙庙额》中记载：“（江西转运司）委兴国军永兴县丞上官世勣躬亲询究……委有恩泽及生民。保明诣实，伏候敕旨。后批送部省勘当，申尚书省。寻行下太常寺勘当去后，申（尚书省）检准”。[5]（卷一）由此可见， 太常寺在宫观赐额中所起的重要作用。
祠部、鸿胪寺、太常寺，构成了宋代中央道教管理体系。该体系的内部单位互相牵制，形成了决定权和调查、实施权的分离，使道教的管理权集中在皇帝一人手中。俗官参与道教事务的管理，是道教管理体系发展到成熟阶段的表现。另外，在中央道教管理体系中，还有一个特殊机构——开封府。除上文提到的开封府干预鸿胪寺道教事务管理外，它还在该体系中起着其它重要作用。
在道教管理上，开封府具有双重职能。一方面，开封府尹或权知开封府事兼功德使，是中央道教管理体系的一个重要组成部分；另一方面，开封府又是京畿地区的地方官府，因此它还肩负着对其管辖的京畿地区的道教事务进行管理的职责。
开封府尹或权知开封府事兼功德使，是宋代的一项定制。“开封府尹，国朝以亲王为之，仍兼功德使”。[10]（卷三八）而且“太宗、真宗皆尝尹”，[11]（后集卷七○）宋太宗和真宗在未登基前均作过开封府尹，说明开封府尹的级别是很高的。开封府尹不常置，尹缺时，“置权知开封府事一人，以少卿以上充，兼功德事及畿内劝农使”。[10]（卷三八）无论是开封府尹还是权知开封府事都兼领功德使，作为功德使，开封府尹或权知开封府事（以后只提前者）在中央道教事务管理中主要起三个方面的作用：
其一，道官的选拔和迁补
开封府兼功德使主要负责中央道官的选拔和迁补。宋初，道官选任只是由开封府尹直接提出选人任命。后来，由于滥选情况严重，于是“景德二年（1005）御便殿引对诸寺院主首。询行业优长者，次补左右街僧官。先是道官，上令功德使选定迁补，所置或非其人，多致谤议，故帝亲阅试焉”。[2] （道释一之一一）出现了皇帝亲自主持僧道官考核的情况。大中祥符三年（1011）又因道官迁补“止（只）委开封府，而滥选者众，至是命知制诰李维等，宿中出经题考试，而后序迁焉”。[1]开道官迁补需试经考试之先例。仁宗天圣八年（1037 ），又“以僧道官阙，诏开封府选试”。[2] （道释一之一一）道官的选拔和迁补开始由开封府考试统一管理。
其二，参与道录院事务管理，受理道录院陈状
道录院是具体负责教门内部事务的中央道官机构。兼功德使的开封府尹，经常同道录院官员一起主持管理教门内部事务。“宋开宝五年（971 ）冬十月癸卯，太祖诏功德使与左街道刘若拙，集京师道士试验，其学业未至而不修饰者，皆斥之”。[12]不仅如此，开封府尹的职权还渗透到道录院事务的许多方面。除考核道士经业外，开封府还受理道录陈状，并负责上报朝廷领旨。嘉祐七年（1063），开封府接到左街道录陈惟几等人的陈状，奏于朝廷。开封府言：“左街道录陈惟几等状：窃睹僧官每年遇圣节许令进功德疏。自僧录至鉴义十人各蒙赐，特敕祠部度一名系帐童行者，缘道释二教遭圣辰，祗应修崇事相类，惟道门人数最少，乞依僧官体例”。[2]（道释一之二六）可见， 开封府对道录院事务的管理是多方面的，甚至左右街道录乞度道士，都得由开封府申报朝廷。
其三，监督祠部等道教事务管理机关的工作
由于开封府尹的级别很高，经常由亲王来兼任；加之开封府统辖京畿重地，所以开封府尹的权限很大。开封府有权对京城内国家机关的办事效率和成绩进行监察。真宗大中祥符元年（1008）曾下诏祠部说：“祠部手分八人，遇文牒并多，日限给三十道，稍稀二十道。每降到奏状及申状、僧、尼、道士陈状，并上历排日行遣，画时八递。如怠慢过犯牒，开封府科罪”。[ 2]（职官一三之一七）作为功德使的开封府尹，对祠部吏员的渎职行为进行监察，并予以定罪。
总之，开封府是游离于祠部、鸿胪寺、太常寺这一宋代中央道教管理体系之外的又一中央道教事务管理机构。它参与到这些机构的活动中，并对这些机构进行监督和控制。另外，开封府又是京畿地区的地方官府，在道教事务的管理上，它还充当着地方官府的角色。《宋史·职官志》载，作为地方官府的开封府，其主要的道教管理职能是“凡户口、赋役、道释之占京邑，颁其禁令，会其帐籍”。实际上，开封府在管理开封地区的道教事务上，不仅仅是颁布政令、造道冠帐籍上报祠部，还关系到道教管理的其它一些方面。
首先，开封府负责开封地方宫观披度童行从申报预算人数到试经度放的一系列事务。“天圣三年（1025），开封府以乾元节请度放寺观童行三百六十二人”。申报应度人数后，开封府请示朝廷试经数目，诏：“僧礼念经四卷已（以）上，读八卷已（以）上；尼、道士、女冠礼念三卷已（以）上，读七卷已（以）上为格式”。[2] （道释一之二六）试经完毕，再将合格人数上奏朝廷，由朝廷下诏规定度放人数。
在度放童行上，开封府享有其它地区不能享受的特权。如：“神宗元丰八年（1085）六月诏：龙兴节诸处合试童行，拨发并依旧例。坤成节以大行皇帝（神宗）梓宫在殡，惟开封府度僧道，比龙兴节减三之二”。[1]在特殊情况下，其它地区不得度放时， 开封府依然可以获得恩准。
其次，开封府还参与到打击利用僧道事务犯罪和管理其它道教事务上。以僧为例：“仁宗庆历元年（1041），杖杀中书守当官周卞于都市，坐于内降度僧内伪益童行三十四人也。事既觉，开封府止按余人而不问堂吏”。[3]（卷一三三）通过类比其对利用佛教犯罪的管理， 我们可以推知，在道教事务的管理上开封府也应具有相同的职能。
综上所述，作为功德使，开封府偏重于干预中央道教管理机关的工作，监督和控制其各项活动。作为京畿地方官府，开封府又具体负责开封地区的种种道教事务，并具备一定的特权。
转运司是联系中央道教管理机构和地方州县的纽带。由于它的特殊地位所致，转运司对地方道教的管理是全方位的，包括向中央汇报地方州县情况，受理地方州县奏状，呈领中央批劄、敕令向下传达和监察管理地方州县的道教活动两大方面。我们主要谈一下转运司对地方州县道教事务的管理。
首先，转运司直接参与审核地方道官的迁补。大中祥符八年（1015）七月诏：“今后诸州、军、监僧、道正有阙，委知州、通判于见（现）管僧、道内从上选择，若是上名人不任勾当，即以次拣选有名行、经业及无过犯，为众所推，堪任勾当者，申转运司，体量诣实，令本州、军差补勾当讫奏。候及五周年，依先降指挥施行”。[2] （道释一之一一）道正通常由皇帝委知州、通判在其管内推荐拣选行业优秀者，上报于转运司，由其勘会后，上报朝廷任命，并将道正选人在祠部备案。
处理地方度牒事务是转运司的又一项重要职能。转运司对本路所辖州县道冠、童行的度牒，从拨发、检验、回收三个方面进行管理。
在度牒的拨发上，转运司是出卖度牒的主要机构。 元丰七年（1084）门下省言：“度僧牒已著令每道为钱百三十千。 检会敕夔州路转运司，每道三百千，以次减为一百九十千，欲送中书省价高处别取旨”。[2]（职官一三之二二）在出售度牒时， 各路转运司的度牒价格是不同的。中央对地方度牒价格进行调整，并调配各路出卖度牒的数量。
从英宗治平四年（1067）开始，度牒买卖逐渐成为度牒拨发的主要手段。[13]（甲集卷一五之二一）度牒拨发愈来愈滥，引起了许多社会问题。伪造度牒的现象日益严重，屡禁不绝。有鉴于此，宋朝政府曾多次对伪造度牒的现象进行预防和整顿，转运司便是地方负责该项工作的主要机构。伪造度牒主要有两类：一类是道士、女冠身死、还俗或逃亡，其废弃度牒再次被使用；另一类是民间制造假度牒。
查验帐籍是预防废弃度牒再次使用的主要方法。高宗绍兴二十七年（1157），礼部侍郎贺允中言：“近来僧道身死、还俗、避罪逃亡等，寺观主首并州、军过限并不缴申度牒，及州县人吏卖亡僧度牒……仍令逐路转运司，每岁取索帐状，照递年人数点磨。身死及还俗、避罪逃亡之人有不申缴，即根究 ”。[2]（道释一之三五）转运司在处理这类度牒犯罪时，主要是以每年道冠帐籍为依据，勘验每年本路诸州县宫观道冠增减情况，决定该年应回收度牒数，并与实际回收数相参照，对不申缴者依法制裁。并考核所收免丁钱数，参校道士帐籍。
转运司辨验伪造度牒，当从建炎三年（1129）开始，南宋初年，由于战乱的影响，度牒伪造的情况十分严重。为了加强国家对僧道度牒的统一管理，建炎三年（1129），实行了新法度牒，由户部侍郎叶份提领。新法度牒的拨发即是由礼部祠部“付逐路转运，同委本司官吏主行”。[2]（职官一三之二八）这一“主行”包括向下拨发新法度牒、 监督本路执行情况，并对违法行为依法追究，对辨验伪造者予以奖励。建炎三年（1129）诏：“新法度牒号簿付逐路转运司，逐处公吏敢有缴阻，受许人告，从徙二年科罪。若官吏辨验到伪造度牒等，每一火各转一宫（官）资”。[2]（职官一三之三○）可见，在伪造度牒的问题上， 官吏以权谋私的现象十分严重。转运司同时还有打击官吏犯罪的职责。
在宋代路一级地方官府中，提刑司也参与到道教事务的管理中。由于其本身职能所限，它的任务主要是打击度牒犯罪。
收缴事故僧道度牒，是提刑司的主要任务之一。乾道八年（1172），中书门下省言：“僧道身亡不缴纳度牒等冒犯之弊，已约束中外，诏诸路提刑，分差官前去管下州县，限一月根括尽绝，缴纳礼部，仍具已括纳数目申尚书省”。[2] （职官一三之三六）提刑司承旨在查办管内空名度牒时，不是通过逐级收缴上报的办法，而是直接派遣官员下地方州县办理，说明地方官吏参与度牒犯罪的情况十分严重，表现出中央对地方州县官府的不信任，也是宋朝政治式微在道教管理上的具体表现。此外，提刑司还负责监督地方官吏收缴事故僧道空名度牒的情况。淳熙九年（1182）臣僚言：“……诸路州、军守臣签判，遇有事故僧道度牒、师号，并即将尽数拘收缴申尚书省。专委提刑司觉察，所部州、军奉行。”[2]（职官一三之三八）除打击僧道犯罪外， 提刑司还负责接受僧道毁失度牒的投词，申报尚书省，请求出给公据。庆元四年（1198）诏：“今后僧道毁失度牒，从条，限十日就本路提刑司投词……申礼部勘验，出给公据，州军不得擅给”。[2] （职官一三之三八）种种迹象表明，到了南宋，中央和地方在道教事务管理上已出现脱节现象，因此，提刑司才会介入到道教事务的管理中。同时，也应该看到，提刑司管理道教事务是宋代道教事务法制化的表现，是道教管理体系进一步完善的标志。
在道教事务的管理上，转运司是中央联系地方的中介机构。州县官府是转运司的下级单位，其对道教事务的管理，较转运司更加具体而微。在前文的论述中可以看出，州县官府管理其所辖范围内的道教事务，涉及到度牒管理、宫观加封、赐额、道释帐籍道场斋醮等几乎每一项具体工作。
所谓“两层”，指俗官管理和道官管理。俗官管理前文已有论述，现将后者作一简单介绍，它主要包括中央道录院和地方道正司。
道录院在真宗时设左右街道录、副道录、首座、鉴义十员，以左为尊。大致在英宗朝，左右街道录上又设左右街都道录、副都道录。以后，左右街道录、都监又分正副，取消了首座、鉴义两职四阶。政和六年（1116），徽宗将道录院改隶秘书省，以知、同知、签书、同签书左右街道录院事，取代了左右街正副道录。建炎三年（1129），罢秘书省，道录院改隶尚书祠部。
地方道正司，分管内和山门两类。管内道正司设在府、州、军、监，司随其人，附于宫观，设道正、副道正。山门道正司置于洞天名山之神御观中，另有都监一职。衔内各带“管内”、“山门”或州、府、军、山名以标明身份。道正司的主要任务是落实政府的宗教指令、推荐道士、勘验牒帐和主持本处教事。在道正司下是基层宫观的道官，它们依次是：住持，全面掌管宫观内事务；知宫（观）事，负责宫（观）中事务；监宫观。这三者为“宫观主首”。尚（上）座，负责讲经论道；典客，专司迎送宾客；掌籍，修送剌帐；知库，保管钱物；书记，书写酒榜；化主，安排化缘；监斋，监督斋醮；表白，领唱颁赞。此外还有殿主、院主、庵主等。结合前文所述道录院，就构成了宋代从中央到地方的道宫体系。
三 运作方式
由于对运作方式的考察比较琐碎，因此，我们就度牒拨发、宫观赐额这两种比较典型的情况对其进行考察：
关于度牒的拨发，如前所述，主要有试经拨发、特恩和进纳三种。由于特恩和进纳属“非时”度放，没有固定的形式，因此，我们主要针对已形成固定制度的试经拨发来论述。
试经拨发的途径主要有两条，即针对京畿地区的拨发和对地方州县的拨发。无论是哪条途径，其办事程序大体是一致的：首先由地方统计各路所需度牒的数量，申报到祠部，这项工作由转运司来完成。得到统计数字后，祠部上奏朝廷，由中书省降黄牒下祠部（黄牒只由中书省出给）。建炎四年（1130）诏：“今后祠部每料作五百道，据合要路，分数目供申本部，备申朝廷，降黄牒下部修写制造，仍差人来领”。[2 ]（职官一三之三一）祠部承旨后，由度牒库负责制造。京畿地区，或由祠部直接发送到开封府，或经都进奏院发放。大中祥符三年（1010）诏：“今后开封府县逐年承天节试经及非时度放童行，其剃度牒委祠部。一依外州例，转送进奏院，发与开封府。勾逐寺主首取保明状，当官责领给付”。[2]（职官一三之一七）可以推知，地方州县的度牒， 由祠部封送都进奏院发送，到地方官府后，由道观主管领取。
祠部度牒由都进奏院发放，经转运司书填，或由转运司委地方州军书填，再发放到州县宫观里。建炎三年（1129），户部侍郎叶份言：“改用新法度牒，今降半印合同号簿，付给降路，分转运司照验书填……”。[2 ]（职官一三之二八）此外，提刑司也介入到度牒拨发的过程中，同转运司一起，监督州县官府的工作。与转运司不同，提刑司主要是州县拨发度牒的监督机构。
根据以上脉络，大致可以勾勒出度牒拨发运作过程的简图，如文后图一。
宋代宫观赐额必须经过一定的手续。首先是申报。申报的方式主要有三种：其一是道士自行申报。“嘉泰四年（1204）正月，准尚书省牒，礼部状。准都省批下江西转运司状，据江州申，据德化县申……据管属道士刘揆等，窃见太平兴国宫后三山涧龙泽潭远近百姓祈求雨泽感应显著……乞从降指挥，合先赐额”。[5]（卷二）其二， 官僚耆老申报。陕西府路都转运司奏：“据同州申，据朝邑县申，本县耆老人户贾庆等状……伏乞敷奏朝廷赐宫观名额”。[14]（卷一四七《崇佑观牒》）其三，州县政府申报。汾州奏：“准敕，勘会到系帐存留寺院等，乞赐名额，候敕旨取到祠部状”。[15]（卷一四《清虚观牒》）可以看出，根据宫观重要程度、申报人地位的不同，受理申报的衙门也有高下之分。一般情况，是逐级上报，由转运司送交礼部祠部。
礼部祠部接到申报，责令太常寺下转运司逐级勘会。核实后，太常寺拟定名额字句报于礼部，上报尚书省等处。礼部状：“近承都省付下陕西路转运司奏，据耀州申：‘契勘孙思邈本华原人，祈禳靡有不应，乞赐一庙额，本司保明’。寻下太常寺看详。据本寺状：‘检准令节文，诸神祠应旌封者，先赐额。今依条欲以静应庙为额’。本部欲依太常拟到前项事理施行，伏候指挥”。[14]（卷一四三《静应庙敕告》）之后，再经皇帝批赐，逐级下达到地方宫观中。
但也有例外的情况。如：“内中高品都知李神福送到劄子，凤翔道士张守真奏乞改赐终南山宫观名额，奉圣旨依奏送中书，凤翔终南山楼观，宜以‘顺天兴国之观’为额”。[14]（卷一三三《改赐终南山名额牒》）道士陈乞加封的要求，由内侍省官员直接呈送皇帝，皇帝亲自批复，再由中书省具体办理。这种情况，大多是由于宫观道士本身的级别很高所致。其运作情况如文后图二。
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