农村义务教育经费保障机制政策研究，本文主要内容关键词为：经费论文,农村义务教育论文,保障机制论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放后，我国义务教育步入法制化轨道。随着经济社会发展和体制改革深入，义务教育管理体制和经费保障机制发生了多次显著变化，世纪之交，我国实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲(简称“两基”)的目标，国民素质明显提升。本文拟从政策变迁的角度，对近20多年来农村义务教育经费保障机制的形成过程及发展前景进行分析。
一、20世纪80年代中期到世纪末，国家义务教育立法明确政府责任，动员基本普及九年义务教育，实际上乡村担负起相当部分筹资责任
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》建议“实行九年制义务教育”，1986年全国人大通过了《中华人民共和国义务教育法》，促使中国义务教育事业走入法制轨道。[1]1986年的《义务教育法》在基本制度、各方责任等做出了全面规定，但在实施中发挥更多效力的还是1992年国务院批准的《义务教育法》“实施细则”。就管理体制而言，《义务教育法》规定，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”，“实施细则”则细化为，“实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理。”“实施义务教育，城市以市或者市辖区为单位组织进行；农村以县为单位组织进行，并落实到乡(镇)。”虽然法律明确责任到乡镇一级，实际上农村普遍实行“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理”。[2]
从经费保障机制看，1984年和1986年国家先后开征了专门用于中小学的农村教育费附加和城镇教育费附加，1989年国家决定在乡一级建立财政。《义务教育法》已规定免收学费，但“实施细则”又规定可收取杂费，并对贫困学生酌情减免杂费，可见我国义务教育立法后相当一段时期，并没有达到国际认可的免费水平。至于同农村税费一起收缴的教育费附加，“实施细则”要求“由乡级人民政府负责统筹安排，主要用于支付国家补助、集体支付工资的教师的工资，改善办学条件和补充学校公用经费等。”而且规定，“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”这一时期的农村义务教育经费保障机制，是由财政拨款、[3]收取杂费和教育费附加、捐集资等多元化渠道共同支撑的，实际上很多筹资责任是以乡村为主的，“人民教育人民办、办好教育为人民”成为一个较为普遍的口号，出现了全民兴教的局面。[4]
1993年，党中央和国务院《中国教育改革和发展纲要》确定到2000年实现“两基”目标，为扶持贫困地区普及义务教育，中央省级财政加大了转移支付和专项支持力度，并从1995年起实施“国家贫困地区义务教育工程”等项目，两期投入了200多亿元，重点建设校舍、改善办学条件、改造危房和培训师资等，同时鼓励东部和城市学校开展对西部农村的对口支援。虽然1994年国务院关于《纲要》的“实施意见”提出，县级政府在组织义务教育实施方面负有主要责任，包括统筹管理教育经费等，乡级政府负责落实义务教育具体工作，并说明“有条件的经济发展程度较高的地区，义务教育经费可仍由县、乡共管，充分发挥乡财政的作用。”但多数农村地区靠乡和村保证学校运转及安全。1994年分税制改革后县乡财力不足问题日益凸显，“教育事权和财权相统一的原则”难以落实，[5]却承担着义务教育责任，教育费附加及集资政策发挥了关键性作用。以1997年农村义务教育总经费结构为例，财政性和非财政性经费的比例是75：25，预算内拨款和教育费附加分别占55％和20％，杂费、社会捐集和其他收入的比例分别是10.2％、11.8％和3％，从统计数据看政府投入占多数，但是乡村零散集资和其他缴费项目尚未完全统计(见表1)。
2000年，在政府和社会共同努力下，全国“两基”人口覆盖率从20世纪80年代中期不到40％提高到85％，实现了预期目标。其中，如果没有多渠道筹资的机制，没有广大农民捐集资千亿元及投工献料，农村“两基”进程可能延宕多年。但是，这一机制还存在两个突出问题：一是经费分担主体重心过低，导致经费不充足，来源不稳定，农村义务教育只能低水平运行，即使已通过“两基”验收的县，还有一半左右达不到生均公用经费的国家标准，呈现出“穷国办大教育，大国办穷教育”的特点；二是区域经济发展和财政状况很不平衡，导致不同地区农村义务教育经费存在显著差异，欠发达地区财政薄弱，“普九”验收的500多亿元债务主要是在这一阶段欠下的，相当部分农村地区还存在义务教育乱收费、乱集资和乱摊派问题，义务教育难以持续健康发展。
二、进入21世纪以来，农村义务教育随着税费改革转向“政府负责、以县为主”管理的新体制，经费保障机制在中西部贫困地区率先探索和发挥功效
2001年以来国家启动农村税费改革，从减免直至全部取消农业税、屠宰税、牧业税和特产税(烟叶除外)，相应地，农村教育费附加、乡统筹、农民集资(含教育集资)先后被取消。乡镇和行政村收入锐减，农村义务教育经费格局发生了重大变化。尽管中央和省级政府加大了转移支付力度，仍无法改变城乡义务教育差距急剧扩大的态势。应对农村税费改革的影响，国务院2001年作出《关于基础教育改革与发展的决定》，2002年国务院办公厅发布《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，确立了“政府负责、以县为主”的新体制，同年底，在实行农村税费改革试点的20个省(自治区、直辖市)中，97％的县(市、区)将农村中小学教职工工资管理上收到县，93％的县(市、区)将农村中小学教职工人事管理上收到县，上述数据显示，农村义务教育正在由乡村为主办学向以县为主办学转变。
2003年，国务院召开了新中国成立以来首次全国农村教育工作会议，发布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，明确了农村教育“重中之重”的战略地位，从巩固“以县为主”体制入手来落实政府责任，做出了加快中西部农村普及义务教育、新增教育经费主要用于农村等重大决策，要求农村地区贫困学龄人口都能获得“两免一补”(免杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费)的资助，完成九年义务教育，这一重大举措率先在592个国家重点贫困县实施。
从表1所示1997年与2003年全国农村义务教育经费结构变化来看，总经费6年间增长73.9％，主要是预算内拨款翻番所致，其百分比也从54.8％提高到80.2％；教育费附加从20.2％下降到3.5％，社会捐集资从11.8％锐减到1.3％，表明农村税费改革成效明显，在多数地区免征农村教育费附加的情况下，县及以上各地财政开始担负起重要责任。由于义务教育经费是刚性支出，且要稳步增长，但在县级财政收入构成中非税收入比重偏大，收入来源不够稳定，当时中央和省级义务教育专项和转移支付总量较小，平衡效应十分有限，县及以上财政增量主要用于人员经费，在20个税费改革试点省中，也只有9个省不再欠发教职工当年国家规定标准工资。还有不少地区税费改革留下的公用经费缺口未能补足，农村学校不得不寻求其他收费来维持开支，同期杂费达到134.26亿元的历史最高水平，但比重略有降低；其他收入却从3％增至5.2％。当2004年全国中小学实施“一费制”后，农村学校收费行为才得以初步规范，但是许多农村特别是中西部地区学校运转遇到了很大困难。
针对农村义务教育的新形势新问题，国务院决定建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制，2005年颁发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求逐步将农村义务教育全面纳入财政保障范围。实施省级统筹为主，逐步完善“以县为主”管理体制。要求“2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年，扩大到中部和东部地区；对贫困家庭免费提供教科书并补助寄宿生生活费。”对免除学杂费和提高公用经费保障水平，中央与地方的分担比例，西部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。对校舍维修改造资金，中央与地方的分担比例是，中西部地区为5：5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励性支持。对贫困学生提供免费教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。对贫困寄宿学生的生活费补助，由地方承担。中央和省两级政府承担起农村义务教育的“常规性、长期性和制度性”的投入责任。[6]
从表2所示2001-2006年间生均预算内事业费支出情况看，农村普通小学增长了1.73倍，年均增长率22.3％，超过全国年均20.4％的增长率；农村普通初中增长了1.62倍，年均增长率21.2％，超过全国年均18.3％的增长率，而且2006年比上年的增长幅度均高于往年。同期生均预算内公用经费支出，农村普通小学增长了7.8倍，年均增长率54.6％，超过全国年均43.1％的增长率；农村普通初中增长了6.7倍，年均增长率50.4％，超过全国年均35.3％的增长率，无论初中还是小学，2006年比上年的增幅均明显高于往年增幅。总的来看，近5年来，全国义务教育生均预算内经费逐年增加，农村呈现出增幅更大的态势，农村普通小学、初中与全国平均水平之比从2001年的85.4％、80.3％，分别提高到2006年的92.2％、90.5％。其中，改善最多的还是预算内公用经费部分，农村普通小学、初中与全国平均水平之比从2001年的62.2％、53.9％，分别提高到2006年的91.7％、9 1.4％。这在一定程度上说明，义务教育经费保障新机制已经初见成效。
三、2006年义务教育法修订在我国义务教育普及史上具有里程碑意义，农村义务教育经费保障新机制在法律层面得以确认并迅速付诸实施
2006年，全国人大通过了《义务教育法(修订案)》，在原来1986年法定免收学费的基础上首次明确规定不收杂费；明确了各级政府的义务教育责任，规定“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”仅就乡镇政府组织和督促适龄儿童少年入学、村民委员会协助政府督促适龄儿童少年入学提出要求，不再确定其筹措经费的责任。新修订的义务教育法规定国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。“国家将义务教育全面纳入财政保障范围”，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”按照新修订的义务教育法，“以县为主”体制是“管理以县为主”，而经费保障将提升到省级政府统筹落实的高度，县级政府须把义务教育经费全额纳入预算，县级财力不足的由省级政府予以平衡，中央财政将继续实行向地方转移支付及专项资助的制度。
据2007年统计，全国各级财政安排农村义务教育经费2235亿元，比上年增长18.8％。[7]国家对农村(含县镇)1.5亿义务教育学生全部免除学杂费、免费提供教科书，对中西部地区近1100万贫困寄宿生提供生活补助。2003年底启动的国家西部地区“两基”攻坚计划如期完成，“两基”人口覆盖率提高到98％，相应地，全国“两基”人口覆盖率增至99％，小学学龄人口入学率和初中毛入学率分别达到99.5％和98％，达到了我国普及义务教育的历史最高水平。同时，近五年来国家还安排专项支持2.2万多所农村中小学改造危房、建设7000多所寄宿制学校。中央财政加国债用于农村寄宿制学校工程共100亿元，省级财政配套2.66亿元。中央财政安排100亿元、省级财政配套10亿元支持的农村中小学现代远程教育工程，全面覆盖农村的36万所中小学，使得1亿多学生分享优质教育信息化资源。
2007年11月，财政部和教育部印发了《调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，包括进一步落实贫困寄宿生生活费补助政策；提高中央财政免费教科书补助标准，推进教科书循环使用；提高中西部地区部分省份农村义务教育生均公用经费基本标准(2008年出台基准定额，2009年落实到位)；适当提高中西部地区农村义务教育校舍维修改造测算单价标准；中部地区享受西部大开发政策的243个县(市、区)执行西部地区有关政策。据测算，从2008年春季开始，仅就中西部农村地区免除学杂费和免费提供教科书而言，平均每年每个小学生少交款230-270元，初中生360-410元；同时享受生活补贴的寄宿生，平均每年每个小学生减轻负担730-770元/年，初中生1110-1160元。[8]此外，国家决定在全国城乡普遍实行免费义务教育(从2008年秋季起将在试点基础上全面免除城市义务教育学杂费)，强调认真落实保障贫困学生和农民工子女平等接受义务教育的措施，用三年左右时间基本化解农村义务教育历史债务等，[9]以上旨在促进教育公平的一系列重大政策举措，标志着我国义务教育法制化进入了一个新的阶段，在健全义务教育经费保障新机制、缩小城乡差距和区域差距等方面迈出了重大步伐。
四、农村义务教育经费保障新机制相关政策具有“诱致性变迁”特点，既要看到渐进式促进教育公平的制度环境业已形成，也要充分估计实施过程的艰巨性和长期性
从政策变迁分析的角度，观察我国义务教育经费保障机制的变化过程，似乎是在不断产生问题、解决问题过程中发生的“问题导向型”政策变迁；依据国际公认的义务教育免费法理，又呈现出所谓“理想导向型”的政策变迁特征，法律修订与政策变迁相辅相成；而最终促使政府依法负起义务教育更多责任，恰恰在于教育外部其他政策发生显著变迁所牵动，近乎于“诱致性制度变迁”的形式之一，即在制度结构中，制度安排是彼此依存的，某个特定制度安排的变迁，可能引起对其他制度安排的服务需求。我国农村政策与教育政策之间形成诱致性变迁的关系，其触发机制是农村税费改革，本质上却是农村公共资源配置方式及政府治理责任的深刻变革，进而引发农村义务教育经费保障机制的重大政策变迁。
从政策变迁的制度环境看，改革开放以来，国家将教育事业置于国民经济和社会发展的总体布局之中，并根据不同时期重点进行相应政策调整。类似提高义务教育免费水平、加大西部普及义务教育攻坚力度，解决农村教师工资拖欠及普及义务教育欠债等问题，固然社会多年寄予厚望，其实政府也已考量很久，最后解决这些“在社会范围有着广泛影响”的问题，只需“加强和顺利民意”，等待政策变迁条件成熟。[10]也就是说，“当一个政策到了宏观政治制度的串行处理过程之际，它便处于改变问题界定，并受到媒体和更多公众高度关注的环境之中。”[11]农村义务教育迈入全面免费阶段，重要原因之一还在于我国建立社会主义市场经济体制以来，政府大幅收缩直接投资经济的行为，用不断增强的财力支撑和强化公共服务领域的责任，因此在农村税费改革中才能逐步解决多年想解决而没有条件解决的问题。特别是从党的“十六大”到“十七大”，中央提出并贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会等重大战略思想，确认“教育公平是社会公平的重要基础”，要求“把促进教育公平作为国家基本教育政策”，[12]这些重要理念既是义务教育法律修订的政治方向，更是义务教育政策变迁的重要成因，呈现出以渐进方式促进教育公平的制度环境特征。
当然，教育政策变迁，尤其涉及到机制重构，还需要有效的支撑条件及必要的巩固时间。综观改革开放以来我国城乡居民脱贫与迈向小康的进程，均呈现出显著改善的态势。因城镇居民人均可支配收入存在不同群体差异极化现象，不能一概认为较强“帕累托改进”，但农民属于较弱“帕累托改进”应是客观事实，以至于政府出台任何一项旨在促进公平的社会政策，城乡居民反馈满意程度都有所不同，如近年调查公众对教育政策满意程度，均发现农民明显高于城镇市民。[13]因此，农村义务教育经费保障新机制的施行，即使属于较低水平的教育公平措施，也在相当地区使农民普遍感到负担骤减，城乡基本公共教育服务均等化在薄弱的基础上起步，容易使农民更多地感受到财政拨款资助的实惠。
但是，农村义务教育保障新机制毕竟刚刚起步，中西部地区的实施任务还很艰巨。带有中央财政支持的项目的确是落实政策的有效途径，有些要求地方配套或自筹经费的项目成效却并不稳定，有些地区免费所致公用经费缺口尚未补足。中央财政教育经费增量正在向农村特别是中西部农村倾斜，但地方财政配套常常遇到许多困难，部分地区处于消极等待转移支付或专项的状态，原有地方财政教育投入出现了“挤出效应”。现有经费新机制重点还在保工资、保运转、保安全层面，但多数农村地区教师队伍仍然薄弱，还须采取更有力的政策措施，国家明确要求完善和落实教师工资和津贴补贴制度，继续在教育部直属师范大学实行免费师范生试点，有条件的地方将推行试点，鼓励吸引更多优秀青年终身从教，同时继续做好城乡、地区间教师流动与对口支援等工作。然而，农村教师除工资收入偏低外，还有医疗保障、住房、培训等待遇问题也需统筹解决。从长远看，立足于促进义务教育均衡发展的要求，在所有公办学校都能达到条件基准的基础上，还应该逐步使所有公办学校教师工资待遇在区域内统一确定并予以保障，以便政府统筹调配，由此导致的经费保障新机制覆盖面扩大的难度更是不容低估。
展望我国统筹城乡发展和形成城乡经济社会发展一体化新格局的前景，未来城乡差距和区域差距的缩小将优先体现在公共服务领域，基本公共服务均等化乃至一体化的步伐会进一步加快。可以预期，我国农村义务教育经费保障新机制的建立与健全，作为今后相当一段时期推进城乡基本公共教育服务均等化的基础性环节，必将引起政府和社会更加高度的重视，同时也是一个需要长期奋斗并且因地制宜的渐进过程。