农村居民生活水平的三条保障线——家庭、土地、政府，本文主要内容关键词为：生活水平论文,三条论文,农村居民论文,土地论文,家庭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] F323.89 [文献标识码] A [文章编号] 1006—012X(2006)—01—0109(05)
一、农村社会保障的理论基础
农村社会保障是社会保障的一个组成部分，其理论大多来源于社会保障理论。社会保障所涉及的理论内容相当丰富，就其学派而言，有新历史主义理论、贝弗里奇理论、社会工作理论、罗斯福的“社会安定”理论、凯恩斯的就业理论、“充分就业”理论、新剑桥学派的分配理论、福利经济学理论、“福利国家”理论、老年社会学理论、死亡变动理论、生育理论、优生学理论和智力早期开发理论等等。笔者认为，社会保障首先源于个人生存权的保障；其次在于个人生命周期中有不少时期是处于弱势，需要外界的帮助；再次，即使在个人强势的时候，他的个人收入的取得是从市场获取的，如果个人从市场机制不能有效地取得收入，也需要取决于外界的帮助；最后，外界(主要是政府)负有怎样的保障责任，外界能给个人提供多少保障以及怎样去提供这些保障。
(一)个人的生存权。人类生存权是人类的生命安全及生存条件获得基本保障的权利，没有人的生存权，其它一切人权均无从谈起。从人权理论来看，公民只有获得生存权并且是有可靠保障的生存权，才能行使其政治权利、经济权利、社会权利和文化权利等。按照资产阶级的人权思想，个人的生存权、生命权是人生来就有的，是天赋人权。[1] 马克思主义站在唯物史观的立场上，认为整个社会生活(含政治生活)均是受物质生活资料的生产方式所制约的。个人的生存权是和社会物质资料生产方式相联系的，并不是抽象地存在着。
生存权是一种自然权利，把它上升到法律权利具有重大意义。因为只有通过法律的确认和保障，生存权才具有合法性，其实现才能有制度安排和法律规范的基础。生存权在世界上首次受到宪法的保障是魏玛宪法(1919年)，它昭示着生存权已被确认为法律权利。其后，联合国《世界人权宣言》第三条也提出“人人有权享有生命、自由和人身安全”。
在生存权上升为法律权利时，也宣告了国家要对公民承担的义务。当公民有能力通过自身获取生存所需的物质资料时，国家义务处于隐性状态。在激烈竞争的社会，当公民个人处于弱势、劣势，单凭个人的努力无法生存，必须诉诸国家才能满足其基本生活条件时，国家义务就处于显性状态，国家通过合适的制度安排给公民以物质帮助，使其生存权得到保障。
国家对公民生存权的保障义务是通过一系列制度安排实现的，这种制度安排一般称为社会保障制度。社会保障制度是国家通过社会保险、社会救济、社会优抚和社会福利等多种形式，对公民的基本生活予以保障的社会安全体系。当公民遭遇失业、疾病、残疾、年老和贫困等法定的不幸事故时，有权从国家获得金钱、实物和服务等帮助来摆脱困境，达到与其他社会成员基本相同的生活水准。
(二)生命周期理论。生命周期假说学派的莫迪格利安尼在考察消费与个人生命周期阶段的关系时指出，每个家庭都根据其成员家庭一生的全部预期收入来安排他们的消费支出，借以实现消费效用最大化。如果从个人考察来说，亦是如此。个人在其一生中有不少时期处于弱势，不能有效地从市场获取生存资料。一般来说，典型的劳动者在年轻和年老时期，因生产能力较低，收入也较低；而中年时期因生产能力较高，收入也较高。这些较高的收入足以维持中年的生活而有余，因此在较高的收入和较低的收入之间进行适当的安排，就能使个人的生存权得到较好保障。
(三)收入获取理论。收入是价值的一种表现形式，价值是在生产过程中创造的。物质资料的生产过程决定价值分配过程。换句话说，只有参与了物质生产过程才有资格分得价值。
西方分配理论从斯密、萨伊再到马歇尔，贯穿其中的一条主线就是生产要素参与分配。斯密认为，商品价值由工资、利润、地租三部分组成，萨伊把物质资料生产过程归结为劳动、资本、土地三要素，马歇尔则在此基础上增加了企业家能力这一因素，从而价值由四因素共同分配。[2～3]
马克思的分配理论和西方分配理论在生产决定分配，生产过程决定分配过程上得到了统一。马克思同样强调生产要素参与分配的重要性，他的分配理论只不过是在生产要素之外加上了后备基金，其主流仍是生产要素获取相应报酬。
收入分配理论实际上昭示了收入获取过程，即揭示了获取收入的充要条件就是参与生产过程。如果作为土地所有者或资本所有者参与生产过程，其获取的收入是可以满足个人的高消费需求的。作为参与生产过程的企业家个人来说，其从分配中获取收入亦能满足其个人的舒适生活。即使是作为劳动者参与生产过程，也能从分配中获取工资以养家糊口，其生存权亦可得到保障。但是如果某人不能参与生产过程，那么他将不可能从生产分配中获取收入，其生存所需的物质资料就不能由这样的分配获得。那些被排除在生产过程之外的社会群体，需要从社会再分配中索取生存权，即从社会保障分配渠道中获得生存所需的物质资料。
(四)社会责任理论。国家是权利和义务的统一体，国家享有征税的权利，同时就赋有了用所征之税为国民服务的责任。国家为了其生存、发展的需要，有责任保护弱者，维护社会公平。社会上一些个人、家庭通过市场不能获取其生存所需要的基本物质资料时，有权请求从政府处获得。
弱势群体生存权的保障只能来自社会，社会由于存在整体利益的需要，并且凭借分配权掌控了一定的物资，也愿意承担这部分责任。即使从文化角度考察，人们也接受社会的这一分配。这种来自于家庭之外的保障由来已久，并不断发展。德国俾斯麦执政时演化为国家承担的社会保障，并被资本主义国家所效仿，成为现在社会保障的主流形式。
二、农村居民生活保障的层次系统
农村社会保障是政府和社会依据一定的法律和法规，对农村居民提供保障其基本生活权利的一项制度。我国农村居民基本生活保障由农村居民个人、家庭、农村集体、社会和国家五个层面组成。
(一)农村家庭的保障。家庭是以血缘关系为纽带而联结的个人的群体。从法律上讲，家庭成员之间负有一定的权利与义务，如长辈对晚辈的抚养、晚辈对长辈的赡养、财产的继承等等。同时，家庭也是社会的基本单元，它通过向社会提供人力资本换取必要的生活资料以延续自身。
家庭在农村个人生活保障中的作用主要体现在三个方面：第一，给家庭成员资金和实物保障。这项保障包括为家庭供养对象提供必需的生活用品和资金，支付医疗费用，或为他们缴纳社会养老保险费和医疗保险费等。第二，给家庭成员提供服务保障。此项保障包括为家庭供养对象提供必需的生活照料服务，配合医院、专业服务机构及其他社会组织为家庭成员提供康复护理服务。第三，给家庭老人、残疾成员提供精神慰藉。[4] 老年人生时追求儿孙绕膝的天伦之乐，死时强调有人送终。没子女在身边的老人会感到孤独、寂寞，有孩子在身边则精神得到很好慰藉。家庭能给老人亲情温情，使老人老有所养、老有所终。
(二)农村集体的保障。改革开放前，农村社会保障的实质是以社队为组织基础，社队收益为经济基础的集体保障。农村家庭联产承包责任制实施后，集体仍然是农村社会保障责任主体的主要角色，但是集体保障所赖以存在的组织基础和经济基础发生了变化。当今农村各类集体组织给农村人口提供的保障有：第一，建立在土地集体所有制基础上的土地保障，按人口平均分配土地，保障每个农村人口通过劳动获取食物资源；第二，村党支部、村委会负责本村社会保障的规划，配合上级政府实施本村的养老保险、最低生活保障、合作医疗保险等工作；第三，村党支部、村委会领导村青年团、妇代会、民兵等群众组织承担为本村五保老人、需要帮助的残疾人和优抚对象等群体提供福利服务；第四，农村各类集体组织为农村公共服务、公益事业提供资金支持等等。[5]
(三)农村社会组织的保障。农村保障的社会组织主要包括家族、群众自发组织、社会非盈利组织三类。家族帮助是指农村居民的邻里、同姓宗族、亲戚给予的生活资料援助。农村家族在集体经济下虽遭破坏，但在联产承包体制下有所恢复，给同宗族弱者予以帮助的传统得以继承。群众自发组织是指农村居民自愿组织起来的合作组织，如有些地方的合作医疗。社会非盈利组织指介入农村社会保障的一些教育、医疗机构、扶贫组织、慈善机构等等。非盈利组织可以提供多元化服务，如提供科技、教育培训、医疗康复、信息等服务；可以筹集资金，开展扶贫活动，如民主党派、社会团体、科研单位、大专院校等非营利组织开展的扶贫活动；可以充当贫困地区和国际民间组织的中介，帮助二者建立联系，使贫困地区得到适当援助，等等。[6]
(四)村政府提供的保障。政府是农村社会保障的主导力量。社会保障是公共品，理应由政府提供。另外，政府拥有优势资源，也能很好地给农村人口提供这一服务。国家在农村社会保障中的作用主要体现在以下几方面：第一，政府要对农村社会保障整体规划，对保障项目、保障标准、资金来源、保障对象、组织实施和监督管理等方面做出制度安排；第二，政府要设立专门的管理机构，配备专门的工作人员，从事农村社会保障工作还要设立专门的监督机构，对农村社会保障的各项工作进行监督；第三，政府要确保对农村社会保障的财政投入，尤其要承担对养老保险、医疗保险、最低生活保障和救灾等项目资金投入上的主导责任。
三、农村社会保障层次系统中的不足
建国50多年来，我国农村社会保障工作发展较快，取得了骄人的成绩，初步建立了包括对孤老残幼的社会救济、贫困户的扶持、灾难救济、复员军人安置、伤残军人及军烈属的优抚等在内的农村社会保障体系。但是由于历史、经济和社会等方面原因，家庭、集体、社会、政府四个层面的保障均呈现弱势，这种保障水平离小康水平建设要求差距甚远，离城市居民的保障水平差距很远。农村居民个人生活保障中非财政保障水平下降，财政保障力度又明显不足。[7]
(一)家庭保障功能弱化。家庭是社会的基本细胞，是个人获取生活资料的主要来源，是个人获得精神慰藉的心灵港湾，从而也是农村生活保障的主要形式。个人只有在家庭不能获取生活保障时，才寻求社会的帮助。然而，农村家庭抵御经济风险的能力正在减弱。第一，家庭联产承包责任制后农村家庭经营的土地面积小，没有规模效益，并且由于粮价不高，家庭收入增长缓慢。第二，农村主要劳动力外出打工，留在农村的大多是老年人。老年人创造收入能力低，外出的农民工由于工作不稳定、工资不高，获取的收入有限。第三，农村经济发展落后和市场经济使家庭凝聚力降低导致家庭保障能力弱化。
(二)土地保障功能的弱化。现行的土地政策实现了“耕者有其田”，保证了土地要素与农业其他生产要素的有效结合。从而在农村形成了以土地为基础、以家庭为核心的农村生活保障基本体系。随着农村生产力的提高和国民经济的发展，农村城镇化进程加快，原有的“土地保障”弱化。土地保障弱化有以下两个方面原因：第一，土地收益在农民收入中所占比重降低，农民对土地的依赖程度降低，农村土地抛荒现象严重；第二，随着工业化进程的加快，相当的农民要失去土地，从而也失去土地保障。
(三)政府层面的社会保障也存在诸多问题。第一，社会保障范围窄，社会化程度低。农村社会保障费用主要是农村集体企业或农民个人承担，农民参保水平较低。农村经济体制改革以后，农村合作医疗制度基本趋向瓦解，农村恢复家庭保障和自我保障。1998年，农村居民自费医疗的比重就达到了87.44％。[8] 受经济条件的制约，在农村，“小病挨、大病拖、重病才往医院抬”的情况较普遍，农村因病返贫现象非常严重。1998年，参加农村社会养老保险的人口为8025万，但到2002年年末，下滑到5462万人。家庭养老仍然是农村保障老年人生活的主要形式。据有关部门的调查和估计，在中国，农村家庭养老约占整个养老保障的92％。
第二，农村社会保障管理分散，资金使用效率低。在1998年成立劳动与社会保障部以后，我国社会保障的多头管理现象已经基本得到解决。但对农村社会保障，劳动人事部、财政部、民政部之间责任不清，存在相互扯皮现象，工作效率低。例如，部分地区规定在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理。此外，中国人民保险公司也参与农村社会保障，导致农村社会保障管理政出多门，效率不高。
第三，农村社会保障法制不健全，使农村社保工作缺乏有效监督。我国农村长期的“以集体保障为主、其他保障为辅”的农村保障体系是靠高度统一的行政管理系统实施的，缺乏法律的规定性。由于制度惯性，这种行政管理社会保障的局面一直延续下来。农村社会保障缺乏法制约束，导致农村社会保障基金管理混乱。有的地方把社会保障基金借给了企业用于周转使用，有的用来搞投资，炒股票，更有甚者利用职权贪污盗窃.致使基金大量流失，严重影响基金正常运转。
四、改善农村社会保障层次系统的政策建议
按照公共物品理论，农村居民的生活保障是个复合品，其中个人和家庭保障是私人品，农村集体保障、社会或非盈利组织保障和政府保障是公共品，在公共品中又有纯公共品、准公共品和混合品之分。在私人品中政府起监督作用，在公共品中政府起主体作用。对农村而言，国家是农村社会保障制度建设的主导力量，农村集体是农村社会保障建设的主干，非盈利组织是农村社会保障建设的补充。这样，我国农村要建立的是以家庭为基础、以土地为依托、以政府为主体、以非盈利组织为补充的全方位、多层次的城乡一体化的社会保障体系。
(一)以家庭为基础，保障农村居民的基本生活。新的农村社会保障制度体系的构建要立足于两个基础之上。其一，立足于广大农村实行的家庭联产承包责任制背景，这是农村社会保障的前提，也是一种深层的农村社会保障的土壤；其二，立足于我国长期以来形成的悠久的家庭文化背景。家庭养老、家庭互救、邻居互济是中华民族的传统美德，立足于家庭文化是农村社会保障之本。家庭保障是农村居民生活保障的基础，为此要重塑家庭文化，夯实家庭保障。家庭是社会的基本细胞，养育小孩、抚养老人是家庭的责任。社会保障是家庭保障的补充，只有家庭不能保障时，才需要社会保障。在当前形势下，搞好家庭保障必须做到如下几点：一是要重塑“孝文化”，① 把中华民族的传统文化发扬光大；二是要深化农村改革，理顺农村分配关系，减轻农民负担，发展农村产业经济，切实增加农民收入，以提高农村家庭保障能力；三是提倡邻居互助合作精神，传承家族文化；四是用村集体的公共收入兴办村级公益事业。
(二)以土地为依托，构筑农村社会保障的第一道防线。在家庭联产承包责任制下，土地首先具有保障功能，它是农民的生命线，担负着农民失业保险的重责，也是农村居民之温饱水平的实物保障；其次，土地是生产资料，它能通过投入生产过程获取要素收入，它具有资本功能。
近十多年来，随着城镇化进程的加快，大量的农村土地要被征用。另外，随着农业生产力的提高，农村土地规模经营成为必然的趋势。在这样一种背景下，土地保障如何实现呢？第一，广大农村在土地承包中，把人口作为主要要素，把“口粮田”作为永佃田，明确“口粮田”的福利性。“口粮田”体现政府的社会公平导向，给予农村人口最基本的生活保障。第二，土地使用权资本化，建立土地使用权流转机制，促进土地使用权自由流转，实现土地规模经营。农民拥有的是土地资本，即使土地被征用，也能获取土地收益。将农村集体土地转让收益大部分还给农民，提高对失地农民的补偿标准，在转让收益分配中对农民的直接补偿应占30％～40％的比例。另外，还应从土地转让收益中拿出一定比例建立失地农民养老保险账户，以确保失地农民的土地利益。
(三)以政府为主体，保障农村居民的基本生活水平。政府既是家庭保障的指导者，又是政府保障的实施者。政府是农村社会保障的坚强后盾，担负着极其重要的角色。政府的主体作用体现在农村社会保障领域处于超然地位的宏观调控和作为公共品提供者的具体参与功能。[9]
政府在农村社会保障领域的宏观调控作用表现在，政府为农村社会保障设计出总体政策，并负责全方位的监督管理。第一，政府应该根据农村社会保障的现状，从农民的切身利益出发，尊重农村居民的社会保障权利，设计出一套高效的农村社会保障政策。农村各级政府要根据当地的经济、社会条件制定符合本地区实际的农村社会保障事业发展规划，在此基础上制定养老保险、医疗保险等保障项目的具体规划，并将其纳入当地社会经济发展规划中。
第二，政府在农村成立专门的、统一的农村社会保障管理和监督机构，对农村社会保障事业进行全面监控。为解决农村社会保障事业“多龙治水”的局面，在农村成立有权威的农村社会保障管理机构，统一协调农村社会保障事业，确定社会保障费标准，提供社会保障咨询，管理所有社会保障事宜。另外，还要成立专门的社会保障监督机构，监督农村社会保障体系的各项工作，特别是农村社会保障资金的筹集、管理和使用情况，提高社会保障资金的使用效率。
第三，政府为农村社会保障提供法律依据，以指导农村社会保障的建设。法律秩序是一种广义的公共品，它是由政府提供的。目前，我国农村除仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象作了较为明确的规定之外，再无法律条文对除此之外的保障对象做出明确规定。要使农村社会保障工作走上规范化的轨道，必须建立农村社会保障法律体系。首先，全国人大常委会应尽快制定《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确规定；其次，国务院根据《农村社会保障法》的要求，制定《农村养老保险条例》和《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》、《农村优待抚恤工作条例》等条例，同时完善《农村五保供养工作条例》的内容；再次，各地可根据当地农村实际情况，在与全国性法律、法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章，以利于地方社会保障工作更好地开展。
第四，发挥政府在农村社会保障中的主导作用，引导社会各方面力量参与农村社会保障工作。政府通过税收优惠和财政补贴等方式吸引商业保险进入农村社会保障领域；政府通过发行福利彩票、建立农村社会保障社会捐赠机制等，吸引社会资金参与农村社会保障体系建设；政府通过向企业、个人筹资建立多种形式的农村社会保障方式，构筑完整的农村社会保障体系。
政府除了作为裁判参与农村社会保障工作的宏观调控外，还应作为运动员参与农村社会保障的具体工作，以保障农村居民的基本生活权利的落实。如作为纯公共品的农村社会救助、社会福利和优抚安置应由政府公共收入供应，由国家预算统一安排。
对于广大的农村居民来说，最需要的是低收入保障、医疗保障和老年保障，即要求“生有所靠、病有所医、老有所养”，这三个方面也正是国家农村社会保障工作的重点。第一，尽快建立农村最低生活保障制度，我使农村居民生有所靠；第二，尽快建立农村公共卫生保障制度，使农村居民病有所医；第三，建立和完善农村基本救济制度和养老制度，使农村居民老有所养。
总之，农村社会保障是一项复杂的系统工程，需要结合中国实际，在家庭保障的基础上逐步实施全方位的农村社会保障，从而保障农村居民基本生活权利。
注释：
①孝文化指中华民族长期以来形成的尊重老人、赡养老人的优秀文化。
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